三 “十一五”节能减排措施硬、力度大，目标基本完成

（一）“十一五”期间中国节能减排政策凸显多管齐下、综合治理的特点

“十一五”期间，中国政府把节能减排作为宏观调控的重点，作为加快调整经济结构和转变经济发展方式的突破口，从行政措施到经济措施，从组织建设到宣传，均达到了前所未有的力度和广度。“十一五”期间中国节能减排政策的突出特点就是多管齐下、综合治理。第三章较完整地回顾了此期间节能的主要政策与措施，并将它们归纳为结构节能、技术节能、制度节能三个方面。

在结构节能方面，中国政府出台了多项政策引导产业结构调整，利用财税政策促进节能产业发展；严格土地审批，加强土地要素市场管理，通过财税、价格政策，遏制重点高耗能产业，加大控制力度；通过制订能耗标准、遏制落后企业、促进技术进步和“上大压小”等主要措施，加快淘汰落后产能。并且采取了加快发展可再生能源、减缓能源资源供应和环境压力、努力实现电源结构多元、优化电力工业结构、加大煤炭转换为电力的比重等一系列措施，提高清洁能源比重，优化能源结构，提高能源供应质量，提高能源效率。为了加快重点行业技术升级，提高能源利用效率，控制高耗能产业和加快淘汰落后产能是“十一五”期间最强硬的节能政策措施。

在技术节能方面，启动重点节能工程，开展重点企业节能行动。国家大型企业节能重点工程起到了示范性作用，有力地带动了各级地方政府指导的节能重点工程。重点行业主要产品单位能耗均有较大幅度下降。重点节能项目的实施提供了产业节能的经验，这些重点企业的产品能耗标准将成为今后中国产品的市场准入标准。以钢铁企业为重点，积极推行循环经济试点工作，实现余压、余温的充分有效利用。中央政府加大节能投入，有力地带动了地方政府、企业的节能投入。节能资金实行“以奖代补”的投入方式，促进企业有效使用节能资金。

在制度节能方面，及时修订《节约能源法》，建立节能监察机构，成立国家节能中心，加强节能工作的制度与组织建设；明确提出政府强制采购节能产品，鼓励专业化节能公司为中小企业提供节能服务，引进“合同能源管理”模式，促进节能服务产业发展，强化能源需求管理与服务；广泛开展全民节能宣传活动；强化落实节能降耗目标的责任制是促使“十一五”节能目标实现最为突出的落实手段。

“十一五”期间所采取的减排政策措施与节能政策措施类似（见第四章）。减少化学需氧量排放总量的主要针对性工程措施是加快和强化城市污水处理设施建设与运行管理。减少二氧化硫排放总量的主要针对性工程措施是加快和强化现役及新建燃煤电厂脱硫设施建设与运行监管。

综合性的应对措施主要是加大工业污染源治理力度，严格监督执法，实现污染物稳定达标排放。新建、扩建、改建项目要积极采用先进技术，严格执行“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用），根据国家产业政策促进产业结构调整升级，实现增产不增污或增产减污。在电力、冶金、建材、化工、造纸、纺织印染、食品酿造等重点行业大力推行清洁生产，发展循环经济，降耗减污。

经济激励政策措施也得到国家有关部门的重视，如国家发改委、环保部（当时的国家环保总局）制定的《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》，国家发改委发布的《关于降低小火电机组上网电价促进小火电机组关停工作的通知》，环保部（当时的国家环保总局）、央行、银监会联合发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，央行发布的《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，等等。

（二）中国节能减排成效显著

中国节能减排的努力取得了显著成绩。2006～2010年中国单位GDP能耗降低率分别为2.72%、5.02%、5.22%、3.67%、4.05%（见表1）。2011年6月国家发改委宣布，“十一五”期间全国单位GDP能耗降低19.1%，基本完成了《“十一五”规划纲要》确定的约束性目标。

“十一五”期间，中国的能源消费量伴随经济增长仍呈逐年增长的趋势，2010年能源消费量已达到32.5亿吨标准煤（已是2002年和2003年两年的能源消费量之和）。但是，从能源消费弹性系数看，呈现逐年下降的趋势，表明经济发展对能源的依赖程度有所降低，节能取得了显著成效。

从能源消费量统计数据分析，除了总量在持续增长之外，还伴随着以下突出的特点。

（1）一次能源消费结构中煤炭的比重基本保持在71 %左右的水平，表明中国能源消费总量的增长基本上是依靠煤炭消费的增长，以煤炭为主的情形在短期内难以改变。

（2）石油消费比重下降，天然气和可再生能源消费增加，表明中国尽可能减少对石油的依赖程度，发展能源多元化的战略已初见成效。

（3）各年度的电力消费弹性系数均高于能源消费弹性系数，表明中国终端能源消费的结构在快速改善之中，清洁、便利的电能应用越来越广泛（见表2、表3）。

中国节能减排的努力对减少环境污染和二氧化碳排放产生了积极影响。以北方既有居住建筑的节能改造为例。中国建筑能耗占社会总能耗的30%左右，建筑节能是节能的重要领域。“十一五”完成居住建筑的节能改造1.8亿平方米，投入资金244亿元。预计在建筑使用寿命内将节约4000多万吨标准煤，减排二氧化碳近1亿吨，减排二氧化硫800余万吨。而且使冬季室内温度提高5度左右，居住条件明显改善。目前具有改造价值的老旧住宅约12亿平方米，需完成改造面积20亿平方米，需资金3000亿元，计划2020年基本完成。

再如，中国在“十一五”期间实行“上大压小”政策。中国共淘汰了小火电7200万千瓦（几乎相当于英国的装机容量），小炼铁和小炼钢装置分别为12172万吨和6969万吨，小水泥33000万吨，代之以大型的先进技术装备，明显降低了产品的能耗水平。以火电为例，2006～2010年在关停7200万千瓦小火电的同时，新增大型机组27093万千瓦，每度电标准煤耗由2005年的374克降至2006年的366克，2007年的357克，2008年的349克，2009年的340克，2010年的335克，5年降低10.4%。美国2008年为360克，中国火电的煤耗已达到国际先进水平。

为了实现“十一五”节能减排目标，中国付出了巨大的努力，甚至不惜影响到正常的生产和生活。尽管如此，“十一五”的节能减排目标仍仅仅是基本实现，可见难度之大。同时也可以看到，中国政府对待节能减排的态度是认真的。国外一些人认为中国减排的承诺没有诚意是缺乏根据的。