第一节 政府部门的可持续区域开发动力分析

一 中央政府与地方政府的角色与行为差异

古今中外，政府角色（政府的职能）问题始终是研究热点。“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的”。“政府”有广义和狭义之分，广义政府是泛指国家的立法、行政、司法等各种机关；狭义政府则专指国家行政机关。本书在此是从广义角度使用这一概念的。按政府作用的领域来划分，有对内的政治统治、经济调控和社会事务管理职能，对外的处理国与国之间、政府与政府之间以及国际社会的交往职能。其中，对内职能是政府职能的主要方面，对外职能是对内职能的延伸。而政府的对内职能又必然要涉及中央政府与地方政府的关系，这不仅是中国政府角色不可回避的一个重要问题，也是世界上其他国家或政府面临的一大难题。中央与地方政府的关系实质上是权限划分的问题，权限划分的形式主要有单一制和联邦制。我国是单一制国家，实行中央集权制，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

就生态环境保护来看，按照西方国家常见的划分中央和地方政府事权的标准，由于生态环境保护的受益范围和成本既可以是全国性的，也可以是地方性的，因此生态环境保护政策的制定者与监控方既可以是中央，也可以是地方，但其管理与责任主体通常是地方政府。

从我国的实际情况来看，中央政府出于对整个国家良性发展的宏观考虑，对生态环境的重视由来已久。早在1978年，我国就将“保护环境和自然资源、防治污染和其他公害”写入了宪法，1983年提出将保护环境作为我国的一项基本国策。自1949年新中国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，1989年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》。近年来，随着可持续发展观念深入人心以及生态环境持续恶化，中央政府进一步加强了环境污染防治、生态环境保护与建设以及环境法制建设。1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律；国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》《水污染防治法实施细则》《危险化学品安全管理条例》《排污费征收使用管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》《野生植物保护条例》《农业转基因生物安全管理条例》等50余项行政法规，发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《关于加快发展循环经济的若干意见》《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件。在重点行业、重点领域、产业园区和有关省市开展循环经济试点，在北京、上海等24个城市开展了再生资源回收体系建设试点，在海南、吉林、黑龙江等9省份开展生态省建设。提出构建“社会主义和谐社会”目标，在党的十六届五中全会上，首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务；并在“十一五”规划中提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”，要求“各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制”，“各级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加”。明确提出了环境保护目标：到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，要使重点区域和城市环境得到改善，生态恶化趋势得到基本遏制，国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，工业固体废物综合利用率提高到60%，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%，城市污水处理率不低于70%，主要污染物化学需氧量和二氧化硫排放量下降10%。上述事实表明，我国中央政府保护生态环境的态度是明确的。

从我国地方政府来看，虽然各地方政府也制定并颁布了一系列有关生态环境保护的地方性法规，如吉林省在20世纪80年代就制定并颁布了《吉林省“七五”环境保护计划纲要》《松花江水系环境质量标准》《吉林省节约能源实施细则》等。截至2005年底，北京、上海、山东、河南等省份共制定了30余项环境保护地方标准。但从总体来看，各级地方政府对中央环境保护政策的执行力度并不理想，有令不行、有禁不止，甚至地方政府充当破坏生态环境行为保护伞的现象屡见不鲜。例如2006年9月发生的湖南省岳阳县饮用水砷超标事件，事件涉及的临湘市的浩源化工公司和桃林铅锌矿化工厂都没有经过环评审批，没有任何治污设施，投产后，两家企业每月排放近5吨超标4000多倍的含砷废水，然而，临湘市委、市政府2005年还下文对两家企业“挂牌重点保护”。再如造成上百人“血铅超标”的甘肃徽县有色金属冶炼公司，使用国家明令禁止的淘汰落后工艺，长期超标排放含铅废气，群众多次上访，当地政府和企业始终没有认真解决，这家企业还在当地有关部门的支持下，通过了ISO14000环境体系认证……诸如此类的例子不胜枚举。

环保工作遭遇地方保护主义阻力已成为全国的共性问题。因为缺少地方政府的支持，不少基层环保部门工作陷入困境。据统计，到2005年底，我国仍有300多个县没有执法机构，2004年仅12个省的环境执法受阻就达4000多起，发生暴力冲击执法120多起，全国查处的2.7万家环境违法企业中，有3000家2003年就被查处过，但因申请政府限期治理或罚款了事，执法难以到位。

综上所述，我国目前要推进可持续区域开发，实现区域开发与生态环境的协调发展，就政府部门来看，主要在于地方政府部门的行为，如何保证中央宏观调控的有效性，激发地方政府部门的环境保护动力事关重大。

二 地方政府的可持续区域开发动力分析

关于中央政府与地方政府的行为差异，许多学者从不同角度做出了各种解释。例如，孙立平从组织结构角度，在Vivienne Shue提出的“蜂窝状组织”（Honeycomb-Structure）概念的基础上，以政策运作中上有政策、下有对策的“变通”方式的普遍运用作为切入点，探讨了这一结构模式在赋予地方丰富的灵活性和自主性的同时，给中央意志的贯彻设置的种种障碍；张维迎（1996）、张静（2000）、戴长征（2004）、李军杰（2005）等人则从委托-代理理论角度，分析了地方政府与中央政府的利益博弈导致的地方政府与中央政府意志相悖的行为特征。但上述文献中具体研究地方政府环境行为的文献较少。本书借鉴公共选择理论，沿用经典经济学中的“经济人”假设，认为地方政府是由具有个人动机和个人利益的理性“经济人”个体所构成的组织，在地方政府官员追求自身效用最大化的同时导致了地方政府部门的环境行为特征。因此以理性“经济人”作为基本假设分析地方政府官员的效用函数，进而对地方政府的环境保护动力进行分析。

理性“经济人”假设是现代西方经济学的研究基础之一，在分析人类各种行为决策时具有重要意义。亚当·斯密从英国工业革命时代背景下的经济活动中抽象出以“自利”为行为动机的“经济人”假设，认为“经济人”具有自利性，追求自身利益是人们经济行为的根本动机；每个人参与经济活动的目的在于寻求个人利益最大化；在良好的市场秩序下，个人追求自身利益最大化的自由行动会在“一只看不见的手”引导下无意而有效地增进社会公共利益。自亚当·斯密之后，许多经济学家对这一假设进行了改进和修正。新制度经济学理论认为理性“经济人”追求个人利益最大化，不等于只是追求个人物质利益最大化，权力、声誉、安全、健康等非物质财富效用都要纳入个人效用函数，从而扩展了理性“经济人”的应用领域。公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）进一步将“经济人”假设引入政府行为研究。美国著名经济学家加里·贝克尔（Gary S. Becker）曾指出，人类的一切活动都蕴涵着效用最大化动机，各种人的各种活动目的只有一个，那就是追求效用最大化。

政府是一个由多个因素构成的有自身的结构功能和特殊行为的系统，像任何其他系统一样，政府系统是一个处于一定相互联系中并与环境发生关系的各组成部分（要素）的总体（集合）。在政府系统内部存在着一系列变动着的，并且相互联系着的组成部分或构成要素，包括政府的施政目标、政府的组织结构、政府的功能结构、政府的行为主体、政府的技术与装备和政府的政策产出等。按照公共选择理论，政府只是一个抽象的概念。政府的行为主体是政府系统中人的因素，是指在政府系统中供职的公职人员。“政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成，由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中”。而这些政府官员个体组成了政府，他们既是政府政策的制定者，也是政府政策的执行者，代表全社会行使国家赋予的权力，从某种意义上说，政府官员，特别是各级政府领导者的行为就代表着政府行为。而政府官员的角色具有多样性：一方面，他们的行为具有代表国家行使权力的“公共性”；另一方面，他们具有个人利益最大化的经济理性，因此，其行为又具有“私人性”。这种私人化的经济理性决定了在—定条件下，政府官员会从为自己带来最大满足出发选择自己的行为。

我国地方政府官员效用的提升可大致来自事业的成功-职位升迁、收益的扩大-逐利和社会公众的拥戴-名誉，此外，地方政府官员作为理性个体，其效用还应包括自身的责任安全。这里所指的安全不是指每个人所追求的健康安全，而是指政府官员居于特定职位、履行职务责任、不被法律惩处的安全，正是对这种安全的追求使制度具有了权威性。因此，地方政府官员的效用函数可以表示为：

U=f（A, P, H, L）

其中，A为政府官员政绩；P为经济收益；H为名誉；L为职务责任安全。

在区域开发过程中，地方政府官员效用来源的多样性决定了影响其环境保护动力因素的复杂性，各项因素的综合作用决定了地方政府的环境行为特征。在现有体制下，我国地方政府官员的升迁主要由上级政府决定，依据主要是政府官员政绩考核指标；其经济利益的取得与地方财政收入的多寡密切相关，而地方财政收入又受财政分配体制的制约；能否得到社会公众的拥戴主要依赖于其行为结果是否满足了当地多数社会公众的偏好；就环境保护而言，其职务责任安全主要是指地方政府官员需承担的环境责任，地方政府官员环境责任与相关制度的规定和执行密切相关。

（一）政绩考核指标的导向

对于地方政府官员来说，职位升迁是大多数为官者追求的主要目标。在现有体制下，地方政府官员的升迁由上级政府决定，因此上级政府的意志对地方政府官员具有较大影响。但由于存在信息不对称（特别是中央政府和地方政府之间），地方政府官员的政绩主要是由政绩考核结果来反映的，因此其职位的升迁也成为政绩考核指标的函数。即

A=f（X1, X2, …, Xn）（Xi为政绩考核指标）

因此，政府官员的政绩考核评价指标客观上成为影响地方政府部门环境保护动力的决定性因素之一。传统的考评指标体系对地方政府的政绩考核以考绩为重点，偏重于经济增长速度与经济效益考核，以GDP为主要考核指标，有的地方甚至实行“末位淘汰”，环境等其他因素极其弱化，甚至可以忽略不计。因此，地方政府官员政绩可以简化为地方GDP的函数，即

A=f（X1, X2, …, Xn）=f（GDP）

GDP对于地方政府官员的重要性从我国国家统计局统计的GDP数据与地方政府统计数据的汇总之间的巨大差距以及各省（自治区、直辖市）制定的区域GDP高速发展规划可见一斑。2000～2004年，全国各省（自治区、直辖市）上报的GDP增长速度的汇总数据比国家统计局核算的全国数据分别高出1.7%、2.0%、2.6%、2.8%、3.9%。其中，2004年二者的总量差距高达26582亿元，相当于我国西部地区11省1市的GDP总量；2005年差距略有下降，两个数字相差13694.97亿元；2006年上半年，国家统计局的GDP增速为10.9%，而根据全国31个省（自治区、直辖市）公布的GDP汇总计算的GDP增幅为12%，两者总量差距达8048亿元。中央与地方公布的GDP统计数据不同，部分是技术原因导致的，但根本原因还是现行的体制造成的。由于GDP是干部政绩考核的主要指标，地方政府必然会有操纵统计数据的强烈动机。各省（自治区、直辖市）汇总的GDP增速多年来一直高于全国核算数的2%左右，而省内各地市的数据又高于省级核算数的2%左右，各县级数据又高于市级核算数的2%左右。从经济发展规划来看，全国制定的“十一五”GDP增长目标为7.5%，而部分地区的GDP增长目标大大高于全国的目标。北京、上海和广东为9%，河北和辽宁是11%，天津和内蒙古分别是12%和13%。国家统计局局长李德水曾指出，“官出数字、数字出官”现象在某些基层是客观存在的。这种不合理的政绩考核体系导致了GDP统计数据“注水”和层层加码。

GDP虽然是当前最常用的总量经济指标，但并不完美。首先，以往GDP核算体系是以市场化的产出来衡量经济发展的。在这样一个体系中，自然资源和环境都是“免费商品”，其耗减和环境质量的下降不会减少GDP，这就给决策者提供了错误信息，使决策者通过对自然资源的过度消耗来获得经济的高速增长。其次，从收入的形态来看，传统的GDP指标表现为一个国家的所有常住单位在一定时期内的生产活动所形成的原始收入之和，事实上，这并不能真正地反映经济增长质量和财富的变化。有学者这样描述GDP：“乡间小路上，两辆汽车静静驶过。一切平安无事，它们对GDP的贡献几乎为零。但是，其中一个司机由于疏忽，突然将车开向路的另—侧，连同到达的第三辆汽车，造成了一起恶性交通事故。‘好极了！' GDP说。因为随之而来的是救护车、医生、护士、意外事故服务中心、汽车修理或买新车、法律诉讼、亲属探视伤者、损失赔偿、保险代理、新闻报道、整理行道树等，所有这些都被看作正式的职业行为，都是有偿服务。即使任何参与方都没有因此而提高生活水平，甚至有些人还蒙受了巨大损失，但我们的‘财富’——所谓的GDP却依然在增加。”按照这种算法，治理污染的经济活动所产生的收益也要计入GDP，污染也成为GDP的一个增长点，这就会产生所谓的“破窗效应”。

在传统的考核评价指标体系下，尽管区域环境是招商引资的基础之一，政府为改善区域形象，存在保护环境的间接动力，但是动力相对弱化。不合理的考评指标体系导致了地方政府官员片面追求经济增长率的错误的政绩观，不会考虑经济行为的环境代价，从而导致地方政府的环境保护动力不足，为追求政绩积累而忽略经济增长对环境的影响，甚至出于地方发展冲动而不惜与中央进行利益博弈，不惜牺牲地方生态平衡来换取本届政府的政绩。只有当环境因素构成影响地方政府官员政绩函数的变量Xi，且具有足够的影响力时，地方政府在组织区域开发过程中为了使政绩最大化，才可能考虑环境因素，具有环境保护动力。

近年来，这种考核评价指标带来的制度性负面影响已经引起了中央和许多地方政府的重视，环境指标正在逐步被纳入政府领导干部的政绩考核指标体系。国家环保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川10个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDP试点工作，并计划于2007年将环保指标正式列入全国党政领导干部政绩考核内容。许多地方政府已经开始改革政府领导干部政绩考核体系，淡化其中的经济增长指标，将环境指标纳入考核体系，并不断增强环境指标的影响力度。资料表明，浙江省湖州市考核县区的GDP指标近年来正逐年弱化：2001年这项指标在考核中所占比例由原来的10%调减至8%；2002年调减至4%；2003年又调减至2%，而在其中增加了环境保护和可持续发展的内容。辽宁省沈阳市已在2004年启动了领导干部绿色GDP政绩考核体系，将单位GDP能源消耗量和单位GDP污染物排放量等指标，纳入各级领导干部的政绩考核体系之中，实行大项目领导直接负责制。江苏省句容市日前也正式发布通知，将环保工作纳入领导干部政绩考核体系，实行“一票否决制”。该体系在考核各镇和开发区主要领导政绩时，将不再单纯以经济增长指标来衡量，而是更多地关注社会指标、人文指标、资源指标和环境指标。考核内容涵盖了与老百姓息息相关的种种环境问题，包括执行环保法律法规、环保工作组织领导、辖区环境质量、生态市建设和循环经济建设、环境综合整治情况、公众满意程度等。考核结果实行“一票否决制”，并将作为当地组织部门评价和选拔干部的重要依据之一。环保工作实绩较差的干部，一律不得提拔；因工作失职导致辖区重大环境污染和生态事故，或对环境违法行为处理不力的，给予党纪、政纪处分，并依法追究法律责任。

虽然传统的政府官员政绩考核指标体系对地方政府环境保护动力的不利影响已引起一定程度的重视，有些地区也进行了初步的改革探索，但政绩考核评价指标体系改革才处于起步阶段，经济增长指标的比重依然具有绝对优势，传统的以考绩为重点的政绩考核指标体系对地方政府部门环境保护动力的消极影响根深蒂固。激发地方政府的环境保护动力迫切要求将环境保护因素纳入政绩考核指标体系，并在其中占有相当比重。

（二）财政分配体制的制约

中央与地方政府的关系之所以是政府角色中的重要内容，不仅在于它决定着中央政府与地方政府的事权划分，还在于它决定着中央政府与地方政府的财权划分。而且由于财力是政府履行各项职责的基础和保证，因此，古往今来的各类政府都有着扩大财政收入的内在冲动。例如，我国财政预算外收支在这种扩大收入的冲动支配下就曾经极度膨胀。据不完全统计，1989年与1990年财政预算外收入占预算内收入的比重分别达到99.8%和92.2%, 1991年与1992年财政预算外收入甚至超过预算内收入，分别达到1.03%和1.11%。就地方政府官员的经济收益来看，由于地方财政收入是其获得经济收益的基础，地方财政收入的多寡代表着可供他们支配的资金数量的多少，因此，地方政府官员的经济收益是地方财政收入R的函数，即

P=f（R）

改革开放以来，随着中央对地方放权让利政策和财政“分灶吃饭”体制的推行，地方政府实际上成为独立的利益主体。特别是1994年开始实施财政分税制改革后，地方政府追求自身利益的动机进一步加强。如果地方政府在区域开发过程中将环境要素纳入决策，那么，一方面，会影响开发资金的流入，限制招商引资的规模；另一方面，增加环保设施，则必然增加企业成本。从短期来看，上述两方面都将减少当地企业收益。而在我国现行的财政分配体制下，财政转移支付比例较小，中央与地方政府基本处于“分灶吃饭”状态。中央与地方按照分税制度划分收入，而现行分税制度尚不完备，如增值税和企业所得税两大主体税种均为中央与地方的共享税，构成地方财政收入的主要部分，暂且不论是否符合地区公平原则（利润来源多样化、争夺税基），由于易产生环境问题的生产企业是地方税收的主要来源，因此，地方政府严格执行中央的产业政策和环保政策必然减少当地财政可支配收入，即地方政府和企业实际上被捆在了一起。即

R=g（GDP）

从而使得地方政府官员的经济收益进一步成为地方经济增长情况的函数。即

P=f（R）=f [g（GDP）]

地方政府“行为目标和行为模式具有明显的经济人的色彩，即最大化地谋求本地区的利益，而不顾别的地区的利益或整体的利益，形成了地区与地区之间的过度竞争和地方保护主义”。正是基于这一点，有些地方政府公然与中央进行利益博弈。以山西省吕梁市为例，在20世纪90年代以前，吕梁市除了几个煤矿和铁厂外，几乎没有什么企业。从20世纪90年代开始，吕梁市依托其丰富的煤、铁、铝等资源，进行自然资源开发，经济开始起飞。2000年，吕梁市的GDP为100亿元，2005年一举突破300亿元。经济的高速增长带动了财政收入的快速增长，2000年，吕梁市财政收入只有10亿元，2005年暴增至60.08亿元。然而，吕梁市的经济增长却伴随着对环境的极大破坏，“污染与经济一同起飞”。2006年，山西省11个重点城市空气质量二级以上天数平均为246天，而吕梁市只有181天。截至2006年8月，吕梁市165个焦化项目中，有132个未经环保部门审批，违规项目占80%。正是为了所谓的地方“公共利益”，在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》已经公布实施的情况下，贵州省六盘水市副市长公然撒谎，称“在六盘水境内没有任何煤化工企业”，“水源保护区也没有任何工业企业”。地方政府作为重要的区域开发主体，在现行财政体制下，缺少来自经济利益的环境保护动力，是限制区域开发与环境协调发展的重要原因之一。遏制环境污染和生态破坏，亟须深化财政体制改革。

（三）社会公众偏好的影响

正如劳动者可以从闲暇中获得无形效用一样，政府官员作为社会成员，除了渴望得到职位升迁、经济利益增加之外，也能从社会公众的评价中获得无形的效用，即“群众的口碑或者说官员名声的提升也能使其效用获得提高”。“官僚收入的较为稳定，加上（无形的）社会评价的报酬，使得官职成为炙手可热的追求目标”。由于存在着信息不对称，社会公众通常无法得知政府官员的本质及其做事是否廉洁自律、公正无私，而主要通过地方政府的行为结果和是否使其需求得到更好的满足来评价地方政府官员。这也是政府官员偏好“政绩”工程的原因之一。社会公众的需求具有多样性和差异性，不同社会成员的需求不尽相同，同一社会成员在不同时期的需求也存在差异。社会公众需求的多样性和差异性决定了地方政府很难同时满足社会公众的所有需求。从经济学角度看，由于社会公众也是具有理性的经济人，追求个人效用最大化，因此，如果地方政府能够满足某一时期决定多数地方社会公众效用满足程度的主要需求，则地方社会公众对其的整体评价就会较高，地方政府官员的名誉相对较好，其获得的名誉效用也相应较高。

在我国现阶段，经济发展水平和人们的收入水平还比较低，公众的环境意识较弱。相关调查显示，我国公众的环境意识得分仅为42.1分，尚未及格。加之环境损害具有缓发性特征，如化肥中含有的致癌物质亚硝酸盐多年后才会对地下水系统产生不良影响，因此与环境保护带来的高质量的生活空间和公众健康相比较，公众更偏好物质生活的改善，地区经济增长带来的收入水平提高使公众获得的满足程度更高，即物质生活改善是目前大多数人，特别是经济落后地区人们的主要需求。洛斯托对消费水平阶段划分理论也说明了这一点。表现在环境保护上，赞同“为了环境保护，宁可放慢经济发展速度”的公众只占到45.7%，收入越低的人越不赞成为了保护环境而放慢经济发展速度。因此，越是在经济落后地区，地方政府官员的名誉效用越是更多地依赖于地区经济增长。进而导致在区域开发过程中，地方政府官员更关注于经济增长而忽视环境保护，环境保护动力弱化。

（四）环境责任约束的弱化

地方政府官员居于特定的职位，需承担相应的职务责任。其环境责任的形成主要依赖两个因素：一是政府官员环境责任相关制度的完备情况（LI）；二是政府官员环境责任相关制度的执行情况（LE）。政府官员环境责任的相关制度规定是地方政府官员追求环境责任安全效用的前提，而相关制度的执行力度强弱则直接决定着制度的权威性和威慑力大小。相关制度规定得越全面、越具有可操作性、规定的罚则越严厉，制度的执行过程中对环境违法行为的处罚越重、监管越严厉，则地方政府官员的环境保护动力越强；反之，如果政府官员环境责任制度缺失，或者虽然有相关制度规定但罚则较轻、执行力度较弱，则只会使相关制度成为没有任何威慑作用的吓唬人的“稻草人”，地方政府官员出于理性选择，根本不会追求环境责任效用。因此，地方政府官员的环境责任安全可以表示为上述两个因素的函数，即

L=f（LI, LE）

就政府官员环境责任相关制度的完备情况来看，近年来我国正逐步对其进行完善。改革开放以来，特别是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国世界环境与发展大会之后，我国中央政府清醒地认识到了环境污染给可持续发展可能带来的负面影响，对环境保护工作给予了高度重视，颁布了一系列环境保护制度，如“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产）、排污收费制度、污染物集中控制制度、排污许可证制度、环境目标责任制度等。这些制度规定了各级政府应执行的环境保护职能，但并没有明确规定政府规划失误应承担的环境污染责任，因此，这些制度的颁布实施虽然起到了限制企业污染排放、保护环境的积极作用，但从政府角度看，并未形成地方政府部门保护环境的内在动力。事实上，从我国改革开放30多年来的实践看，因政府政策和规划失误导致环境被破坏的后果时有发生。与建设项目对环境的影响相比，政策和规划的失误对环境的影响更巨大、更持久，破坏性更大，后果更严重。

我国20世纪50年代开始的围湖造田政策，导致了水土流失、湖泊减少。1949年洞庭湖面积为4350平方公里，到了1984年洞庭湖总面积只有2145平方公里；鄱阳湖由于造田和淤积，40年湖面缩小了1/5以上。湖北素称“千湖之省”, 1949年，面积超过0.5平方公里的湖泊达1066个，经过40多年的水土流失和围垦，只剩下300多个。不合理开发造成的环境恶果可能若干年后才能显现，有报道指出，2005年和2007年鄱阳湖区发生的大规模田鼠灾害，与鄱阳湖围湖造田有着直接的关联。此外，20世纪80年代小造纸、小印染、小皮革、小化工等行业的快速发展，以及20世纪90年代在全国各地兴起的设立经济技术开发区和高新技术产业开发区热等，无一不对生态和环境造成严重破坏。截至2004年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，比整个台湾地区还大；仅2003年上半年，全国就发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积3.9万多公顷，其中耕地1.9万公顷。而且其中许多开发区土地闲置、荒芜。这对于人均占有耕地面积不到世界平均数1/3的中国来说，已不仅仅是环境保护问题，而且导致了严重的社会问题。

在对20世纪70年代以来我国所制定的环境保护法律和政策的反思基础上，近年来我国对环境保护法律进行了制度创新。

一是颁布并实施了《中华人民共和国环境影响评价法》。2003年，我国颁布并实施了《中华人民共和国环境影响评价法》，其立法的宗旨就在于：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。”《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关，发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。”“环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因，查明责任。对属于为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构编制不实的环境影响评价文件的，依照本法第三十三条的规定追究其法律责任；属于审批部门工作人员失职、渎职，对依法不应批准的建设项目环境影响评价文件予以批准的，依照本法第三十五条的规定追究其法律责任。”该法首次将政府发展规划纳入环境保护评价视野，明确了政府部门因规划失误应承担的环境责任，从而使政府的行为有了制度约束。

二是实行了环境问责制度。原国家环保总局局长解振华因松花江环境污染事件引咎辞职是我国实行环境问责制的典型事例。2005年11月27日，因吉林化工厂爆炸事故导致松花江发生了重大水污染事件。国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有责任。为此，解振华向党中央、国务院申请辞去国家环境保护总局局长职务，这一请求获得党中央、国务院批准。2005年，广东省也对行政机关的环保责任提出要求，规定环境整治不力者将给予党纪政纪处分。从2005年5月起，广东省环保局、省监察厅、省发改委等11个部门，在全省范围开展了“维护群众权益，打击环境违法行为”环保专项行动。以珠江三角洲为重点区域，着重查处水泥、火电、造纸、电镀、印染等重污染企业，查处未批先建、违法排污、治理不力、行政干预等典型案件。并决定对整治不力、拖而不决、行政干预或者行政不作为，严重影响党群关系或社会稳定的，要按省纪委、省监察厅《关于对违反环境保护法律法规行为党纪政纪处分的暂行规定》，给予有关单位和责任人相应的党纪政纪处分。在上述实践的基础上，2006年，环境问责制以国家法规的形式被明确。2006年2月20日，我国首部为追究环保领域违法违纪行为的责任而制定的专门规章——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行，这是我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章，是中国政府为强化环境执法而采取的重大举措。与以往环境法规不同的是，该规定的矛头直指违法违纪的国家行政机关及其工作人员。根据这一规章，国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员等，如果有充当违法排污企业“保护伞”等环保违法违纪行为，将受到严格的责任追究和处分。

就政府官员环境责任相关法规的罚则和执行情况来看，明显存在处罚力度轻、执行力度弱等问题。我国政府官员环境责任的相关法规制度中，关于政府官员环境违法行为的罚则以行政处罚为主，而且规定比较笼统，实际执行过程中处罚灵活度较大。如《中华人民共和国环境影响评价法》中规定：“规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。”《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中，对国家行政机关及其工作人员的环境违法行为的处罚大多规定为“对直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分”，而情节“较重” “严重”的尺度并不明晰，从而导致制度执行过程中的“从宽”结果。《中华人民共和国环境保护法》虽然规定了政府官员环境保护的刑事责任，“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但从对环境违法事件惩处的公开报道中可以看到，目前，在对政府官员环境执法以及监管失职而造成重大环境污染事件的惩处中，被追究刑事责任的人员则寥寥无几，多数是给予党纪政纪处分，而且行政记过和行政记大过处分占相当比重。如河北省监察厅2007年6月向社会公布的廊坊金茂纸业、枣强县、赵县、邢台市4起环保违法违纪典型案件，被追究环境责任的14名地方政府官员中，给予警告处分的1人，占7.1%；给予行政记过处分的6人，占42.9%；给予行政记大过处分的5人，占35.7%；被免职的仅有一名镇长和一名镇党委书记，共2人，占14.3%。而在2007年爆发的无锡市太湖大面积蓝藻水污染事件中，因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”而受到行政记过、行政记大过和行政撤职处分的则仅为宜兴市这样一个县级市的5名政府官员。

政府部门环境责任的相关制度规定客观上为政府部门保护环境提供了制度动力，有利于从决策上、从源头上防止环境污染和生态破坏。但制度的存在只是使相关行为有法可依，要保证制度的有效性，关键在于执法的有效性。如果执法不严，制度就只能是一纸空文，相关制度就难以发挥激发政府部门环境保护动力的作用，诸如湖南省化工企业没有经过环评审批就投产而导致饮用水砷超标的事件就不会是个案。当前对政府官员环境责任违法处罚力度弱化的现状直接导致环境责任安全对地方政府官员的效用约束力度弱化，地方政府官员环境保护动力不足。

上述分析表明，地方政府官员的效用函数U=f（A, P, H, L）中的前三个自变量政绩A、经济利益P和名誉H都主要依赖于当地的经济增长（GDP）情况。由于从短期来看，环境保护行为会降低当地的经济增长速度，因此，在区域开发过程中，地方政府官员为实现自身的效用最大化，只重视经济增长而忽视环境保护，不具有环境保护的内在动力。而影响地方政府官员效用的环境责任安全L，由于当前我国对于地方政府官员环境责任的制度设计和执行中存在环境违法惩罚过轻问题，因此导致环境责任安全L对地方政府官员的整体效用约束弱化，地方政府官员同样不具有环境保护动力。正如国家环保总局副局长潘岳曾指出的，“利益问题是导致地方政府官员只重视GDP增长不重视环境的深层次原因，不改变以GDP为核心的官员考核制度，不问责造成重大环境事故的官员，这种现象就不能被阻止”。而“地方政府的不作为和包庇纵容，正是中国的环境问题层出不穷的根子所在”。

“经济人”假设是西方经济理论分析的基本前提之一，经济利益备受个人和组织所关注。正是由于地方政府官员在追求自身效用最大化的同时不具有环境保护的内在动力，导致了地方政府缺乏促进区域开发与环境协调发展的动力，进而导致地方政府干扰环境执法、充当环境违法行为“保护伞”的行为特征。2007年国家环保总局对流域污染进行检查时，安徽省蚌埠市受污染最严重的鲍家沟村民曾向国家环保总局检查组表示已对当地政府的治污工作失去信心。促进区域开发与环境协调发展亟待改革政府官员的政绩考核制度，深化财政体制改革，严格执行环境问责制，以及提高社会公众的环境意识。