第三节 中国治理模式与前景

治理实践的发展离不开相应的理论回应、反思与指导，事实上，近年来中国治理的实践进程一直是与治理理论的演进相伴随。在本节中，我们将回顾治理理论在中国的发展，侧重分析治理理论的中国适用性问题，中国治理模式的特征问题以及中国治理的发展前景问题。

一 治理在中国的理论发展

在汉语中，人们日常使用的治理概念与英语语系中的“governance”不同。在词典里，“治理”包括“治”和“理”。治的本义是水名，引申为治水、整治、修治。“昔禹治洪水”中，大禹治水是中国人对“治”的较早理解和运用。“治”也有治疗之意，“如人有疾，不治则寝以深”，指的是对病患的消除。治还有安定、太平之意，与“乱”相对。“禹以治，桀以乱，治乱非天也”，指消除混乱，使国家安定、太平。无论治水、治疗、治乱都是消极意义上使用的概念，指消除祸患。为了消除祸患需要对机体进行调理，此为“理”。因此，治理意为“整治调理”，指为了消除病患而采取的调理措施。随时代发展，治理在汉语语境中被广泛用于环境、治安、腐败等问题的整治。其根本含义仍是指为了消除祸患，防止其蔓延而采取的各项措施的总和。对应于英语中的“abatement”“treatment”等词汇。

汉语中，“治”也有治理之意，意味统治、管理。“治国无法则乱”“劳心者治人，劳力者治于人”等，都是在统治和管理的意义上使用的。当治理被理解为统治和管理时，与英语语系中的“governance”就极为接近了。但这与西方社会主流的“治理”概念仍不相同。我们所言及的治理，是经过了时代变迁发生意义衍生和转化的词语，是从一些原有解释中脱胎出来的概念。总的来说，治理从处理公共事务的一系列过程和方法中脱胎出来，经历了统治、管理等含义的转变，最后又回到我们所言及的处理公共事务的过程与方法上来。从20世纪90年代中后期起，国内学者开始从政府管理的角度关注治理理论，从而拉开了对治理理论研究的序幕。这一时期对治理的研究，已经被赋予了善治的价值目标，治理被视为走向善治的路径。

（一）国内学术界对治理的研究

总体上看，国内学术界对治理的研究可以归纳为四个方面。

第一，对治理理论的引入和中国化阐释。毛寿龙最早在《Governance：现代“治理”新概念》一文将Governance译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。在《西方政府的治道变革》一书中，毛寿龙提出，“治道”研究的是“有关治理的模式”“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色、如何运用市场方法管理公共事务的道理。”并在此基础上提出“治道学”，即“有关‘治道’的学问”。俞可平则最先将Governance译成“治理”，并提出“善治”（Good Governance）的概念。认为“治理”是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。在《治理与善治》一书中区别了“治理”与“统治”的差异，并从公民社会的角度关注治理理论，认为“由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理……公民社会的发展必然直接或间接地影响治理的变迁”。另外，孙柏瑛的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》一书则对纷繁的治理及地方治理理论脉络进行了系统梳理。

在对治理理论的“中国化”阐释方面，已经形成了几种理论倾向。一是以娄成武、张建伟，张远、祁光华，王诗宗等学者为代表，主张以政府为主导，通过引入社会中的诸如第三部门、市民社会等参与群体和参与者来实现治理。他们普遍肯定了政府在治理过程中的主导地位。二是以郭道晖、陈剩勇、马斌、何增科等学者为代表，主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理。他们把治理的关注点集中在第三部门的发展和市民社会的培育方面。三是徐勇、李文星、郑海明、杨庆东等学者主张通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理。他们对于治理的理解集中在政府内部的改革，认为只有通过政府行为方式的改革才能实现真正意义上的治理。四是以刘志昌、郁建兴为代表的具有综合性的观点，认为必须同时进行上述几种观点主张的改革，通过具有紧张关系的多方主体的互动才能实现治理。

第二，中国公民社会（或NGO）与政府的关系研究。中国的治理研究实际上从一开始就与中国公民社会研究合流，因此许多关于中国治理的研究成果体现在公民社会或NGO研究中。代表性的研究成果有：康晓光对希望工程的研究，高扬关于在华外国NGO的调研，王名等人对新时期民间非营利组织基本情况的调研，杨团对天津鹤童老人院的研究，日本国家交流中心（JCIE）毛受敏对中国环境NGO的研究，丁元竹对志愿者组织的研究，余晖等关于行业社会的研究等。

第三，中国治理特别是地方治理的经验研究。此类研究在方法上的共同特点是注重案例研究，试图从案例和经验中提升出较为普遍的结论。从研究取向上看，则包括以政府改革为焦点和以社会建设为焦点的不同群体。就前者来说，主要在地方政府改革与治理的理论基础及其创新研究的基础上，对地方政府组织体制创新与机构重组、地方政府职能、地方政府行政过程、管理方式的规范研究，并且还从实证研究角度和对策研究角度分别对地方政府改革与治理的创新经验及创新方案进行研究，既希望通过规范与实证研究，形成较为系统的地方政府改革理论体系，为深化地方政府改革提供理论指导，又希望通过对策研究，设计出社会价值（公共服务）和实现约束有机结合的改革方案，阐明地方政府改革的系统战略、突破口、重点、难点和推进方式。另外还有从公共财政、民主恳谈制度、区域经济发展等方面展开的研究。就后者来说，如郁建兴等通过对温州商会的考察，指出如温州商会这样的NGO的发展证明了中国公民社会和地方治理的“另一种发展方式”。王诗宗通过对宁波市海曙区政府购买居家养老服务的案例的研究指出，在政府管理创新过程中，作为工具的地方治理可能在中国出现并取得局部的良好效果，而且可以通过公民身份的培养为地方治理机制的成长准备社会条件。台湾学者王信贤则通过对中国大陆环保组织的案例研究，提出“碎片化的威权体制”下中国治理和NGO的发展空间。

徐勇教授则率先将乡村治理纳入县、乡、村三级组织结构中进行考察，主张从田野调查中了解农村的实际状况，寻求从农村调查中发现问题，并在此基础上形成一套切合中国农村实际的概念体系，为乡村治理的研究与实践搭建起中国本土化的平台。此外，《农村社区制度化治理》、山东大学的张铭教授在《乡土精英治理：当下农村基层社区治理的可行模式》一文中也对乡村治理特点、模式、条件等问题有专门论述。在城市治理方面，城市社区自治和社区治理模式是近年来理论研究的热点问题。其主要理论依据便在于社区治理的主体的自主性及多元性等，代表学者有孙柏瑛、林尚立等人。

第四，中国参与全球治理的研究。在全球治理领域，治理理论倡导“没有政府的治理”理念，以中译本《没有政府的治理》为重要标志，中国也开始了对全球治理的研究。《全球化：全球治理》一书对全球化兴起背景下的全球治理、全球治理下的全球政府、公民社会下的全球治理、区域治理等问题都有阐述。此后，还有从非政府组织的角度研究全球治理的专著，如《全球治理中的国际非政府组织》，以及从全球治理对于中国公共事务治理借鉴意义的角度研究的专著《全球治理与中国公共事务管理的变革》和论文《全球治理的中国视角与实践》。以蔡拓的研究为例，他特别指出了中国关注和研究全球治理的特殊视角——在国家层面和本国范围内认同并推动全球治理。这包括（1）把全球治理内化为本土的跨国合作；（2）把全球治理锁定于全球问题的治理；（3）把全球治理植根于本国公民社会的培育和基层民主的建设。

总体上看，中国对于治理理论的研究丰富了学术研究的理论体系，也产生了比较大的影响。“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用。”学界在总体上承认治理理论的发展是社会、经济、政治变化的深刻反映，是政治发展的大势所趋，作为一种分析框架，对于研究中国的政治发展提供了可资利用的资源和理论工具。

（二）治理的中国适用性异议

在对治理的欢迎与赞许声中，也夹杂着不少怀疑的声音。不少学者看到了治理理论的不完善性，特别是指出了治理理论背后的意识形态倾向，必须引起高度的警惕，有所鉴别、有所抉择；同时也强调在借鉴治理理论时，应该认识到中西方不同的社会发展阶段，不可照搬照抄。

在《中国行政管理》2001年第9期中刊载的“中国离‘善治’有多远”的笔谈中，就有学者表示出对治理在中国适用性的谨慎态度。对治理理论的批评在《理论文萃》2003年第4期臧志军等人以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章中，有较为集中的表现。其中，臧志军指出，“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神。”但将治理理论应用于中国，可以发现至少存在着以下困难：一是在当今中国总体上并不存在着成熟的多元管理主体。即使有所谓纯粹的公民志愿性团体，不仅数量寥若晨星、活动领域十分狭窄，而且几乎没有程序性的轨道。二是现存的党政一元化政治结构制约并将长期制约着多元主体的独立成长。三是现阶段中国国家建设仍然具有革命的某些特征，从进一步实现国家结构方面的整合以及社会、经济、文化等方面的进步而言，难以否定一元化结构的现实合理性。四是在当今中国政治文化中，民主、合作与妥协仍然是有待于大力培植的因子。

刘建军则指出，中国以市场化为轴心的改革把被国家力量吞噬的社会生活解放了出来，并使其按照自身的逻辑发展着、呈现着。那种专注于国家权力并试图通过执掌国家权力，以改造既定政治体系的思维惯性逐渐减弱了。但是，培育现代政治的世俗化基础是以远离国家权力为前提的，是以兼职公民对其公民权的局部放弃和部分转让作为基础的。在现代政治还没有成熟之前，在国家与社会分野的状态还没有得以奠定之前，国家权力向社会的回归，使处于朦胧状态中的独立个人作为专职公民抵制完整的统治秩序，会扰乱社会自身的世俗化、理性化进程。因此，“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱。”

李春成同样认为，我们有意无意地赋予治理以“进步”改革的光环，再加上我们把政府当作了治理的主持者，以及我们对治理寄予的殷切希望，我们往往将治理理想化为一种完美的事情，而忽视了对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论。这很可能使治理成为一种宣传口号，变成一种意识形态。

其后，沈承诚、左兵团也表达了类似的看法：治理理论跳出了“政府失灵”和“市场失灵”的悖谬。在许多社会领域，存在市场与政府同时失败的情况，因此应该将第三只手——非营利部门引入公共管理之中。非营利组织的优势的发挥和政府—市场—社会的三维立体架构可能形成的合作互助、优势互补机制的良性运转，公共管理中的主体格局是一种多元立体的结构，市场是看不见的手，政府是看得见的手，非营利部门则是它们之外的第三只手。因此，治理理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在，这是治理理论得以产生、发展并应用于公共管理实践的一个必不可少的社会条件。在试图将该治理理论引入中国之前，也必须对这一社会条件加以考察，即对我们非营利组织的发展现状加以客观分析；只有这样，才能从理论和实践上说明中国目前是否应该大力引入该理论。

杨雪冬认为，在现代性国家建构远未完成时，谈论治理拯救政府失败、市场失败，是一个虚拟的问题。在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，若过分夸大“治理”的效用，可能导致三个与公共管理有关的问题：首先是本来就职能划分不明确的政治机构对责任的推诿和对利益的争夺；其次是公民社会和市场运行中出现某个强势集团，利用自己的资源基础左右公共权力的使用；最后是在公共权力的运行过程中，效率压倒了公平，从而牺牲了某些弱势群体。

靳永翥则分析了“治理”理念与中国传统行政文化存在的严重错位：其一，政府长期以来全能全管的管制型行政模式使得政府很难在唯一主体地位上作出让步，而现代公共事务的增多又使政府疲于应付，不得不思考这些问题。其二，权力资源的稀缺性使得政府难以割舍，而向地方“分权”也变得凌乱不堪，一些心术不正的官员甚至将混合公共产品以交付合同的方式由民间企业提供的实践改革变成了权力“设租”“寻租”的活动场所。其三，利益协调与目标共定严重削弱了政府的政治决策权力，剥夺了政府在社会管理中对公共资源的垄断，也影响了其对社会价值所做的权威性分配。其四，在民间自治不算发达的今天，由于文化传统和政府的官本位意识作祟，一些公益组织、群众自治组织异化为准政府组织甚或依靠财政给养，由此，决定了政府、公共机构与社会自治组织、志愿团体的关系维系还要依靠行政指令而非合作协商。

归纳起来，在这些对治理的中国适用性抱怀疑态度的学者看来，将治理应用于中国，可能不止于“生硬”和“肤浅”，而且会导致政治和行政发展中的根本性错误。他们的主要理由是，公共治理作为国家失效与市场失灵的一种补充机制，是在政府与公民社会之间相互合作达成共识的一种状态，它既要求政治制度的相对完备，也要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求公民社会的出现。但目前中国的现代国家建设任务尚未完成，中国的公民社会和公民身份的培育也远未完成。对此，有学者按照“策略性—关系性”的分析路径，给出了对中国的民间组织已经成为“国家体系以外的推动力量”和现行政治—行政体制下公民参与的可能性论证，等于是为治理的中国适用性给出了一种理论的辩护。

此外，也有学者从文化渊源的角度提出了对“治理”的中国适用性的质疑。他们认为，从文化渊源上来说，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对处于不同文化传统的中国社会来说，不能直接照搬治理理论的理论观点和政策主张。对此也有不同的认识，虽然发达国家的治理实践有一致的理念，却没有统一的模式，各国的模式都与其各自的传统有关，既然治理的具体模式的决定性因素在于“传统”，那么治理的适用性的决定性因素就应在于“传统”是否能容纳它以及如何容纳它。已有的经验研究成果表明，中国现有的国家社会关系和社会文化环境并不必然排斥公民参与，公民与公民社会的参与不仅是可能的而且是已经发生了的。

二 中国治理模式的特征

在西方发达国家，国家与社会关系的变迁是一种“内源型、被动式的发展过程”，这一过程是通过社会力量不断积累，主动制约政府而实现的。一方面，政府的权力范围逐渐缩小，但能力大大加强。政府权力仅限于提供国防、外交、法律、公共安全、财产保护、基础教育、宏观经济稳定等社会“公共物品”，而被禁止用于组织社会生产和社会生活。然而，政府权力范围的缩小，并不意味着政府能力的降低，在自身权力范围之内，政府的行政执行能力大大增强。另一方面，社会权力和社会能力均得到加强。各类社会主体的自主行动空间日益扩大，社会的资源拥有量和社会的独立程度逐渐提高；社会组织及其成员将自身权力范围内的自主意志、目标转化为现实的能力增强。在此基础上，私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。其主要代表包括以英国为代表的以联合型政府（联合若干政府，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务）和整体性政府（通过打破政府内部各部门之间的藩篱，加强部门整合与合作，以更加有效地提供公共服务）为主要内容的政府改革运动；以美国为代表的网络治理（政府与社会各类组织以网络为基础的合同式治理，以合同外包为主要方式）和协作式公共管理（强调加强政府和公共机构与公民及其他社会参与者之间的协作和伙伴关系）。

但在大多数发展中国家国家与社会关系的变化却是“一种外诱型、主动式的发展过程”，由于国家受到外来冲击，政府迫不得已而调整自身职能和权力范围。然而，国家间的文化和体制千差万别，治理模式也不可能整齐划一、如出一辙。在各国文化、体制、社会发展水平等诸多因素的影响下，治理模式必然呈现出多样性的特征。在中国，治理观念如今已从西方舶来品逐渐扎根本土。为此，中国的治理实践中必然包含丰富的“中国式”元素，中国必然走出一条符合本土条件和需求的、中国特色的治理道路。这一方面是受到特定的文化、体制、发展水平等方面的影响，而不得不作出的客观选择；另一方面，也是中国管理智慧的重要体现。但目前学界对中国治理模式的探讨还莫衷一是，见仁见智。

有学者立足中国社会主义的国家性质，强调德治与法治的结合是中国治理模式的核心特征。他们认为，“依法治国与以德治国相结合”，是中国共产党在社会主义国家治国安邦的理论创新和实践探索方而所作出的独特的贡献，是对建设有中国特色社会主义规律认识的新飞跃。这一思想代表国人寻求良好政府治理模式的一种心愿，反映出社会公众对良好的政府服务的一种合理期待，是在深刻总结国内外治国经验的基础上，适应社会发展目标的结构转换和可持续发展价值指向并满足人性追求理想的社会主义国家治理方略的理性反思和自觉选择。

戴长征认为，中国政府的治理实践有三个特征：一是以经济体制为平台。市场经济体制的建立，转变了国家与社会的关系，强化了国家与社会之间的双向互动；市场经济体制改变了人们的思维方式和行为习惯，使人们的权利意识、平等意识和法治意识得到了空前的提高；市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关联程度和联系方式，中国政府治理也在全球信息革命过程中提高了国际化水平。二是以政府职能转变为枢纽。中国政府基于对自身结构和功能的认识而主动以职能转变为枢纽，实行政府机构改革，以实现治理变革。其主要努力表现在：（1）审慎考量政府管治范围和内容，合理配置政府和社会权力。（2）实现政府管治方式和管理手段的转变，经济和社会管理以宏观方式为主。（3）强调合作与服务，激发社会活力和人民创造精神。在中国政府的鼓励和引导下，企业、个人与民间组织都开始积极投身社会公共事业，由此促生了一个从上到下，从政府到个体公民的治理网络。三是以民主法制建设为基础。中国政府治理是在民主化进程中展开的，民主选举、民主决策以及基层民主都为治理变革创设了条件；同时，法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和残损意味着社会无法获得有效治理的秩序和环境。强调依法行政，建设法治型国家也成为中国政府实现治道变革的基础。

王浦劬和李风华则主张立足历史视野，从现代化的角度出发确立有关中国治理模式的基本框架与研究方向。他们认为，现代化就是随着经济社会的发展，各种新兴社会力量纷纷要求进入治理体系的历史进程，这也就构成了治理体系在现代化过程中所面临的基本挑战。因此，政治体系如何吸纳各种社会力量并同时减少决策成本，可以构成衡量不同治理模式的两个基本维度。大体有两种理想类型：一是以美国、印度为代表的政府—市场模式。其中，政治本身构成了一个市场，而政党与政客则构成了这个政治市场上的掮客，为各种社会力量代言。社会力量可以自由地进入其中，提出自己的要求，为公共物品定价，并且尽可能地推卸或逃避所承担的成本。二是以东亚、拉美为代表的政府—生产者模式。其中，政府既是一个独立的生产决策者，也是一个独立的社会福利加总者。政府既可以对资源进行重新配置，也决定着社会介入政治的程度和方式。中国模式显然更倾向于政府—生产者模式。但又具有一些独特之处：贫穷与落后的历史背景，以发展为目标导向，四位一体的政治结构（人民代表大会制、中国共产党领导的多党合作制、单一制下的地方政府竞争和基层自治组织的双重授权）。也许正是这些特点才造就了中国奇迹。

还有一些学者着重从政治与经济、中央与地方的关系视角考察中国治理模式的特征。他们主张，地方政府之间的竞争是当前中国治理结构的一个重要特点。比如钱颖一、周业安的《地方政府竞争与经济增长》、刘汉屏与刘锡田的《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》、谢晓波的《地方政府竞争与区域制度转型》等，不一而足。也有学者从中国行政生态和行政职能历史沿革的角度出发，将中国政府治理模式的发展趋势概括为，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”。

在我们看来，要理解中国治理模式的根本特征，既要有国际比较的视野，又要有历史发展的眼光。首先，中国所处的特定发展阶段有决定性影响。在西方发达国家，治理运动是建立在成熟的理性官僚制基础上的，理性官僚制在西方公共行政发展中培育了公共行政所必需的价值和规范，如法治、科学、专门化和公共精神等，这仍然是现代公共管理所需要的。但在中国，建设成熟理性官僚体制的任务还没有完成。所以，中国治理变革的任务注定是双重的，表现出“压缩式”与“混合型”的特征。其次，中国公民社会发育程度的影响。目前，中国的公民社会还无法实现完全自治或以完全平等的身份参与公共事务管理。政府仍须对市场和非政府组织的行为和过程起到指导和监控功能。再次，中国历史上就形成了强政府的传统。因此在实践中，各级政府并不旨在将治理职能完全放任于市场和非政府组织的自主治理，而是更多通过改变自身的治理理念和运行方式，获得更高的权威和社会认同，以在多元治理格局中发挥主导性功能。这与治理理论中的“元治理”（Meta-governance）概念异曲同工。元治理就是强调政府在社会公共管理网络中的重要功能，认为政府是各参与者中“同辈中的长者”，主要是承担建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。最后，中国的现行体制决定了中国治理模式中的合作方式。从主体在合作中的地位和作用来看，中国式的合作治理仍然突出执政党的领导地位，在现实中表现出市场和社会围着政府转、地方政府围着中央政府转、下级政府围着上级政府转的集中化、主导型治理格局。与西方国家以社会为中心的合作治理模式相对应，中国实行的是“政府主导—合作型”治理模式。

三 中国治理的发展前景

中国的治理虽然有长足发展，但仍面临多重挑战：治理需要一定的权威性，但党需要有所变革以适应时代的要求而发挥重要作用；意识形态与实践的差别急需弥合；高度依赖于经济成果的保持；公民社会的发展不足；社会共识与文化传承等，这都是在将来的中国治理实践中需要我们进行认真对待的。

为了适应更为复杂的国际和国内环境，应对政治、经济、社会和生态协调发展的挑战，满足社会成员对社会参与及公共服务的多样化要求，实现稳定、效率与公平等社会价值，中国的政府治理必须在多个方面做出持久的努力。

（1）治理目标多样化，且多目标之间更为协调。在中国改革开放初期，“效率优先，兼顾公平”的口号作为解放思想、推动实践的“兴奋剂”，对于刺激经济增长起到了积极作用，政府在推动社会和经济发展中承担了主要责任。但进入21世纪后，改革过程中积累起来的问题，如城乡差别、地区差别、贫富差别等，已经到了有可能将经济改革取得的成果抵消的边缘。以经济和效率为基本目标，忽视了公共管理所应承担的广泛社会责任，其结果是在经济获得前所未有发展的同时，还普遍存在着贫穷、失业和不公正等社会问题。这种社会状况酝酿了各种社会危机的种子，一旦有合适的条件，就可能会以个别或者集中的方式爆发出来，构成了对现有社会秩序、政治制度的严重威胁。有鉴于此，党和国家确立了“以人为本”，全面、协调、可持续的科学发展观，并将构建和谐社会作为治国方略。今后一段时期，必须从强调“效率优先，兼顾公平”转变到“公正基础上的效率，以公正促效率”。所谓社会公正，就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等、司法的公正等方面。随着政府角色的明晰，广泛的社会公共责任机制的建立，经济发展、政治民主、社会公平和生态协调等多种目标之间的关系也会趋于协调和相互兼容。

（2）治理主体多元化，角色与责任意识不断增强。尽管中国“强政府、弱社会”的现实国情尚不适合全面引入多中心合作治理体制，政府在公共事务治理中的主导性将在中国长期存在。但市场经济的进一步发展与公民社会的逐步发育，要求我们构建政府、市场和社会三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽其能的多元治理格局。今后一段时期，各级党和政府组织依然是治理主体中的主导性力量，但执政和管理方式会顺应社会需要作出必要的调整。未来中国社会最大的变革恐怕还是会体现在公民社会的成长方面。萨拉蒙曾给予公民社会以极高评价：如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。改革开放至今，中国已拥有较发达的市场经济，同时政府依然掌握着相当数量的国有企业，或者掌握着相当的股份；另外，政府还掌握着主要的银行。中国的公民社会已开始发育，处于萌芽阶段并呈现出良好的势头。各类社会组织稳步发展，城乡基层自治组织建设稳步推进，公民表达诉求的渠道不断拓宽，人民群体参与社会管理的积极性、主动性和创造性不断提高。但目前中国公民社会的发展还面临着法制缺失的障碍，中国法律和制度方面存在着准入过严、界定模糊、监督乏力和较少涉及组织内部管理等缺陷。很多社会组织自身虽然在法律上拥有自主治理的身份，但仍具有行政上的半官方或者官方身份，在运作过程中往往是政府有关部门的下级。为此，政府应积极研究和制定促进公民社会发展的相关动力和制度，继续承担起培育社会组织和社团发展的责任，使之能迅速适应中国经济和社会发展的需要。

（3）治理结构网络化，沿着良性互动的轨道发展。合作治理是通过构建一个由各领域、各层次的组织联结成的立体组织网络实现的。这个组织网络分为纵向和横向两个维度，社区组织、地区组织、地方政府，中央政府乃至国际组织从纵向上构成一个网络；政府组织、市场组织和社会公共组织在横向上构成另一个网络，两个网络相互交结，最终形成一个立体组织网络。通过这个上下互动、左右互动的网络，各治理主体在互动中进行利益交换、谈判与协调，从而走向利益整合。在纵向的网络中，以分权为主线的行政改革还要进一步推进。从世界范围看，不仅联邦制国家尊重地方自治和实行法定分权，许多单一制国家也朝着准联邦制的方向发展，地方政府的权力自主性明显增强。伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方治理呈现出趋同的发展趋势。不论是美国的竞争型联邦制、德国的合作型联邦制，还是英国的完全地方自治、法国和日本的不完全地方自治，经过历史的演变，目前已经成为越来越类似的地方治理制度。改革开放以来，中国政府多次进行分权改革，但以中央政府与地方政府之间的分权为主，近年刚刚深入“强县扩权”和“强镇扩权”的层面，还没有取得预想的制度绩效。今后，政府必须进一步下放权力，给地方政府特别是基层政府更大权力，便于它们为社会自治性组织提供更多的参与机会和自由度，使治理的垂直结构转变成水平的横向结构，使管理组织间的平等和宽容取代传统管理组织严格的排他性。在横向的网络中，中国政府需要向体制外放权，与社会合理分权，建立政府之外的新的中心，如社会、市场。在这一过程中，不能忽视党总揽全局、协调各方的领导核心作用，要不断提高各级党组织社会管理的能力和水平；应加强政府社会管理职能，重点解决目前存在的政府在社会管理中“缺位”“越位”“错位”的问题，切实担负起政府应尽的社会管理责任；应充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的协作。当然也要大力培育公众的参与意识，不断拓宽公众参与渠道，规范公众参与行为，依靠人民群众实现社会治理创新。

（4）治理范围延展化，延伸到全球治理和组织治理的各个层面。从国际范围来看，中国一方面会进一步融入全球治理的进程，同时也会在亚太、东亚、东北亚、东南亚等区域合作中扮演越来越重要的角色。对中国来说，改革与开放是同步展开的，对外的改革与开放使国际社会力量空前地进入中国，也使中国的政府、企业、社会组织与公民加速融入全球化浪潮。从国内范围来看，中央政府还会以增强国家竞争力为基本目标，陆续在政治制度建设和文化软实力建设等方面推出创新性举措；多年的放权改革已经使地方政府成为活跃的治理主体，跨越层级、跨越区域、跨越部门的政府间合作将向纵深方向发展；政府与社会关系的变化又会影响到政府的行政理念和行为方式，促使其创新治理方式与方法，不断提高地方治理能力与公共服务能力；社区治理从组织结构的健全与完善，转向治理功能的充分发挥，基层社会的民主实践继续为更高层面的民主政治建设积累经验；社会组织治理结构在探索中完善，组织内部的民主管理程度不断提高。传统官僚体制的组织特征，如具有严格规章制度的正式结构、有限的沟通渠道、狭窄的创新和变革空间等，决定其无法适应多元社会治理模式的要求，因为多个社会治理主体之间的协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制的传递，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平地分配和再分配。

（5）治理内容人本化，主要体现在积极和消极两个方面。从积极方面看，中国的治理将更加体现“以人为本”的要求，关注民生，将改善公共服务和实现基本公共服务均等化作为主攻方向。目前社会公众对公共服务和公共产品的需求和实际供给之间的矛盾导致社会治理水平面临严峻的挑战，由于政府对公共事业投入不足，历史欠账较多，至今仍然存在社会安全网建设滞后，保障能力弱；普遍的基础设施建设不足和城市环境卫生公共服务不足等问题，为此，加强服务型政府建设正当其时，政府必须把有限的公共资源优先分配至公共安全、公共卫生、公共教育、公共便利以及公共保障等公共服务领域，从而为经济和社会协调发展创造良好的条件和环境。从消极方面看，由于人口流动范围不断扩大，流动速度不断加快，特别是跨国、跨境流动更加便捷，社会问题呈现出国际化的趋势；恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义势力跨国跨境活动日益猖獗，艾滋病及一些传染性疾病的世界性传播必然波及中国；20世纪90年代以后，中国基尼系数连续攀升，弱势群体有不断扩大的趋势；作为社会稳定与社会风险重要指标的联名信和群体上访大幅增加，社会稳定压力增大，说明中国已进入社会风险加剧发生时期；安全事故总量居高不下，一些重大社会突发事件的破坏力增强，社会治理无论涉及的范围、复杂的程度都大大增加，防范社会风险的难度进一步加大。以上积极和消极两方面的挑战，共同构成了中国治理变革的基本内容。

（6）治理机制更优化，运行效能不断提升。人类的社会合作是一个历史性难题。亚里士多德说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”在中国的治理变革中，应着眼于三个方面来优化治理机制：其一，应着手政府内部组织的改革和调整，将市场机制的优势吸纳到缺乏活力的公共组织中；其二，应通过多种多样的路径和公私伙伴关系，将一部分公共物品和公共服务生产让渡给社会自治组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时，也减小政府和公营部门的支出规模。这样，公共服务的生产者直接组织生产，它可能是政府单位、志愿组织、私人企业、非营利机构，甚至是消费者自身。这种制度设计最终形成公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。其三，政府与社会的合作将改变现有的社会利益表达机制，尽可能地把利益不同的各方力量纳入决策过程，提高政府决策的民主和科学程度，保证公共决策的质量。同时，政府、企业与民间组织之间制度化的协商与合作不仅能够激发公民参与的积极性和主动性，还能够通过民间组织有效整合社会力量，在公共危机的处理和公共事务的管理中增加公民对公共政策的理解，增强公民－政府的互信，从而形成完善的政府主导、公民参与的合作治理机制。

（7）治理路径清晰化，制度化建设与合作精神的培育并行不悖。从宏观上看，改革开放以来的中国社会正在从总体性社会走向多元化社会，必须重新构建一个社会整合机制。而治理变革也可以看作是中国社会整合机制的重构过程。这一过程必然包含制度和价值两个维度。一方面，良好的治理必须以法治为基础。国际和国内学者对构成“善治”的特征的描述中，普遍包含参与性、协商性、责任性、透明性、回应性、有效性、公正性、包容性以及合法性等内容，这些价值都与法治精神相契合。社会生活需要不同的手段来调节，社会治理也需要采用行政、法律和经济手段等多样化的手段，但整体而言，良好治理模式的运行要以法治为基础，运用法律手段规定政府的权限、方式和程序，规定政府与企业、政府与公民之间的权利和义务，运用法律调整的公开性、规范性和普遍性来有效地制约公权力和私权利的滥用。一句话，治理必须是法治化的治理，既要求治理的主体、内容和程序要合法，也要求治理主体要承担相应的法律责任。中共十五大指出依法治国，十六大指出要形成有中国特色社会主义法律体系，从“以法治国”到“依法治国”再到“形成中国特色社会主义法律体系”的转变，说明了中国的法治发展历程和主线，这也为“善治”的实现创设了条件。另一方面，良好的治理也离不开社会共识和社会信任。政府与社会只有在相互信任与合作的伙伴关系中才能实现良好的治理。良好治理所要求的信任与合作关系，以“共同理解”为依据，而不需要以法律制裁为后盾，它建构于道德的社会制度和个人的道德存在的基础上，是一种普遍的、稳定的、持久的社会关系的特征所在。这种非契约化的信任与合作关系的关键在于将所有参与者整合在一起的共同的价值体系。这种得到公众认同的共同价值体系并不否定多元文化存在的前提，而是一种最低限度的共同的价值、标准和态度，这些规范作为行为的导向、依据和标准，可以约束行动者的行为边界，通过规范众人认同的准则，或通过价值内化实现对行动者人格结构的塑造，产生一定的整合效力，并进一步形成社会性的共识。一些跨国研究结果显示，20世纪90年代以后，中国公众对他人的信任度处在下降之中。今后，要坚持不懈地推进由合作、宽容和诚信等一系列价值组成的共同价值体系，这样才能加强社会凝聚度，不断推动社会资本积累的良性循环，由此形成稠密的信任网络，为稳定和成功的治理提供平台。