六 “十二五”节能减排政策须进一步深化、系统化

通过对当前能源与经济的发展形势以及存在的难点问题的分析，可以看到，中国节能减排工作不论是指导思想、长远战略，还是具体到如何处理好发展中的各种关系、建立节能长效机制和模式创新以及政策体系系统化等方面均尚有不少改进余地。中国“十二五”节能政策在以下九个方面亟待深化。

（1）正确处理“扩大消费”与“节约能源”的关系，引导节约型的消费结构。包括以下内容：①建立资源约束下的节约型经济发展方式基本观念；②明确经济发展的终极目标；③以节能为首要目标协调部门政策。

（2）实施全方位节能战略。工业是能耗大户，是节能的重点关注对象。同时我们也必须关注其他行业的能源消费量一直在呈不断增长的趋势。因此还需要将节能目光拓展到其他领域，实施全方位的节能战略。特别要关注迅速增长的建筑业，建筑是百年大计，其质量关系到长久节能的前景；同时要充分利用信息技术，科学规划城市建设，解决交通运输结构性矛盾，完善物流服务体系，尽可能减少空载率，提高运输环节的能效。

（3）重构社会价格体系。价格机制是市场经济的核心，主导着全社会的生产和消费行为。各项经济政策，包括税费等优惠政策，最终都是通过价格机制发生作用的。因此，要扭转目前中国自主性节能动力偏弱的现象，必须抓住要素价格扭曲的源头。建议：①改革“上级吃下级”的财政分配体制；②改革增值税体制，改为以消费税为主；③降低企业所得税税率，给企业留有更多的财力进行研发活动和增加劳动要素收入；④按照资源紧缺程度收取资源税，对石油、煤炭、天然气、各种矿产、水资源收取资源税，形成反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本的价格形成机制，稳步推动资源性产品价格改革；⑤对污染气体和固体物排放、温室气体排放、垃圾填埋征收环境税；⑥注意新旧税种的衔接；⑦应逐步降低税收总水平。为有效控制价格上涨，需要采取相应的政策进行社会利益的调整。

（4）继续加大调整产业组织结构和推进技术创新的力度。建议：①改变管理策略，淘汰落后产能，调整产业组织结构。第一，淘汰落后产能要从源头抓起。建议项目审批制度改革要从投资规模控制改为技术标准控制，提高行业准入门槛，这将有利于提升中国工业的产业规模水平与技术水平。第二，采取针对性措施克服淘汰落后产能的障碍。电力行业“上大压小”的淘汰机制值得借鉴。中央政府在强调责任和义务的基础上，需要切实考虑对地方政府、企业的损失补偿问题，要综合利用经济、法律手段以及必要的行政手段，克服淘汰落后产能来自基层利益相关者的阻力，建立起一套完备的落后产能退出机制，才能确保淘汰工作的有序、有效开展。第三，通过市场机制实现落后产能的自动退出。要将落后产能对社会、资源、环境所造成的损失转化为企业的内部成本。可以通过在土地、环保方面实行更为严格的产业准入标准、扩大产品的能耗标准制订范围、依据技术进步状况及时修订产品能耗标准，以及严格监察排放标准，严格最低能效标准管理，抬高行业准入门槛，实现市场的充分竞争，淘汰落后产能。在强力的降耗减排政策之下，不可避免地对一些弱势的中小企业造成冲击。因此，有必要出台相关政策，设立淘汰落后产能专项资金，对落后产能淘汰后的土地开发或处置制定优惠政策，加快落后产能设备的折旧，促进替代产业发展，通过完善社会保障的办法，保障这些地区的就业和人民生活。第四，加强行业管理的信息化。②激励企业创新机制，促进技术节能。第一，依靠技术创新，提高产品附加值。第二，加大科技投入，科学规划新兴产业发展。第三，组织开展共性技术和关键技术的研发。第四，以点带面，积极推广先进技术。第五，充分重视生产过程创新，适度增强优惠政策的灵活性。第六，健全技术创新奖励机制。③应积极引进先进技术，加强节能减排技术研发。技术引进既不能依赖，也不能排斥。引进快，技术先进、适用，买得着的，经济划算的，应积极引进，从产品设计、生产加工、产品使用等各个环节实现低能耗、低污染和废弃资源的循环再利用。关键是不能不思进取，重复引进。要切实做好消化吸收，做到技术引进、消化吸收与自主开发相结合，最终实现由以技术引进为主向自主开发转变（见第八章）。

（5）建立有效的节能减排技术推广服务和监管体系。目前中国工业单位增加值能耗同比降低的成效主要体现在年主营业务收入500万元及以上的规模企业。实际上，占据较大比重的中小企业相对大企业能源效率低，是降低中国单位GDP能耗的重点对象。关闭小企业面临着较大的难度，而且不是提高能效的唯一措施。因此，从提高中国工业整体生产水平的角度看，更多需要的是通过对中小企业实施技术改造，减少企业之间以及地方发展的不公平性。为数众多的中小企业节能需求更迫切。需要加强以下措施：①建立节能技术推广服务和监管体系。②健全企业的节能合同管理体系。③加快人才培养，发展高耗能产业节能技术研发与管理服务。加快发展节能环保产业和服务业，培育生产型服务业是未来产业发展的方向。④对节能中的关键共性技术，国家要在资金、人员、重大项目立项等方面加强支持力度，力争能够在此方面有所突破。在国际合作时，要消除技术合作中存在的政策、体制、程序、资金以及知识产权保护方面的障碍，为技术合作和技术转让提供激励措施，加强国际技术合作与转让，使全球共享技术发展在节能方面产生惠益。

（6）加强节能的技术经济分析。当前节能与新能源发展的难点就是经济性差，在没有相关政策激励下，改变这种局面十分困难。要发展节能与新能源技术，政府的激励政策与强制性的法令措施均不可缺失。除去能源价格因素之外，节能的经济可行性及市场可行性分析、风险性是节能政策研究与节能目标、节能措施出台的难点。必须依据技术经济学理论指导下的分析评价方法来进行各种新技术的综合比较分析，才能合理规划各类项目，做出战略性资源开发项目的选择，对各种新技术分门别类地提出不同的激励程度、制定出合理的政策补贴，并客观判断节能潜力，使节能具有更大的社会与经济效益，具有主动性与可持续性，这就是能源技术经济与政策分析的关键结合点。应强化节能的技术经济研究，当前需要关注以下几个主要问题：①能源效率的研究；②节能项目的评价；③能源项目延伸的循环经济可行性论证与评估方法的改进；④节能减排的潜力与途径分析；⑤节能指标要具有技术经济分析基础。

（7）减排温室气体，促进节能。减排二氧化碳的目标与节能降耗的目标具有很强的关联性。首先，要实现低碳经济，就必须强化节能。其次，要加快发展可再生能源作为替代能源的低碳经济。减排二氧化碳与节能降耗实质上是一个经济与社会发展的全局性、系统性问题。需要研究转变经济发展方式与降耗减排的关系，加强研究节能潜力与减碳量的关系，探讨实现经济增长、减缓气候变化与降耗减排多重目标的可行途径。要抓住全球重视减排温室气体的机遇，结合加快实现建设低碳经济的目标，大力发展节能环保低碳产业，促进节能在更广泛的领域中开展。

（8）健全节能的统计与监管。节能统计工作仅从政府官员的考核角度就可以看出其重要性。实际上，统计工作对于全国人民更为重要，它直接关系到国民经济的重大决策。只有相关部门和各地区做好了月度、季度单位GDP能耗降低情况的统计，才能做好分析和预测预警工作，研究出台政策措施以及制定合理的节能目标。因此，需要建立较为完善的节能统计体系，并完善责任考核体系。在对各级政府的责任考核中，既要对约束性指标进行考核，也要对节能措施进行评价，这样才能使中国的节能走上科学合理的可持续道路。

（9）逐步建立节能的长效机制。中国正处于向市场经济转型时期，要改进当前政府以行政手段为主的节能管理方式。必须认识到，中国的设备技术条件相对于发达国家仍处于落后水平，能源效率的提高关系到技术、结构等许多方面，绝不可能在短期内通过突击性运动就可以实现理想的节能目标，而是需要长期坚持不懈的努力，才能在技术和管理水平上逐步缩小与世界先进水平的差距。节能不是某一届政府的工作任务，而是政府一项长期艰苦的工作任务。因此，必须将节能从政府的短期行为转为长期行为，逐步建立起基于市场手段、符合经济规律的节能长效机制，才能变节能的局面由“被动”为“主动”，落实国家节能优先的能源战略。因此，更加需要强调从体制、机制建设入手，来激励各级政府、企业以及民众的节能意愿，着眼长远，建立起节能减排的长效机制。这种长效机制不是强迫型的，而是自觉型的，即它不是单纯依靠政府的行政命令与各级政府间节能指标的责任考核，而是需要形成一种全社会自发的节能意愿与行动。

从强迫型的节能到自觉型的节能必定是个漫长的过程。在向市场经济体制转型的过程中，需要在完善市场机制的基础上，更多地依靠市场手段来解决节能机制问题，努力排除节能障碍。具体措施建议如下：①加强政府财政对企业节能技术改造的支持力度。②建立节能专项资金，带动社会投资。③对企业节能投资提供税收优惠，对节能产品减免部分税收，促进节能型设备和产品的推广应用。

强化《节约能源法》实施力度，有利于节能长效机制的建立。《节约能源法》的修订与开始实施，奠定了良好的法制建设基础与环境氛围，下一步重要的是如何贯彻、实施与监察，还需要详尽的实施细则与措施跟上。这样，建设节约型社会才能有法律约束和激励效应，节能才能有望从强制性向自觉性转化，节能的长效机制才能逐步建立起来（见第三章）。

分析表明，“十二五”期间保持主要污染物排放总量稳定下降具备一些有利条件和因素。但也要清醒地认识到，推进减排的结构性矛盾仍然十分突出：城镇化和工业现代化加速将产生大量的化学需氧量排放，将大量消耗水泥和钢铁，减排压力巨大；工程和结构减排后劲不足；已采取治污措施的部分企业开工不足，减排能力得不到充分发挥；促进减排政策落实不到位，到位的政策执行不彻底；企业环境监管面临严峻挑战。

为保证节能减排任务的顺利完成，必须下更大的决心，花更大的力气，采取更加有力的措施，积极落实《节能减排综合性工作方案》中的各项要求。建议从四个大的方面来落实污染物减排这一政策目标。

（1）政府积极主导，加强制度建设。节能减排政府要起主导作用。现在中央已经把节能减排的所有目标分解到各级政府，政府要实行责任制和问责制。政府的一把手是第一责任人，政府责任要非常明确，要通过综合手段，运用经济、法律、技术和必要的行政手段来发挥政府的主导作用。同时，企业是重点，因为我们节能减排的很多任务都需要通过企业来完成。企业首先要实行清洁生产，通过企业技术改造、加强管理，把在生产过程中能源资源消耗、污染排放减到最小。因此，应尽快颁布实施《“十二五”主要污染物总量减排考核办法》，考核结果作为对各省级政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据；出台《“十二五”主要污染物总量减排统计办法》，明确按统一方法核算和校正主要污染物排放量；出台《“十二五”主要污染物总量减排监测办法》，要求排污单位根据实际情况，以自动监测数据为主，向环保部门申报主要污染物排放量。

建立健全环境影响评价制度和“三同时”制度。严格环境准入，把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，新上建设项目不允许突破总量控制指标；加强重点行业建设项目环境管理，严格纺织、汽车、电力等十大国家重点调控行业的准入条件，凡是不符合国家产业政策要求的，一律不批；加强“三同时”管理，对不履行“三同时”制度的，一律责令停产；开展全国环评执行情况专项检查，全面清理整顿新开工项目，对违反环评和“三同时”制度的，坚决依法停建、停产。对超过总量指标和重点项目没有达到目标责任要求的地区，暂停环评审批新增污染物排放的建设项目，强化环评审批向上级备案制度和向社会公布制度。

加强减排工作中的公共财政职能。目前中国大部分的城市污水处理系统是事业单位或事业单位企业化运作，一般通过政府收费给污水处理单位拨款的方式进行管理。问题是，一方面，由于体制的原因造成城市污水处理设施建设投资渠道单一，有些地方政府对出让土地和行政事业性收费有积极性，而对公共基础设施投入缺乏积极性；另一方面，有些污水处理设施运行成本较高，造成亏损运营。因此，核定污水处理设备的运行成本以及及时收缴排污费也是问题。针对污染物处理设施建设和运行问题，以中国目前的群众收入水平和政府财政收入状况，公共财政支出应该对此肩负更多的职责，而不是更多地推向市场。

建立环境信息公开制度，让环境保护成为公众的共同利益。政府环境信息和企业环境信息的公开，便于公众了解政府相关机构和企业的工作过程和行为，理解环境保护工作的难度和进程；便于社会对环境保护的监督；也便于人民群众提高环境意识。因此，强制性地要求政府和企业公开自己的环境信息，应该成为减排和环境保护的必要措施。

（2）积极推进经济结构调整。落实减排政策，要在结构调整上寻求突破。严格按照国家对小火电、小钢铁“上大压小”的要求和其他政策规定，督促各地采取强硬措施，进一步淘汰落后产能。加紧推进造纸行业结构调整和污染减排工作。对于国家规定2007年底应淘汰的年产3.4万吨以下草浆生产装置、2005年底应淘汰的年产1.7万吨以下化学制浆生产线和排放不达标的年产1万吨以下以废纸为原料的造纸企业，依法取缔或关闭；加大挂牌督办和流域限批力度，加大执法和责任追究力度，建立完善后督察制度，形成对造纸企业环境管理的长效机制，促进产业结构优化升级。

（3）建立减排长效机制。首先，减排长效机制的建设可以从完善约束机制入手。综合运用价格、收费、财政、税收、贸易等多种政策，发挥合力，使高耗能、高污染和资源性产品承担起应当支付的环境成本和资源成本，压缩其赢利空间。具体措施建议主要有：理顺煤炭价格成本构成的机制，推进成品油、天然气的价格改革，实施有利于节能减排的电价政策；对国家产业政策明确的限制、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价，加大水资源费征收力度；提高排污单位排污费的征收标准，加强排污费的征收管理，全面开征城市污水处理费，并提高收费标准。

其次，督促加快治污工程建设，确保稳定运行。加大重点行业污染削减力度，以火电行业为重点，大力削减石化、钢铁、有色、水泥行业的大气污染物排放；以造纸行业为主攻方向，重点抓好化工、酿造、印染等行业的水污染物削减工作。加大生活污染治理力度，加快推进城镇污水处理厂和管网配套建设，监督污水处理厂严格执行排放标准，做到长期稳定。

最后，既要重视生产领域的环境保护政策，又要加强需求（或消费）领域的环境保护政策。当前这些行业的扩张势头之所以仍不能完全得到遏制，其中的根本原因是当前还存在着对这些行业产品的强劲需求。因此，在完善社会主义市场经济体制的过程中，政府仍然有必要重视研究和采取适当的政策措施引导消费和需求，真正从源头上遏制高耗能、高污染行业的非理性扩张。政府可以对个人采取一些鼓励、号召、倡导性的措施。比如，鼓励个人少开汽车，多坐公交车、骑自行车、步行上下班，减少浪费，减少污染，选择环保产品，等等。

（4）狠抓监督和执法检查，促进政策落实。加大减排执法检查的力度。政策、法律、法规如果不能得到贯彻执行则形同一纸空文。中国减排工作的最大问题可能正在于此，因此对于地方各级政府对减排政策的执行，中央需要加强监督。目前，国家发改委正在会同六个部委开展高耗能、高污染行业的大检查，主要是针对钢铁、水泥、电力、焦炭等高耗能、高污染行业，重点对落实行业调控政策、差别电价政策、限制出口政策以及行业准入条件和淘汰落后产能情况，开展全面检查。此外，国家发改委还将和有关部门、地方政府一道，组织开展节能减排的专项检查和监察行动，严肃查处各类违法违规行为。这些措施需要继续加强。同时，为了加强执法的能力，需要设立监察机构，实时对重点违规企业进行检查，并要加强环保执法队伍的建设。

全国已投运的城镇污水处理设施超过1600座，能力近9700万吨/日，年削减化学需氧量能力约600万吨，85%的城镇污水处理厂安装了自动在线监控装置；已投运燃煤脱硫设施装机容量4亿多千瓦，年削减二氧化硫能力1500多万吨，100%的脱硫机组安装了自动在线监控装置。要巩固减排已取得的成果，必须加强对这些治污设施的监管。建设好、运行好三大体系，特别是污染源自动监控系统，是巩固减排成果的关键。当前，虽然污染源自动监控工作存在设备安装、监测点位、数据质量、信息传输、经费保障等诸多现实问题，但只要认识到位，常抓不懈，就能发挥其对治污设施的监管作用。推进各地市建设好、运行好各类治污设施，一是要将三大体系建设和运行纳入2009年减排考核；二是对省级监控平台建设质量高、重点企业联网率高的地方，有选择地以在线监测数据核定减排量；三是对于未按照国家有关规定建成运行监控系统的重点企业，要下达限期整改书，并考虑扣减减排量。

（5）需要将一些危害更直接、更严重的环境污染指标纳入减排目标。如前所述，一些污染物如机动车尾气、重金属污染物、持久性化学污染物等对人民群众的身心健康影响比二氧化硫和化学需氧量更为直接也更为严重，因此有必要将这些污染指标也纳入国家发展规划的减排目标。不过，当前对这些污染物还存在底数不清以及监测体系不健全的问题。因此，当务之急是先摸清这些污染物的总体排放状况，建立健全相关的监测体系，然后将这些污染物纳入减排指标，制定相关的政策措施进行减排（见第四章）。