一 提高对节能减排必要性和迫切性的认识

实行节能减排是中国面对来自国内外资源环境压力的必然选择。

（一）国内的压力主要包括两方面

一是伴随经济持续快速增长而来的能源消费规模大幅度增加以及巨大的潜在需求。改革开放以来，中国开始进入以市场需求为导向的工业化阶段，经济的快速增长带来能源消费总量大幅度提高。特别是进入21世纪以来，中国迈入工业化和城市化加快发展的阶段。随着城市化进程的加快，公路、铁路、机场、电站等基础设施以及汽车、房地产业等建设规模的迅速扩大，极大地刺激了水泥、钢铁、有色金属等原材料工业以及机械设备、重化工等能源密集行业的发展，从而进入能源消费高增长时期。能源对经济发展的制约作用日趋明显。按照国际能源署（IEA）发布的《世界能源展望2010》，中国2009年消费22.65亿吨标准油，超越美国的21.7亿吨成为全球第一大能源消费国。尽管中国国家能源局和统计局发表联合声明称，按照国际方法折算，2009年中国能源消费折合成标准油为21.46亿吨，少于当年美国能源消费总量23.82亿吨，但作为一个能源消费快速增长的大国，即使中国不是在2009年超过美国，实现这一超越也只是一两年的事情。与此同时，由于一些发达国家的经济发展已进入后工业化阶段，经济向低能耗、高产出的产业结构发展，并将高能耗的制造业、原材料初加工业逐步向以中国为主要对象的发展中国家转移，成为推动中国重化工业爆发性外延式增长的重要因素之一。2003～2005年，中国连续3年单位GDP能耗分别上升了4.9%、5.5%和0.2%。由于工业化和城镇化的不断快速推进，中国能源消费呈持续上升态势。作为中国经济发展所依赖的最主要能源，2009年中国的煤炭消费量占全球消费总量的46%以上，石油消费量居世界第2位，而且增势不减。2010年中国消费了7.7亿吨钢材、18.6亿吨水泥，能源消费总量高达32.5亿吨标准煤，能源压力与日俱增。

同时，我们应该清醒地看到，尽管中国经济总量居世界第2位，能源消费总量很快会超过美国，但目前中国人均GDP尚不到美国的1/10，人均能源消费只有美国的1 /5左右。随着中国人均收入的提高，能源消费量尚有很大的上升空间。特别是到目前为止，中国尚有相当数量的农民没有得到良好的能源服务，他们仍依赖当地的农业废弃物（秸秆、柴草等）作为主要能源，有些地方甚至仍在依靠砍伐森林、破坏生态获取能源。此外，中国城镇化率以每年1%的速度在增长，每年有将近一千万人口进入新的城镇。每个城镇居民人均所消耗的能源是农村人均的3.5倍。对于由此给能源带来的巨大潜在需求应有充分的估计。

中国的资源状况决定了靠自给自足难以满足如此巨大的需求。中国是一个缺油少气的国家。中国石油探明储量只够满足11.3年的需要，离全球石油储采比42年有很大差距。自1993年中国成为石油净进口国以来，经济的快速增长使得中国对石油进口的依赖越发严重。2010年中国对进口石油的依赖度达到55.2%，超过了美国的53.5%。然而，中国的汽车拥有率仅仅约为千人50辆，不足美国的1/15，欧盟、日本的1/10。中国煤炭相对较为丰富，但储采比仅41年，只有全球储采比122年的1/3。中国能源消费以煤炭和石油为主的状况短期内难以改变。中国人口众多，经济规模迅速扩大，巨大的能源需求过度依赖世界市场，显然不论从能源安全，还是从国家安全角度，均存在巨大风险。

二是日益严峻的环境污染。改革开放以来中国的经济增长十分迅速，大大提升了中国的综合国力和人民的生活水平，但随之而来的环境污染却为这些成就蒙上了浓厚的阴影。由于中国经济在短短的30余年里走过了发达国家100～200年走过的工业化道路，这使得发达国家100～200年曾经出现的环境污染问题在中国几十年内集中出现，因而中国的环境污染有着被高度压缩的特点，不少地方的污染严重到让人难以想象的程度。党中央、国务院高度重视环境保护，特别是近年来，将改善环境质量作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，把环境保护作为宏观经济调控的重要手段，采取了一系列重大政策措施，部分主要污染物排放总量有所减少，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，局部地区有明显改善。但是，中国的环境形势总体上依然严峻。“十五”期间力图解决的一些深层次环境问题没有取得突破性进展，产业结构不合理、经济增长方式粗放的状况没有根本转变，环境保护滞后于经济发展的局面没有改变，体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强的问题仍然突出，有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。“十五”期间环境保护计划指标没有全部实现，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化学需氧量排放量仅减少2.1%，未完成削减10%的控制目标。主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重（见第四章）。以煤为主的能源结构是中国环境问题格外突出的重要原因之一。环境污染物质中主要是二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物、汞、粉尘和固体颗粒物，这些污染物的80%是由于化石能源的应用，尤其是煤的直接燃烧所引起。而这样的能源结构短期内很难改变。近年来，中国大气污染已相当于发达国家20世纪50～60年代污染最严重时期的程度。中国是世界上水污染最严重的国家之一，各种污染事故频发。治理传统污染物带来的污染在中国具有现实的紧迫性。尽管中国在节能减排的目标中加入了碳排放强度的指标，且碳减排与污染物减排具有相关性，然而，按照中国的法律法规，二氧化碳在中国尚未被归入有害气体的范围，而污染物的排放正在时时刻刻地侵蚀着我们的家园，威胁着人民的健康。因而，中国节能减排仍应依法把传统污染物的减排放在优先位置。

（二）国际方面的压力则来自全球气候变化

中国是世界上最大的发展中国家，正处于资本原始积累的经济快速发展阶段。这个阶段的特点就是能源密集、碳排放密集。与中国经济持续快速增长相伴随的是能源消费和碳排放的大幅度增长。目前，中国的碳排放已居世界前列。尽管中国的人均能源消费和碳排放仍然远低于发达国家，但中国能源消费和二氧化碳排放的快速增长，使中国成为世界温室气体增量的主要“贡献者”之一。从科学的角度，全球气候变暖尚是一个相当不确定的问题，有待于进行更加深入的研究。然而，从国际政治角度，全球气候变暖却是已有定论，实行温室气体减排的必要性和迫切性已在由发达国家主导的国际社会形成高度共识。

按照1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和1997年在日本京都召开的《公约》缔约方会议第三次会议上签订的《京都议定书》，发达国家要承担温室气体排放的历史责任，应实行强制减排，发展中国家承担“共同但有区别的责任”，暂时不承担温室气体减排的义务。为了接替将于2012年失效的《京都议定书》，《公约》缔约方于2009年12月在丹麦哥本哈根召开会议，希望继续制定具有法律约束力的温室气体减排的中长期目标。但是，以美国为首的发达国家，企图改变“共同但有区别的责任”原则，最终使哥本哈根会议没有成功。

西方一些发达国家出于自身政治和经济利益以及抑制发展中国家特别是中国崛起的进程的战略意图，极力逃避自己的历史责任，夸大中国对温室气体增量贡献的影响，渲染“中国环境威胁论”“中国责任论”。一些岛国（如菲律宾、印度尼西亚等）出于对自身安全的担忧，要求各国减排温室气体的呼声极为强烈。发达国家和这些岛国的舆论形成了中国节能减排的国际压力。特别是，近年来美国等发达国家遭遇金融危机，经济萧条，能源消费和温室气体连续负增长，而中国经济仍然保持高速增长，每年新增温室气体排放占全球新增总量的40%左右，温室气体排放第一的位置格外引人注意。中国巨大的经济成就也使得全球对中国减排的期望不断扩大。可以预见，碳排放将会成为国际经济政治的一个新规则，并成为未来国际政治外交的焦点问题。作为最大的发展中国家、一个负责任的大国，中国必将在未来的某个时候要承担一定程度甚至较大幅度温室气体的绝对量的减排责任。中国必须从战略高度，认真考虑中国二氧化碳如何分阶段减排的有关战略、技术和政策问题，以避免在未来为此付出更大的代价。

在中国，人们对温室气体减排普遍心存疑虑，显然这是正常现象。不可否认，发达国家在温室气体减排上有着自己的战略意图：在全球资源有限的情况下，力图通过遏制发展中国家发展，维持自己的高消费；同时，利用其在资金、新能源技术上的优势以及限制碳排放的规则，巩固自己在世界的主导地位。

对中国来讲，要在资源环境特别是能源约束下顺利实现工业化，一方面有待于全球新能源开发出现突破性的进展，另一方面则需要在节能减排上取得显著的成绩。中国实行节能减排、积极发展低碳经济，虽然有国际上的减排压力，但根本上是解决中国自己长远发展问题的内在需求。中国应该抓住全球以新能源为主导的产业结构调整的机遇，发挥中国的制度优势和后发优势，积极开展国际合作，加快技术进步和产业升级，大力推动发展方式的转变和可持续发展战略的实施。

当前，中国能源突出的问题是能源结构中煤炭比重过高以及对进口石油的依赖。前者是中国污染严重的重要原因，后者关系到国家的能源安全问题。实行严格的节能减排、发展低碳经济，必将有效推动化石能源消耗的减少、绿色技术的使用以及可再生能源等替代能源的开发和使用，有利于中国向减少对进口石油的依赖、能源供给绿色化的战略目标迈进。