第一章 公职人员禁止性行为的理论和法律基础

第一节 禁止性行为的理论基础

公职人员是国家管理者，代表人民行使权力，因此，现代政治要求有一套公职人员的行为规范，特别是有一套公职人员行使权力的准则。公职人员的这个定位经历了一个漫长的演变过程。在皇权时代，各级官员是皇帝的奴仆，为皇权服务，尽管皇帝自称天子，行使天道，然而终归是为了皇家统治的天长地久。在古代社会向现代社会的转变过程中，权力经历了痛苦的嬗变，而且这个变迁仍然在继续。尽管现代政治对权力的行使有明确的要求，一些权力行使者依然享受掌握权力的乐趣，并用其谋取私利。分析权力的来源和其本质是斩断权力私用的根基和明晰权力本质的必要理论途径。

权力是政治学中的核心概念，同样也是法学的核心概念。现代社会的法学不外应做两件事：一是限制公职人员的权力，二是保障公民的权利。学者们对权力有不同的解释。如迈克尔·曼认为权力是社会权力，且有四种来源，即经济、意识形态、军事和政治来源。韦伯认为：“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础上。”韦伯的这个定义包含以下几层意思：权力是社会关系中的权力，权力是某种意志的贯彻，在贯彻意志的时候可能会遇到反抗，而反抗有着一定的基础。在韦伯那里，权力不是孤立存在的，其具有更广泛的社会意义。权力不是一种单向作用的力（force），而是一种“关系”（relation）。此外，国家利益贯穿韦伯权力思想的始终，权力是某种意志的贯彻，这种意志指的是国家利益。国家则是“一种通过章程可以修改的行政管理和法律制度，行政管理班子的团体行为的运行以这种制度为取向，它不仅要求适用于——基本上由于出生而加入到团体里的——团体的成员，而且在很大程度上也适用于在被统治的地区发生的一切行为”。韦伯认为，要使国家权力运行良好，需要一个权力支配主体——职业政治家，他们能够把握本民族长远的经济政治“权力”利益，而且有能力在任何情况下把这一利益置于任何其他利益之上，这显然是指权力的本质以及行使的目的，其中还暗含了权力行使者的职业道德问题。

权力的公共性要求其行使者必须用权力造福权力的所有者，然而，权力是由被委托的个人具体行使的，在权力行使的过程中，个人及其所属社会群体的利益就会掺杂其中，如果缺乏制度约束和社会监督，个人利益就会如加码的天平，使权力行使者倾向于用权力谋取私利。在市场经济中，权力的行使者同时也是经济社会中的“经济人”，他们会以追求自身利益最大化为目标。在主观上，“经济人”面临着追求自身利益最大化和公共利益的冲突，当现实中的公共决策不能同时实现公众利益和权力行使者个人利益最大化的目标，社会可供分配资源不能直接满足每个人的需求，权力行使者在资源占有和利益分配上占据优势地位，那么，其利用公共权力满足个人私欲就有了可能。同时，权力的行使者如果缺乏道德自律，并且公共权力缺乏严密而有效的制约和监督时，权力行使者就有可能利用手中的权力，牺牲公共利益，以实现个人利益最大化，这就发生了公共权力的异化，也就是人们常说的腐败。“异化”是一个哲学概念。马克思主义认为，作为社会现象，异化是同阶级一起产生的，是人的物质生产与精神生产及其产品变成异己力量，反过来统治人的一种社会现象。权力变异则是指权力的运行及目的与其性质相背离。权力的行使目的应是服务于公共利益，但当公权力失控或者说非公共运用时，权力就异化成了相反的力量。如前所述，权力的所有者和行使者相分离，使权力异化存在可能性，在缺乏约束的情况下，这种异化的可能性还非常大。

权力不是与生俱来的，而是特定的历史现象。它具有以下几个特征。

（一）权力是一种社会关系

权力自身是不可能单独存在的，它只在社会关系中才能发挥作用。如前所述，马克斯·韦伯早就意识到权力的社会性，我们同样应将权力放在特定的社会背景之下来考察。权力是在特定社会环境中发挥作用的一种力量，它必须有作用的对象，其既可能是对人的管理，也可能是对资源的调配。

（二）权力具有强制性

权力之所以对人或者资源具有管理和调配的能力，是因为权力具有强制性。在不同的社会，这种强制性的来源是不同的。在古代社会，权力的强制性更多是来源于暴力工具和军事力量，在现代社会，暴力工具和军事不再直接发挥作用，而是退隐幕后，在前台舞蹈的是现代政治的一些基本规则，例如选举、立法、警察、行政等。当然，这些权力并非“单独作战”，暴力和军事力量仍然是权力强制性的重要支撑。任何一个政府离开了暴力和军事力量都是不能生存的，不论这些暴力工具和军事力量是依附于政党还是所谓的“国家化”。正是权力后面具有强硬的暴力支撑，其才具有强制性，即具有迫使被管理者接受命令的权威性。一种权力是否具备合法性，不应看其后面是否有暴力支撑，而应看其是否代表了人民的利益；不应看其口头上是否宣布代表人民，而应看其是否真正地为人民服务。

（三）权力具有可分离性

权力属于人民所有，但由于社会分工的细化，人民作为一个抽象的集合名词不可能自己行使权力，因此，大多数国家实行的都是间接民主的代议制。代议制是人民通过相关机构将权力委托给不同层面的代理人，权力的主体和行使者处于分离状态。政府的利益诉求并不那么单纯，公共利益有可能与公职人员自身利益捆绑在一起，公共利益可能成为“唐僧肉”，成为孕育贪污腐败的温床。在这种状态下，极可能出现权力使用者违背权力所有者意愿的情况。中国是社会主义国家，《宪法》规定人民管理国家和公共事务的权力只能通过间接选举委托给政府，由公职人员具体行使。一旦公职人员以权谋私，权力就有可能变成侵犯人民权利的工具。因此，建构一个监督权力行使的制度就显得格外重要。

（四）权力具有高度的扩张性

权力是个人或集团将自己的意志强加于他人的一种能力，这种能力暗含着无限扩张的危险倾向。一切有权力的人都容易滥用权力是政治领域中的“牛顿定律”。权力的扩张性与利益驱动有直接的关系，追逐利益使权力行使者自然会追求权力的无限扩张，直到遭遇外在的制约。如何对权力的扩张进行制约是现代政治生活面临的主要任务。

权力支配的对象是权力范围内的人力、物力、财力。由于利益的刺激不断扩张，权力的张力涉及的范围日益广泛，力度逐渐增强，“所向披靡”。不仅使权力的适用对象成为任意践踏的奴仆，而且使各种利益资源尽数受权力诱惑而趋于集中。权力无限扩张的结果是权力行使者在权力行使过程中超越界限、权力滥用和权力腐败，给国家和人民利益造成严重损害。

权力滥用主要有以下几种表现形式。首先，权力行使超出既定的范围；其次，权力行使的手段错误；最后，权力行使的目的不当。权力的扩张性既是权力需要受到规范的原因，同时也是权力难以被制约的根源。权力总是会钻法律和制度的所有漏洞，以摆脱对其的束缚。

权力是维护公共利益和保障公民权利的工具，而不应是谋取私利的工具。然而，在现实中，由于一些公共利益缺少明确界定标准，导致权力的行使范围过大。以公民的合法的私有财产为例，《宪法》第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。同时规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。许多法律，如《土地管理法》《交通管理法》《传染病防治法》《环境保护法》等也有公共利益优先的原则规定。然而，由于法律没有明确规定公共利益的内涵和外延，所以在现实中，权力便有可能打着公共利益的旗号横行霸道，肆意侵犯公民的合法财产。

以本应是公益性为主、商业性为辅的高速公路收费为例。公路应是政府提供的公共产品，是公共利益的天然通道。全世界有14万公里收费公路，其中有10万公里在中国，这是极为惊人的数字。高速公路的融资大体有两种模式，一是政府单一投资模式，二是以财政为基础、贷款资金为主体，民间资金和外资为重要补充的模式。后一种是“公路收费”产生的本源。“贷款修路、收费还贷”无可厚非，问题是收费行为必须体现“公共利益”，在法律控制和公众监督之下进行。由于现实中的法律规定还需要行政立法或其他规范性文件予以具体化，公众参与和“公共利益”的体现在规则制定时往往严重缺失，例如收费期限和收费标准不透明，超期收费、不合理收费等现象大量存在。由于缺乏透明度，一些地方和部门利用高速公路这样的公共产品谋取“被合法化”的非法利益。一些公路在早已还清了贷款的情况下，仍然秘而不宣继续收取高速公路费，而且到了明目张胆的地步，高速收费口的设置密度和收费的金额严重超过正常的范围。高速公路收费是典型的行使权力行为，长期以来违规收费行为屡禁不止，为此，交通运输部、国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）、财政部、监察部等频发文件，意图治理高速公路乱收费问题。2011年6月，交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠正行业不正之风办公室在全国范围内展开了为期一年的收费公路专项清理工作。清理整顿的内容分别是公路的超期收费、通行费标准过高以及不合理收费。但一些地方部门置国家有关禁止性规定于不顾，对高速公路行驶的车辆超期收费、超标准收费以及不合理收费的现象并未得到大的改善。除有不当利益冲动因素外，究其原因，在于权力运作过程中的随意性与扩张性，在扩张的权力面前，国家高速公路收费相关规定沦为一纸空文。

（五）权力具有可交换性

权力与其行使者的一定职位相关，权力行使者脱离这一职位，便不再拥有这类权力的行使权。与人的其他能力不同，权力不是其行为主体本身所固有的能力，而是一种可以分离的能力。由于权力拥有者和行使者相分离，权力就具有了可交换性，其可以作为一种平衡各种利益关系的手段，也可以成为可进入流通领域自由买卖或交换的商品，甚至成为一种“资本”。

权力具有营利性，因此权力是可以资本化的，即人们可以用公共权力来实现个人资本积累。在权力资本化运作的过程中，权力资本为了营利要不断地运动，循环和周转，用权力换取更多的钱财。批一块地，提拔一个人，收受礼品和礼金等都可以成为权力资本化运作的方式。权力资本化本质上是把权力作为谋取个人私利的手段。

由于以上几个特点，权力在运行过程中是不会自甘被约束的。为了规范权力，应当将权力限制于公开的、公平的、程序的、被认同的法律之下，由法律规定权力的内容、运行的程序、相关机关的职责等，任何权力只可在法律规定的范围内运行，否则便是非法，非法就应承担相应的责任。不过，任何社会的法治都不可能做到万无一失，立法的疏漏、社会的变迁，都会使权力运行遇到法律真空情况，如何避免这种状况是本研究关注的重点。

权力有以下几个基本的属性。

一 公民权利是国家权力的本源

所有权力都应为民所有，为民所用，因为不论权力有多少种来源，其本源应是公民权利。2002年，中共十六大召开之际，胡锦涛同志视察西柏坡，第一次提出了“新三民主义”，即“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，说的也是这个道理。权力是国家强制力的象征，是统治阶级意志的物化（哲学意义上的物），是权利主体实际享受权利所赖以安身立命的后盾。

权力是人类社会判断是非、处理各种矛盾和问题、保证社会有序运转所必需的力量。由于权力本质上来自人民，权力行使者在处理各种社会矛盾和问题、维护社会稳定时必须在人民授权、委托的范围内严格依法行使。对人民而言，法不禁止即自由；对公共部门来说，法无授权即禁止。因此，权力行使应有明确的边界，不能非法干预私权利是现代政府恪守的基本准则。

权力是控制和影响他人行为的一种力量，国家权力是一种合法的控制力量，主要通过制定和执行法律来表达这种力量，通常以法规、政策、计划、决议、命令等表现形式，通过政府、司法等系统的执行来实现。按照作用的社会领域不同，权力可分为经济权力、政治权力（含军事权力）和文化权力；从国家政治的角度来看，权力又可分为立法权力、行政权力和司法权力。

立法权、行政权和司法权是国家行使管辖的最重要的三种权力。立法权是国家制定、修改和废止法律的权力。立法机关可以自行制定、修改和废止法律，也可以授权行政机关制定法规、条例、决议和命令等，这些条例、决议和命令都属于法律规范的范畴，具有约束力，是国家管理社会的主要依据。立法权是国家权力体系中最重要的、核心的权力，也是一个国家的主权。如卢梭所言，立法权是国家的心脏，行政权是国家的大脑，大脑使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着，但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。

行政权是依照法律规定，组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力，对公共事务实施行政管理活动的权力是国家政权和社会治理权的组成部分，是国家意志、人民意志的体现。行政权必须由一国宪法、法律赋予或认可，国家行政机关依法实施。行政权是国家权力的主要内容。公职人员的行为规范与否，主要通过行政权的行使体现出来。

司法权是国家司法机关依其法定职权和一定程序，以审判的形式将相关法律适用于具体案件的权力。司法权有广义和狭义之分，广义上的司法权包括检察权在内，更广义的甚至包括政府依法行政的权力。狭义的司法权仅仅指审判权。司法权具有几个不可忽视的特点：一是具有中立性，即法院和法官以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，居中解决各种主体之间的纠纷。中国宪法或其他法律并没有对司法的中立性作出明确规定，而是由程序性法律，如三大诉讼法的规定体现出其中立性。如相关法律规定，人民法院审理案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，而不是以其他的标准审理案件。二是具有程序性，即司法权的运作必须依据程序性法律规定的顺序、步骤、程式开展，任何违背程序性的权力操作都属违法。《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的一审程序、二审程序、执行程序、特别程序、审判监督程序等，都是司法权程序性及规范性的特点体现。三是具有公正性。司法权的公正性源于法律的平等、公平、公正性。司法权的公正性表现为两个方面，一是实体公正，二是程序公正。司法权实体公正是指司法权在认定事实和适用法律方面应体现公平、公正、正义的结果，包括认定事实清楚、定性准确，即对案件事实、案件的性质有明确的合理性及合法性的认识；并包括适用法律正确、裁量恰当，即对该案适用什么样的法律、适用哪些条文以及怎样裁量才能达到公平恰当从而有一个良好的结果。司法权程序公正是指司法过程中立案、审理和判决有一套完整的司法程序。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。程序公正是实现法律公正的根本途径。四是具有统一性，即一国之内各级法院行使司法权审理性质相同案件时依据的程序应是一致的，所适用的法律除地方性法规外也应是相同的，因此，对相同性质的案件，其结果和法律评价也应该是一致的。对法律而言，司法权是至关重要的，因为没有司法权，法律就只是一种文化，有了司法权，法律才成为法律，才具有权威性，同时具有生命力。

二 权力的运行以保障公共利益为目的

权力的来源是公民权利，因此权力行使的目的是维护公共利益。权力应为公共利益服务，职责是管理公共事务以保障公民权利，凡是与公共利益相违背的公权力行使都是不合法的，这是权力公共性的体现。“政府本身不是目的而是手段，政府除了人民的利益以外没有自己的利益，因此，公共行政人员必须坚持道德化价值取向，以维护公共利益而不是维护自身团体利益为己任。”同时，还应该界定公共利益和私人利益的界限。权力行使者和权力所有者的分离，使权力行使存在谋取私利的可能，为了维护公共利益，有必要对权力进行约束。衡量权力运行程序正当性的标准是公共利益和公共秩序，若权力运行所追求的目标是维护公共利益和公共秩序，就是正当的，若追求的是部门或个人私利就是不正当的。

公共利益与个人利益的界定在房屋拆迁中最为复杂。《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据上述法律，公民的个人利益对社会“公共利益”有服从义务，因为从根本上看，公共利益已经将公民个人利益包含其中。尽管如此，如何界定公共利益仍然是权力在行使中必须面对的问题，如何明确“公共利益”的合法性和真实性是一个现实问题，而非理性问题。现实中，有的地方政府与房屋开发商结成联盟，以权力干预土地和房屋的征收与拆迁，“公共利益”有可能成为谋取私利的幌子。

三 权力只可在法律规定的范围内运行

权力只可在法律规定的范围内行使，具体体现在以下几个方面。首先，权力行使者——公职人员的任免必须有明确的法律程序；其次，权力行使必须有严格的法律依据；再次，权力指向的对象必须具有明确的范围；复次，权力行使的过程必须依照严格的程序；最后，应当有相应的权力监督和救济机制，一方面表现为滥用权力必须受到制裁，另一方面表现为在公职人员不能正当行使权力时，也需要有救济机制。

在实践中，权力滥用的现象并不罕见，一些权力的行使既无法律依据，更未依据法定程序。有关部门对一些行为作出了规定，例如“三公消费”、纵容配偶子女在其所管辖的范围经商等，但令行禁不止，这是权力滥用的典型现象。此外，还有受部门利益驱动的权力滥用问题，在一些具体的领域，权力滥用的现象还很突出。按照现代权力程序的要求，公权力行使应有相应的制度约束机制，然而，由于缺乏这样一个机制，许多权力滥用问题长期得不到解决；非不能解决，而是因为存在巨大的利益驱动，一些公职人员不愿去解决。

在中国，《行政强制法》的制定就是要使行政强制权这一重要权力的行使符合法律的规定。2011年6月30日全国人大常委会表决通过了《行政强制法》。全国人大常委会从1999年开始酝酿制定该法到表决通过，前后历时12年。行政强制是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。行政强制法的目的是保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。《行政强制法》规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。行政强制措施应当遵循“不得滥用”原则。限制公民人身自由的行政强制措施一直以来颇受诟病，对此，《行政强制法》规定，应“当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施强制措施的行政机关、地点和期限”。此外，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限，实施行政强制的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

四 民众是权力最忠实的看守者

权力行使是否正当，公民具有切身的感受，最有发言权。民众是权力的最有效监督者和制衡者。体制内部的监督，如述职述廉、诫勉谈话、质询、罢免之类多是以权力制约权力，设置再多、再有成效、再完善，也不过是自我监督，难以真正发挥作用，外部的民众监督则能完成内部监督不可能完成的任务。

监督权力是宪法赋予民众的权利。“法无授权即禁止，法不禁止即自由”，应是执政者牢记在心的常识。目前，中国社会出现利益主体多元化，社会矛盾存在激化的潜在可能，在有的地方实际已经激化。权力的合理合法行使是避免或缓解矛盾激化的主要途径，然而由于上述几个特点，权力行使不当反而可能成为矛盾的焦点，因此，保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权是监督权力行使的主要途径，实践也证明了这一点。最高人民检察院每年受理10多万件国家工作人员职务犯罪举报案件，在检察机关立案侦查的案件中，群众举报的案件占立案总数的70%以上。

保障民众看守权力的权利应做到以下几点。第一，权力的行使应以保障公民权利为重，在法律上确立公民权利的优先性，开拓“权利优先”的保障途径。2004年中国已经将“国家尊重和保障人权”写入宪法，使权利获得了应有的法律地位，下一步的工作是审查已经颁布的各项法律、法规，剔除、修改其中与保障公民权利相违背的部分。第二，推进党内民主和基层民主，扩大民众的政治参与权，监督公职人员正确行使权力。第三，积极推进政务公开，提高权力运行的透明度，确保公民的知情权。保障公民的知情权是监督政府权力的重要环节。第四，正确引导媒体发挥制衡权力的功能。舆论和媒体被认为是“第四种权力”，记者甚至被封为“无冕之王”，其在制衡权力方面具有不可替代的作用。当然，舆论和媒体也存在“舆论暴力”的情况，特别是一些媒体从业人员缺乏职业道德，制造话题、危言耸听，以“标题党”获取关注的现象应引起警惕。“第四种权力”也需要监督。如何使媒体既能发挥监督作用，又不滥用“第四种权力”，需要政府、公民和媒体人的合作和配合。

在实践中，公民的知情权、参与权、表达权和监督权保障还有待进一步改进。以知情权为例，公民的知情权得不到保障的情况还比较普遍。《政府信息公开条例》已经实施近五年，但是政府信息公开的情况并不理想。中国社会科学院法学研究所法治国情调研组2009年开始每年以政府网站为视角，对中国43个较大市政府、26个省级政府和59个国务院部门实施《政府信息公开条例》的情况进行了调查。2011年的调研结果显示，政府信息公开工作虽然取得了一定的成绩，但是也存在不少的问题，43个较大市政府、26个省级政府和59个国务院部门的得分普遍偏低，100分为满分，最高的也刚过70分，最低只有几分，及格的部委和地方政府屈指可数。最突出的问题是部分网站的运行状况不佳。如部分国务院部门和地方政府的网站运行慢、不稳定、间歇性无法访问。网站运行的状况与各级政府建设电子政务的资金、人力投入有关，投入大、领导支持的网站明显好于投入少、领导不重视的网站。一方面，多数网站投入严重不足，与通过电子政务打造“永不下班的政府”的目标相去甚远。另一方面，电子政务重复建设，有的地方政府同时运行两个官方网站，这些网站均以gov为后缀，且均在更新，这既给公众获取信息带来不便，也造成了政府资源的浪费；部分政府网站的政府信息公开流于形式，提供的信息多是关于领导活动的新闻类信息，涉及民众切身利益或者部门管理方面的信息较少；有的政府机关虽然有官方网站，但相关的栏目或者链接无法打开，或者打开后没有信息，或者提供的检索、在线申请等功能无法使用；信息更新不及时，部分网站信息滞后，最新信息还是两年前的信息，网站部分栏目乃至整个网站处于休眠状态；一些政府网站还为公众获取信息增加了难度和成本，等等。

2011年6月22日，中共中央纪律检查委员会有关负责人在中央外宣办举行的新闻发布会上提供了一组数据，2010年全国共167万余领导干部报告了个人有关事项，其中85万多人报告了住房情况，60.6万多人报告了投资情况，80.5万人报告了配偶子女从业情况。有关部门对1581名领导干部的相关问题进行了纠正。由于没有公示，外界不知道上述公职人员所申报的具体内容，也不知道1581名领导干部所犯的是什么错误。这是公众知情权未得到充分保障的具体表现。近年来，由于知情权得不到保障，中国甚至出现了非常奇特的现象，关于政府公职人员的“谣言”满天飞，有的确实是谣言，但有的通过海外的各种途径流入后，却得到内地的官方媒体证实。尽管有关部门一再呼吁“不信谣、不传谣”，由于官方没有提供正式的消息，谣言的产生几乎不可避免。这种现象不仅损害了公民的知情权，更严重的是损害了党和政府的公信力。

公职人员行为规范、预防腐败是一个长期艰巨的工作，没有民众的参与，目标注定是难以实现的，而且民众虽参与但若知情权得不到切实的保证，参与的质量也大打折扣，参与的秩序也难以维持。

五 权力和义务应趋于平衡

“全心全意为人民服务”作为一个时代标志，曾经激励了许多共产党员和公职人员为之努力奋斗，如今“全心全意为人民服务”的光环渐渐暗淡，代之以权力和义务的平衡。十八大后，习近平同志重提“全心全意为人民服务”，使公众有了新的期待。然而，实事求是地说，“全心全意为人民服务”是一种理想，是不可企及的道德高峰，人们可以希望公职人员能以这种姿态出现，或许有个别的公职人员能够达到这样的顶峰，他们是英雄，是模范，然而，对大多数公职人员来说，他们是普通人，自然有普通人的七情六欲，不可能人人都攀登上这样的高峰。

但是，应该明确的是，公职人员是普通人，但不是一个普通的群体，而是被赋予权力、代表人民行使权力的群体，故其具有不能混同于普通百姓的职责和义务，不能单纯地强调其所拥有的权力，因为“人们最需要提醒的事情是他们的义务，因为对于他们的权利，不论是什么权利，他们总会自觉地注意到”。当然，这并不是要求公职人员无私奉献，而是强调在其恪尽职守、廉洁从政的基础上辅以相应的激励，减少其滥用权力的动机，同时，将更多的精英吸引到政府中来。

激励措施有多种多样。综观各国的措施，晋职、晋级、退休保障、良好的医疗条件、住房、高薪养廉等都是激励措施。以高薪养廉为例，高薪养廉是一种兼顾公职人员私利的制度，其初衷就是相对满足当权者的私利。新加坡政府的高薪养廉制度是人们提及最多的激励制度。新加坡的高薪养廉制度在给了高官高薪后，其代价是，官员要受到严格的监督，不能乱花公家一分钱，房子、车子、医疗、福利和退休金全部自负，都要自己掏腰包，没有任何特权。当然，新加坡的高薪养廉制度在其国内同样遭到批评，新加坡政府也在检讨实施后的效果。

相对于“大公无私”，高薪养廉是次优选择，也是调节公共利益与个人私利角色冲突的无奈之举。对一些人而言，欲壑难填，高薪养廉制度是否有效值得怀疑。从世界范围看，公认为最廉洁的国家，如丹麦、芬兰、新西兰、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威等，都没有实行高薪制，其公务员工资水平通常与全国平均工资差不多。因此，究竟什么样的激励措施能够使公职人员恪尽职守，值得讨论。