二 西部民族地区乡村治理面临的困境

1．村民文化素质较低，公共事务参与能力低下

西部少数民族村民的文化素质尤其是文化水平低下，这是不争的事实。在我们正式调查的576位村民中，文盲人口占到8.4%，小学文化的占46.8%，初中文化的占23.7%，高中及以上文化的占21.4%，而从我们补充调查的135位西部少数民族村民来看，也有15.7%的人是文盲，小学文化的为41.7%，初中文化的为29.9%，高中及以上文化的仅为12.6%。可见，从抽样调查的情况来看，西部少数民族村民以小学、初中文化为主，文盲人口还有一定的比例。正如村干部对村民的评价，仅有16.6%的村干部认为他们村村民的素质挺高、不错，高达69.2%的村干部认为村民素质一般，这一比例是认为不错的村干部的4.2倍。还有14.2%的村干部认为他们村村民的素质比较低下，难以管理。正因为文化素质低下，村民在乡村治理中面临两方面的困境。

一是村民参与公共事务的能力受到限制，参与水平低下，参与中的沟通也比较困难。正如贵州MXL村的村民告诉我们的：“我们村老百姓素质挺低，对一事一议不太理解。另外，沟通存在问题，村民与村干部之间不相互理解。”正因为老百姓素质低下，当我们问及乡镇政府提供公共服务要不要征求老百姓意见时，贵州PD乡的乡长告诉我们：“我觉得要看什么事，我认为现在搞这个农民‘敢不敢干、高不高兴、愿不愿意’的以人为本政策还为时过早，农民的素质达不到，我们的工作就很难开展。很多农民对国家的政策一知半解，看电视只看一半，了解政策只了解一部分。然后到乡政府来质问，为什么我家没得到？给他解释他又不听，说我们乡政府贪污，然后又去上访，我们这里已经出了三起这样的事件了。”WY村村主任助理告诉我们，“我们村的村民文化素质低，科技致富能力差。大多数村民都是初中毕业，不懂科学文化，有些连基本的法律常识都不懂。只顾埋头种地，好一点的在县城做买卖。村民对村级事务管理不关注，事不关己高高挂起。他们认为村里的事应当由村干部说了算，没有民主自治理念，村里一般也不会召开村民会议，即使召开参加的人也不多，多数人是凑热闹，不会有实质意义上的讨论，更不会做出可行性的决议”。可见，文化水平低下成为制约村民公共参与的主要因素。这一点，图3-2的数据也可以证实。当我们问及您对村委会决策的关注程度如何时，有23.6%的村民表示从不关注，44%的村民一般关注，29.2%的村民比较关注，3.2%的村民十分关注。这表明，村民对村级事务的关注程度不高。而在另一个问题“您主要通过什么方式参与村级公共事务”上，有44.4%的村民表示从来没有参与，接近一半；20.8%的人表示公开投票，20.3%的村民表示集合其他村民的意见，只有12.9%的村民表示他们敢于直接对村干部发表意见（详见图3-3）。但是，参与后结果怎么样呢？仅有25.6%的村民肯定自己的意见被采纳了，26.1%的村民肯定自己的意见没被采纳，还有高达48.3%的村民不知道他们的意见被采纳了没有，他们也不关心意见是否被采纳（见图3-4）。这些数据表明，村民参与村级事务管理的积极性不高，以被动参与为主，对参与的结果也不甚关心，参与的热情比较小。

二是对村庄的群体性事件态度比较冷漠。在我们的调查中，有15.7%的村干部指出他们所在的村庄2009年发生过群体性事件，这一比例虽然不高，但是由于群体性事件的影响力较大，因而哪怕有一件也得引起足够的重视。如果群体性事件发生后，村民积极支持、配合政府化解，群体性事件防治的成本要低很多，防治的效果也会比较好。但是，如果村民素质低下，对此漠不关心，不仅不帮助化解，反而参与煽动，群体性事件就更加难以控制。西部少数民族村民对待群体性事件是哪种态度呢？调查显示，35.4%的人表示不参与，18.4%的村民参与化解，32.9%的村民会参与凑热闹，13.3%的村民会参与煽动，促使群体性事件进一步恶化。虽然表示参与煽动闹事的村民所占比例不高，但是，这部分人产生的社会破坏力远远高于参与调解的那部分村民的影响力，因而必须引起高度的重视。调查表明，这与西部少数民族村民素质低下有密切的关系，更与他们的生活环境、生活条件与外界的落差太大而引发的心理不平衡感有关。

2．村民观念落后，不利于农村经济的发展

访谈时，一位包村干部告诉我们：“由于老百姓文化素质不高，可能做工作（指扶贫的工作）我们做不成。有次我实施了一个项目，是种植杨梅的，老百姓去把它拔了，我辛苦买苗给他们栽，他们栽下去后给拔了，说没有栽玉米来得快。”这位包村干部还指出，正是由于文化素质低下，在扶贫中农民的观念还是没有转变过来，难以进行有效沟通，以致扶贫成本增加。他说，“我曾经去和一个老百姓谈过，他是苗族，像我们这里，苗族一般都居住在深山老林，很少住在路边，我问他，为什么您们当时会想到要住这个地方呢，他说我们是老一辈人逃到这个地方造成的。我说，如果您们把您们的房子搬到有水有电通路的地方去，可能对您们以后的发展要好点，但是他不干。这就是根深蒂固的观念造成的，我们要想改变他们，是比较困难的”。这一点，贵州LS村村主任也深有感触。该村主任指出：“我们村老百姓的文化素质低，难以沟通。全村老百姓文化素质均较低，上面的政策宣传起来比较困难。例如，2006年，村委会引进资源，让大家种芥兰、黄姜，2009年种羊角菜。当时种子免费，化肥农民自己掏钱，乡政府（村委会）承诺回收。但由于没有估计到市场的风险，2009年种的羊角菜菜价远远低于种时估计的市场价，种菜时估计卖1块/斤，但菜种好后厂家老板只肯出0.18元/斤（市场整体下降），农民种的菜卖不出去，我们只好另找厂家来收购，最后以0.25元/斤卖掉。这件事后，老百姓以为我们从中拿了什么好处，怎么解释也不听，所以，2010年再让大家种番茄、土豆、辣椒，村民都不愿意种。”从访谈中我们还得知，由于文化水平低下，村民对发展农村的经济政策、行为举措和扶贫开发都持保守态度，对农作物市场风险的接受水平有限，对有一定市场风险的农村经济作物种植不愿意作出大胆的尝试，因而直接影响其经济收入水平。

3．村民的传统陋习还在一定程度上存在，传统文化面临枯竭的危险

由于文化素质低下，制约新农村建设的传统陋习仍然存在，这些陋习对建设“乡风文明”的新农村有莫大的阻碍。贵州DM村的村支书告诉我们：“我们村最大的治理难度是村民素质低，村寨卫生保洁工作很难开展，比如说年长的人没有到过外面，意识差，不讲究卫生，乱丢垃圾，不爱洗澡等，这样的习惯难以改变。”这一现象在贵州GP乡也可以见到。GP乡一位工作人员告诉我们，“近几年，汉族农民在风俗习惯、计划生育等方面的观念比少数民族村民更进步一些，我们这里还有少数民族村民提出国家能不能让他们一家生4个。而且，少数民族村民陋习较多。如不爱卫生，牛圈猪圈与人混在一起。再如，我们这里的苗族有个风俗，孩子从出生到5岁之内不洗头、不剪头，好多孩子长到5岁头发像棕树根、茅草。这一风俗至今仍在我们的YS村保留了下来”。为了更加生动地说明少数民族村民的卫生问题，这位工作人员还画了一个示意图。

从图中可知，由于经济、观念落后，文化素质低下，村民们将牲口与人的厨房、卧室混在一起，这对农村的住宿条件是一个巨大的挑战。值得欣慰的是，在笔者写本书之时，少数民族农村的住宿条件得到了极大程度的改善。在国家进行危房改造这一惠民工程的过程中，许多这样的少数民族民居都得到了一定程度的改善。改善后的少数民族民居是一楼养牲口，二楼住人，人畜分离居住。但是，在边远的或贫困的少数民族山区，在贫困的少数民族家庭，人畜混住的情形还屡见不鲜，这值得我们进一步关注和深思。

然而，随着全球化、城市化和现代化的逐渐深入，少数民族传统文化却呈现日益明显的“断裂”痕迹，具体表现在：第一，实践层面的少数民族传统文化在全球化进程中面临被解构的危险。全球化给人们带来的影响是双重的：一方面，全球化引发的观念改变、技术进步、经济增长改变了人们的生活状态、提升了人们的生活水平。另一方面，全球化所引发的科学技术“泛滥”、语言文化“同化”和社会风险“加速扩散”又给我们的生活制造了无数的麻烦，人们在探索全球化和现代性困境的破解方案时，再次将目光投向了使人内心宁静的乡土社会。然而，在城乡关系极不对等的情况下，以“同质化”为特征的全球化对少数民族传统文化的冲击是迅猛的。长此以往，少数民族传统文化必将面临被解构甚至被泯灭的危机。第二，观念层面的少数民族传统文化也在市场化和现代化大潮中被边缘化。挖掘乡土历史、打造少数民族传统文化、争夺乡土资源以服务于当地的经济发展成了时下较流行的政府行为。但是，在这种文化重塑的过程中，地方政府往往更加注重物质层面少数民族传统文化的建设，如修复有经济效益的老建筑、老景观，不惜重金打造与乡土历史沾边的人物形象和人物故事，甚至出现了竞相争夺“潘金莲”“西门庆”“孙悟空”出生地的滑稽怪诞行为。与之相反的是，传统的礼仪、习俗、道德规范和有价值的村落文化等却在市场化和现代化大潮中被弱化，甚至边缘化，以致村民的文化生活日益贫乏、文化认同逐渐丧失，村里的文化设施严重不足。可以说，市场经济的游戏规则阻碍了观念层面少数民族传统文化的复兴与回归，原子化的个人情怀、功利主义的人际交往规则和物质主义的主流价值观削弱甚至扼杀了少数民族传统文化的价值。第三，城市化吞噬了大量的少数民族传统文化，这给社会生活带来了一系列的冲突与不适。在城市化进程中，乡村社会的生活方式渐渐失去了原有的风貌，乡村人际交往规则也慢慢脱离了传统习俗和契约的影响，乡村社会中的民俗风情、伦理道德、礼仪规范也在缓缓地消失，取而代之的是鳞次栉比的高楼大厦、油光的柏油马路和时尚的消费文化，是算计式的人际关系和理性化的交往方式。在此背景下，优秀的民间文化特别是大量的传统民族文化濒临灭绝，传统的乡村结构和乡村关系已不再适应市场化和现代化的发展需要，乡土知识“无用”论和少数民族传统文化“断裂”观是人们无奈、心酸而必然的选择。正像马歇尔·伯曼说的那样，现代社会是“一切坚固的东西都烟消云散了”的世界。第四，乡村文化整体逃离与缺席。随着年长者的逐渐逝去，知晓少数民族传统文化的人越来越少，若不积极保护与抢救，少数民族传统文化的传承主体将消失殆尽。同时，传统乡村士绅与村民结合构成的乡村社会结构正在解体，知识水平与素养稍高的乡村人呈现对乡土的整体逃离，这将直接导致乡村社会文化的空心化，使乡村社会处于一种无文化，甚至反文化的放任状态。再加上社会整体文化事业的产业化与乡村对精英文化接受能力的欠缺，精英文化传播在乡村中的整体缺席将进一步加剧。

4．基层干部待遇较低，工作态度比较消极

当我们问及村干部“您认为上级应如何改进村干部的工作时”, 90.1%的村干部选择了提高村干部的待遇（见表3-3）。

村干部的待遇较低，具体表现在以下几方面。

一是村干部的工资水平较低。从2010年起，贵州大部分地区村干部的工资都进行了改革，由以前的100～200元/月不等改为了当时的800元/月左右。在这800元中，有400元左右是平时发到手的死工资，即保底工资。另400元左右是年终的绩效奖，这是激励工资。只要考核过关，这笔绩效奖都会一次性发放。发放绩效奖也有两种情况：一是不管村干部干得怎样，只要考核过关，每人都发4800元，比较均等；二是根据村干部的工作成绩高低排名，排名靠前的村干部的绩效奖更多（多于4800元），排名靠后的绩效奖更少（低于4800元），以便形成激励效应。在贵州农村，大部分地区实行的是第一种。然而，尽管做了大幅度的调整，与发达地区上千元的村干部工资相比，与村干部对村级事务付出的劳动相比，与大多数村干部需要养活一家人的事实相比，这样的待遇是微不足道的。再加上很多村干部在当干部前曾外出打工，收入较高，回村当干部后的待遇与以前相比差距较大，这更进一步加大了村干部的心理落差，影响村干部的工作积极性。访谈时，贵州MXL村的村长告诉我们：“我们村共有5个村干部，分别是支书、主任、团支部书记、文书、妇女主任。由于党员的年龄偏大，素质较低，所以支书与主任的职务均由我一人兼任，现在文书每月360元，支书410元，其余的均是300元左右。有政策说，今年年底给我们加一倍工资，以年终绩效奖的方式加，但到现在还没有兑现。哦，还有民兵连长，200元每月。但是，组长的工资才10元，太低，没人愿意干，为了调动他们的积极性，我只好授权，多让他们签字，让他们有当官的成就感。例如，结婚、上学、入伍出证明，只要需要村里出证明的，我都先让组里出证明。我们现在每周至少坐班2天，有突发事情必须立马参与。由于工资太低，为了养家糊口，有些家庭还搞副业，如养殖业，挺辛苦。我觉得村干部待遇低在贵州农村应该是个普遍现象。我以前是厨师，自己开酒楼的，与现在比，收入自不用说。我的孩子也很反对我当村干部，主要是收入低，不能满足家庭的日常开支与孩子的教育开支。平时人情支出也比较大，谁家有个红白喜事都要参与，至少得送20元，如果不参与，就难与群众打成一片，那么，我的工作没办法开展。”可见，待遇较低已经较大程度地打击了村干部的工作积极性。

二是村干部间的工资差距较大，这在一定程度上刺激了村干部间的不平衡心理，对村干部工作的协调开展带来严重的负面影响。LS村的村长告诉我们：“村委会班子工作人员比较消极，原因是收入差距太大。比如，我们村共有10多个村干部，但是编制却有四种：村支书是公务员编制，目前每月1000多元；村主任是我，合同工，每月400元；村主任助理350元；一村一大是事业单位编制，2000多元；招聘的远程信息员每月720元，计生专干与文书都是事业编制，每月有800多元，其他的我就不想说了。只有我的工资最低，但干的事最多。虽然以前的工资只有100多元，但不用每天坐班。现在涨到了400元，却要天天去上班，家里的农活基本都没时间干，真是累呀，不如出去打工。”说这话时，他的脸上充满了辛酸与无奈。据了解，目前村干部的编制有三种：公务员、事业编制和合同工。公务员编制的主要是上级指派的村支书，或包村干部兼任的村支书，这类干部工资最高；事业单位编制的主要是“一村一大”和公益性岗位，这类干部工资也较高。合同工主要是村主任、会计或妇女主任，这类干部由选举产生，一般任期5年，5年后如果选上就连任，选不上就当普通农民，这类村干部人数最多，基本上是本村村民，他们一边干家里的农活一边当村干部。这类村干部的工资较低，但干的活最多，是农村经济发展、社会稳定的主要维护者。显然，我们这里所指的村干部就是这类干部，急需提高的也是他们的待遇。

三是村干部的社会保障几乎是一片空白。不仅村干部的待遇低，社会保障也几乎是一片空白。这一点，可从LS村村主任给我们娓娓道来的一笔账中窥之。他说：“国家对村干部的养老不太明确。从2006年开始，在任村干部，每年自己交8%，政府补贴92%，交满15年。2006年前参加工作的村干部，以2006年以后的为准，2006年算半年。25年后，听说每月可领600多元养老金。但是，村干部如果不能继任，剩下的钱只能自己交，一旦中途退出，只返还本人所交本金的80%。我算了一笔账，如果不能连任，自己交的话，一年要交2万左右。”如果该村主任所说属实的话，那么，现行国家对于村干部的养老保险政策是极不完善的，因为能连任到退休的村干部毕竟少之又少，更何况一旦退出还只返还个人所交本金的80%呢？这还是在经济稍发达的贵州农村。在经济更落后的少数民族农村，村干部根本没有听说过养老保险一事。这一点，我们在GN村的访谈记录可以证实。

问：作为村干部，您的工资、福利待遇如何？

答：我们村干部主要是由三大员，即村支书、村主任和村会计组成，村会计出门打工去了，我们村委会现在正在找人接替他的工作，我们三人每人每月是800块钱的工资，村妇女主任是每月700块的工资，村计生专干没有工资。我们三大员的工资是每月先发一半的工资，到了年底乡政府考核如果做得不好，剩余的就被政府扣去不发了，如果做得好那乡政府工资全发，还有奖励。我们村级干部没有福利可享受。

问：你们乡里有没有村干部养老保险？

答：不知道有没有村干部养老保险。反正新型农村合作医疗的费用是我们自己交的。

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也许是上级政府已经考虑到给村干部交养老保险的重要性，拿经济发展较好的LS村做了试点。但是，即便如此，村干部的社会保障水平也值得进一步提升。

四是村民组长的报酬超低。调查发现，作为最直接与村民打交道的干部，村民组长报酬太低，从10元到70元不等，有的甚至没有报酬，由各房轮流担任。经济极不发达的GN村的村长和支书告诉我们，“我们村的村民小组组长是房出，即各房轮流担任（也就是按宗族出，每届每个宗族轮流出一个人担任该职），若该房无人出来当，则该房的人自己出钱请一个人出来当村民小组组长。一房中由谁当组长由他们组员自己协调，而组长轮流当是因为当组长没有报酬”。轮流担任体现了民主，也有一定的好处，更利于村庄事务的公正处理。但是，因待遇太低，有些村庄直接让村民抓阄，以抓阄的方式来确定村民组长。虽说抓阄也是民主的一种体现，但是这种民主却让我们啼笑皆非、满腹心酸。为此，当我们问及村干部和乡镇干部是如何评价他们的工作时，仅分别有21.4%和33.7%的人表示喜欢，分别有高达75.6%和64.3%的村干部和乡干部表示不喜欢，不喜欢的比例分别是喜欢的3.5、1.9倍（详见图3-6）。当问及不喜欢的原因时，38%的村干部认为太辛苦，34.1%的村干部认为待遇太低，15.8%的村干部认为村级事务枯燥乏味死板，12.1%的村干部认为没有成就感。对于乡镇工作人员而言，他们不喜欢的原因主要是待遇太低、比较辛苦、没有成就感和工作枯燥，分别占42.9%、29.0%、17.5%和10.6%（详见图3-7）。可见，基层工作太苦、太累、枯燥乏味、没有成就感，且收入低下是基层干部积极性不高的主要原因。正因为如此，才有90%以上的村干部要求提升他们的待遇。

通过以上的分析我们发现，无论从哪方面来看，村干部的待遇都较低。这种极低的待遇直接影响村干部工作的积极性：一方面，由于待遇太低，不能养家糊口，村干部不能专心工作，尤其在农忙的时候，这必将对村级事务的处理产生影响；另一方面，虽然现在要求村干部坐班，但农村事务的性质、村民的素质和农村的地理交通特点决定了他们静态的坐班并不利于矛盾纠纷的解决和村级事务的管理，必须随时外出宣传惠民政策、处理民事纠纷。因此，利用坐班制度来保证村干部的工作时间只会带来消极影响，使村干部消极怠工、疲于应付。另外，极低的报酬和不平等的待遇也容易使村干部在处理村级事务尤其是面对金钱时产生不平衡感，容易滋生贪污的念头，更不利于村干部间的和谐和团结。

5．村级财政困难，财权被上收，“空壳村”较多

财政困难是西部民族地区农村面临的一个共同问题，几乎我们调查的所有村都涉及。例如，WZ村老支书告诉我们：“我们村的村级财务过于紧张。我们收入的97%来自国家财政拨款，支出的99%为干部报酬和微小的办公费。镇政府每年才给我们3000元的办公经费，但是我们的开销实际上远远不止这些，年中各项中心工作给村支两委和组长的会议伙食支出，以及两委交通油费和通信费的支出高达10000多元。”LS村村主任更是直言不讳地说：“经费困难是我们在风险社会下面临的第三个问题。我们村的经济是常年赤字。我们村一年的总收入是4000余元，但支出却高达18000余元，2009年的具体支出如下：水电费200多元/月，一年2500元左右；喝的自来水12元/桶，每月5桶，一年720元；办公费（笔/墨/纸）等1700元，剩下的是接待费，一年至少接待10多次（召集村民开会：村民代表大会、党代会、党员会等），最多的是一次接待400多人（村民会议）。”让村民开会为什么还要给饭吃呢？该村主任回答说：“不给饭吃村民不来开会。以前是在村干部家轮流煮，现在没人愿意煮，只好到街上的饭馆吃，每人至少10元/顿，一年下来要用不少钱。乡政府下来检查工作反而是他们自己签单，我们不管。”既然开会要吃饭，吃饭就得花钱，那么，一年要开多少次会呢？开哪些会呢？该村主任娓娓道来：“我们要开的会主要包括：村级重大事务决策会；支部委员会是例会，1月1次，每年12次；村民代表大会，3个月1次；党员大会，3个月1次，等等。”这大大超出了我们的预料，不吃饭村民不来开会和不发钱村民就不来开会一样，都是新时期村民社区参与冷漠的一种表现。这种冷漠是对村庄公共事务的极大蔑视，反映了村民公共情怀的丧失、公共意识的迷离和公共责任的沦丧等现代乡村病已蔓延到民风淳朴的西部民族地区农村，是对风险社会下西部民族地区农村有效治理的莫大挑战。

就理论上而言，村里的收入主要分为两大块：一块是上级财政拨款（含一些转移支付），一块是由村里的民营企业、私人企业或集体企业贡献的利润。然而，由于交通不便、获取资源的成本较高，少数民族村寨的集体经济几乎是一片空白，这就为乡村治理留下了隐患，以致村里的所有开销都压在了乡镇政府身上。而如前所述，少数民族地区的乡镇政府大多也是“空壳乡”，也无经济来源，因而拨付给村寨一级的钱较少。在贵州，一般是3000元/年或按人头费2元/人/年拨付，这些钱要支付村里除村干部工资之外的所有开销，包括接待费、办公费、村干部去开会的交通费等等。如果村里有太多的招待事项，往往是村干部各家自己掏钱招待一两次。这一点，笔者深有感触。尽管这样，乡镇政府还将这3000元分次拨款，第一批钱用光后去乡政府报账后再拨付第二批。如果临时有事急需用钱，需要村干部事先垫付后再报销。这样做的初衷本是监督村里的财政开支，以防村里的办公经费被贪污和滥用。但由于所有的经费才3000元，且要分批次使用和报销，这种行为事实上大大增加了村委会的办公成本（增加了去乡镇政府要钱的车费），降低了办事效率，不利于村级事务的开展。我们对DM村村支书的访谈恰好说明了这一点。

问：您们村的每年上级拨款有多少？

答：这个是不确定的。比如2009年国家就拨了100万，主要是用于自来水、消防、电改、厨改、灶改、厕改、路改（石板路）等五改五建的工作。而我们村办公事务等经费主要是由上级划拨，主要是按村民人头（每人每年2元）来转移支付，我们村一共2430人，所以每年的经费为4860元。这些钱根本不够用，因为村里没有企业与工厂，也就没有了积累，所以目前的情况是有多少钱，就用多少。

问：那您感觉您们村的支出哪一块最大？

答：因为基本没有什么钱，而且钱主要由上级划拨，所以支出不大，主要支出是办公经费。

问：是否有上级接待？

答：有，2009年后变为有偿接待，接待的费用由政府出。我们现在实行的是村钱乡管村用，每月只给一点，账在村里，钱却在乡里，经批准才可以使用。这样做的目的是防止村里挪用资金，私设小金库，不过这对较富裕的村比较有用，对我们作用不大，因为我们没钱。

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由于只有上级财政拨款，村里的开支特别紧张，是典型的“空壳村”。这种空壳村一旦面临突发事件，薄弱的经济基础就会使突发事件的处置更为艰难，影响农村社会的稳定。

6．农民上访问题突出，焦点和矛盾比较集中

上访是公民表达政治诉求的合法方式，是公民参与政治生活的合法权利，但它有严格的程序与形式，只有符合法定程序与形式的上访才是合法的上访。然而，近年来，越来越多的农民以越级上访的方式表达愿望与利益诉求。这是一种非程序化的政治参与方式，反映的多是一些由于政府工作人员官官相护、司法不公正而长期拖而未决的严重侵犯农民利益的问题，也有的村民是为了谋取不正当的利益。不管是逐级还是越级上访，都是村民表达个人利益的方式。调查显示，目前农民的上访问题比较突出，仅2009年一年，就有68%的村干部表示该村有上访事件。其中，一年内有5次以下的占63%, 5～10次的为5%（详见表3-4）。这一点，DY市的信访人员也给我们提供了数据。他指出，“我们市农村每年的上访量有100多起（200多个批次）。有的事件次数比较多，比如失地农民失去生活来源这一类，很多都是乡政府解决不了才来上访，三大类事件（山林纠纷、土地纠纷和水事纠纷）较多，大概一年有15件能全部处理完毕，土地拆迁纠纷一年30多个批次，但是涉及人数起码上千人，且多为集体上访。三大类事件解决之后基本没有再上访的情况出现”。

而在上访的原因方面，村干部问卷表明，54.4%的村民上访的原因是拆迁占地补偿不合理，位居第一；接下来依次是民政救济分配不均、子女入学当兵就业、危房改造、计划生育和环境污染，它们的比例分别为25%、16.2%、16.2%、10.3%和9.8%（详见表3-5）。2010年7月的229份村民问卷表明，村民越级上访的主要原因是拆迁占地补偿，占24.3%；其次是林地水事纠纷，占18.9%；再次是扶贫救灾物资分配，占16.2%。至于乡干部眼中的上访问题，则如表3-6所示。从表3-6的深入访谈可知，农民的上访大多与低保、土地纠纷、林权制度改革、赡养问题和村干部贪污腐败等有关。可见，尽管我们是通过不同的方法（问卷和访谈）对不同的调查对象（村干部、村民和乡镇工作人员）进行调查，但都得出了大致相似的结论。这表明，拆迁占地补偿不合理、民政救济物资分配不均、子女入学当兵就业、计划生育和环境污染是村民上访的主要矛盾和焦点。

那么，这种上访能达到效果吗？在回答这一问题之前，先看一段我们对DY市信访局工作人员的访谈。

问：有越级上访的情况出现吗？

答：越级上访的情况也有，都是市政府无法解决了才会出现。比如修建黔桂铁路征地的事，铁路部门补给当地农民的钱才380元每平方米，价格太低，农民无法接受，市政府也无法解决，所以被征地农民只有向省政府上访。

问：那信访办解决不了的原因是什么呢？

答：主要有三个原因，一是无法满足他们的要求，二是涉法涉诉问题，三是诸如判决死刑，不服判决一类的事件。这三个原因同样也是越级上访的主要表现。

问：您们的信访程序是什么？

答：我们有一套较严格的程序：大厅专人接待上访人员，上访人员提供信访依据——填表登记——根据上访人员反映的情况做出处理意见（城区内半月做出答复，农村一月内做出答复）——上访人员对处理结果做出反馈，签字认可。

问：您们是否有听证制度？

答：当上访人员提出的要求过高时，我们会召开听证会来解决问题。

问：那您认为农村信访工作还需要做出什么改进？

答：一是需要相关部门高度重视，争取一次性解决问题，防止上访人员贪欲增加，合理要求转变为不合理要求，并且要求过高；二是应该加大对相关职能部门的监督；三是来访者的素质较低，要耐心一些。

问：那您们信访程序中的签字是否具有法律效力？

答：没有。

问：为什么很多人选择信访而不选择走法律途径？

答：信访不需要花钱，并且也可以解决好问题，而打官司是需要花钱的。

问：您们是否有执法权？

答：没有。

问：农村信访工作中难解决的是什么？

答：城郊农民失地问题，这个问题的矛盾非常大。

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从上述访谈中我们归纳出三点：一是信访是协商解决社会管理纠纷的有效手段，二是城郊农民失地问题是信访的难点和重点，三是信访部门是协调部门，权力较小，对于不能执行信访协商结果的个人、部门或单位只有督办权，没有惩处和执法权，信访签字也不具备法律效力。可见，信访之所以有这么多问题，其原因主要在于信访部门的法律地位不高，信访部门的职责不够完善。

7．村务公开不到位，基层民主监督流于形式

村务公开是农村民主管理、民主决策的重要手段之一，是进一步推进村民自治的重要环节。同时，也是构建和谐社会、加强农村基层组织和民主法制建设，促进基层党风廉政建设的重要举措。村务公开的广泛开展，对于促进农村经济实现又好又快的发展发挥着关键性作用。那么，什么是村务公开呢？村务公开是指村委会把涉及本村公共事务的活动情况通过一定的形式和程序公开告知全体村民，并由村民参与管理、参与监督的一种民主行为。那么，西部民族地区农村村民村务公开的情况怎么样呢？调查显示，随着民主化进程的推进，大部分村庄都实行了村务公开，占92.5%，公开的形式包括公示、召开会议和散发传单等，公开的内容包括政务、事务、财务三个方面，其中财务公开是关键。而在目前，“一事一议”是常见的村务公开、民主监督的有效方式，其内容主要集中在村级重大事务决策方面，如饮用水设施建设、修路架桥、农田水利等，它们是一事一议的主要内容，分别占据了61%、55%和52.5%的比例（详见表3-7）。

然而，尽管形式上的村务公开开展得如火如荼，如贵州省LS村的村长说：“我们村的村务在公开栏中公开，公开的地点在村委会门口，五天赶一次场，村民们愿意了解的自己会去看。”DM村的村支书告诉我们：“我们村有村民代表会和村民理财会，这两个会都是一年开一次，成员由村民组长、村民代表和寨老等人员组成，村民代表由村民推荐。我们村务公开是一个季度一次，对像铺路这样的事情进行商议，日常事务会在村务公开栏中公开，重要通知由村民组长、村里的党员上门解说。”GN村的村长指出：“我们村的村务向村民公开，村务公开栏就设在村的路口那里，各事项都填到黑板上给村民们看。因村里交通不方便，村里有事是通过广播通知各村，若有村民未收到村委会的通知，村干部要亲自上门通知。”但是，村务公开仍然存在以下几个问题。

一是村务公开的形式单一，效果较差。当前村务公开的形式主要是公示栏公示，这对于文化水平较低的村民来说，效果极差。而且，公示栏往往在村委会门口，一些文化素质较低、对公共事务不太关心、居住位置偏僻的村民很少有机会到村委会门口，也自然看不到公开的内容。在此背景下，作为每家每户都能听到的声音，广播在村务公开中应该占有一定的优势。然而，调查却发现，村委会和乡镇政府宣传政策的方式以人际传播如通过村委会和村民组长告知、召开村民会议为主，分别占56.6%和39.4%，上门解说有一定的比例，占20%左右，但是通过广播的比例仅为10%左右（详见表3-8）。究其原因，第一是有广播的村庄较少，不足15%；第二是农村外出务工青壮年较多，空心化现象严重，人少地广，许多干部认为广播适用的条件已不具备；第三是在信息社会的影响下，大部分村干部认为广播亦不能有效发挥作用，基本可以用手机代替，因而哪怕有广播，也是闲置不用的。然而，由于西部民族地区农村地理位置偏僻，大都处于深山峡谷中，这就使得干部上门宣传政策路途遥远，手机信号也难以到达。再加上留守在村民的老人大都不懂汉语，手机短信即使能到达，老年村民也看不懂汉语短信，因而现代传播工具在少数民族农村信息传播中的作用极其有限。可见，在西部民族地区农村，广播是最有效且成本最低的村务公开方式，但广播却极少使用，这就使得现在的村务公开大多流于形式，因而当我们问及村民“您知道村长、支书的名字，知道村里的现行制度与未来规划吗”，仅分别有56.0%、46.2%、21.9%、18.5%的人回答“知道”（而这些，都醒目地写在村委会门前的公示栏里）。相反，却分别有63.7%、76.9%、34.1%的人知道国务院总理、国家主席的名字与村民自治法或选举法。

二是村务公开的内容不规范，大都流于形式。上述提及，财务是村务公开的关键。但现实中，一些部门常常避重就轻，没有按照统一的标准予以公开，常常让村庄情况介绍、村干部简介、村级事务安排、村级职能部门介绍等内容占据了整个公示栏，且常年不予更换，这就为村级财务的不公开作了掩护。

三是村务公开制度不健全，随意性较强。村务公开的时间随意性较大，什么时候公开都是村干部说了算，村民也很少过问，而且时间间隔太长，公开的内容经常是陈旧不堪，缺乏及时性；公开程度较低，大部分村务公开是犹抱琵琶半遮面，对结果公开多，对过程公开少；对常识性问题公开多，对村民最关心的问题公开少；对日常事务公开较多，对关键的政务和财务公开较少。可见，风险社会下西部民族地区农村的村务公开基本不到位，难怪云南省WY镇和WY村的工作人员告诉我们：“WY镇辖101个行政村，大多数村设有政务公开栏，但是公开栏上面没有具体公开内容，只是摆设。有的不敢公开村财务、政务；有的不知道应该公开什么、在哪里公开；有的村公开内容简单、陈旧，有隐瞒、欺骗的嫌疑。村里的村务公开有时是应付上级检查，有些内容只是原则性的制度、文件。村民对此也不十分关注，没有人督促村干部对具体事务进行公开。”正因为村务公开不到位，村民的民主监督就会在一定程度上流于形式。表3-9显示，高达74.1%的村庄有民主监督机构。在这些村庄中，最常见的监督机构是村民监督委员会，占73.6%；其次是村民代表大会，占59.0%，接下来依次是村民理财监督小组和村民议事委员会，依次占39.2%和29.4%。但是，在现实生活中，这些机构发挥的作用微乎其微。不仅召开会议的次数少，召开会议的人员也往往不全。再加上有些村两委成员只有3人，即村支书、村主任、会计。有的村支书主任一人兼，有的村支书会计一人兼，有的村没有会计，只有村支书和村主任，两人兼任会计。这就导致民主议事、民主监督的缺乏，村级事务往往是村支书说了算。正因为如此，村务不公开成为村民眼中村委会和乡镇政府最大的问题之一。

为此，贵州JK村村支书对未来工作的设想之一就是：“做好村务公开监督工作，尤其是财务公开。首先要对党员干部、村民小组、村民代表公开，重大事项每月公开1次，一般一季度公开1次。我们一般不在公开栏公开，效果不好。其次，对公益资金由村民理财小组与村民监督小组监督，监督小组由村民代表60人组成，由全体村民选举产生，里面没有一个是村干部家属或直系亲属。”JK村村支书的计划也是我们所要倡议的。要做好村务公开，应该健全村务公开机构、完善制度，将公开的形式、内容、程度和时间都一一固定，在公开中发动村民的参与，积极推进基层民主建设。

8．少数民族新农村文化建设情况不容乐观，许多乡镇干部不懂少数民族语言，影响他们与村民的沟通

民族地区保存着极为丰富的原生态文化形态，它们积淀着丰厚的历史文化和先进文化的原始基因，是发展农村先进文化的“发酵剂”，也是各省传统特色文化乃至中华民族文化艺术瑰宝的重要组成部分。要正确认识和利用民族文化资源，不断丰富其内涵、拓展其外延，大力挖掘、整理和利用少数民族农村传统文化，促进民族地区农村先进文化发展壮大，使它不但具有民族性和大众性，还有时代性和科学性。但是，受各种因素的影响和制约，西部少数民族农村文化建设还存在诸多问题，主要表现在：第一，对新农村文化建设的重要性认识不足，民族教育阵地严重萎缩。在社会转型期，许多少数民族地方的人只盯着眼前的实惠和利益，对待文化的态度只是赶时髦、走形式，急功近利，追求表面效应，认为农村文化就是农闲时打打篮球逛逛集，文化成为经济建设的陪衬。“文化搭台、经济唱戏”就是明显的例证。还有些民族地区把中小学迁至城镇郊外，使师生的学习、生活十分不便，有的把校园的围墙推倒建商店或者把房屋出租出去，有的县城把新华书店缩小门面甚至干脆取消，文化站变成了商场，标语牌变成广告牌。更有人认为，发展民族地区就是发展经济，靠大量消耗资源来脱贫致富，而把落实教育的问题放在一边，民族教育阵地严重萎缩。第二，民族地区农村基层文化资源严重匮乏，农民文化生活单调。由于投入较少，大多数民族乡镇文化站（中心）已名存实亡、人浮于事，活动方式单一，可提供的文化服务内容和文化资源严重匮乏。另外，调查显示，文化消费在农村家庭消费支出结构中所占的比重较少，农民文化生活极其单调。2007年广西龙胜县坳背屯农民家庭的日常文化消费方面60%以上的农户月平均支出少于10元（家中小孩上学教育费用除外），在所有开支项目中排在最后。农民在劳动之余，从事较多的文娱活动分别是：看电视、打牌、下棋、听广播。由于业余文化活动受制于文化形式的经济性、便利性和可获取性，村里关于民族文化历史、传承与发展的书籍寥寥无几，农民对传统民间文化活动的兴趣正在逐步降低。第三，物质和非物质文化遗产不断消亡。在民族地区，一些古民居因小城镇建设的需要被拆掉，有些古民居有上百年的历史，一旦破坏就无法还原，十分可惜。当问及这些古民居是否可以不拆，乡镇干部们却认为这些古民居固然好，但当前最重要的是经济建设，即使不拆也没钱维护，也会在自然中毁掉。一些非物质文化遗产及民间艺术同样在不断消亡。据了解，重庆北碚某村有一位老人，现在已经80多岁了，他会唱很多当地的民曲，现在因为年事已高，希望找到一位徒弟，把这些民曲保存下来，但找不到人。由此可见，民间艺术逐渐失传的情况比较严重。第四，农民自办文化缺乏明确的政府引导，不良文化还有一定的市场。由于传统文化和习惯思维在人们的头脑中已根深蒂固，广大农民市场意识缺乏，创新观念淡漠，冒险精神不强。虽然村民对文化有着强烈的渴望，并希望开展丰富多彩的文化活动，成立别具特色的民族文化协会组织，自办民间文化活动，但由于缺乏明确的政府引导与政策保障，村民对此多持观望态度。随着农村机械化程度的提高，农民用在农业劳动上的时间越来越少，而一些不良文化如打麻将、封建迷信、修家谱、祭祖等活动却十分盛行。尤其是祭祖，规模日益扩大，规格不断攀升，已沦为炫耀家族势力、村民间相互攀比的工具。

正是由于少数民族农村文化建设水平较低，少数民族的语言和风俗习惯得以推广的时间和空间有限。例如，31.6%的村民表示2008年以来村里从来没有过文化宣传活动，16.1%的村民表示不太清楚，有一半的村民表示该村曾有过文化宣传活动，活动的形式主要是放露天电影、搞民族歌舞晚会等（详见图3-8）。然而，由于现在的少数民族干部选拔着重考核的是“德能勤绩廉”，对他们使用的语言没有要求，参加工作后也没有对他们进行专门的少数民族语言培训，很多乡镇工作人员不懂当地的语言，他们在与少数民族村民沟通的时候存在较多的障碍，这一问题在民族乡或落后民族乡特别突出。例如YH水族乡乡长告诉我们，“下乡检查时语言沟通存在障碍，要求会水语，但我们的干部也包括我都不会，这给工作开展带来较大的障碍”。GP乡工作人员甚至直接指出：“由于乡干部不懂当地少数民族语言，选举监督时需村干部翻译，而村干部在翻译时往往向着自己，让乡干部摸不着头脑。”可见，语言的问题已成为阻碍乡村干部沟通的大问题，必须引起高度的重视。

9．农村撤点并校的矛盾突出，乡村教育发展极不均衡

我国政府于2000年前后提出的“农村集中人力、资金办好中心小学”的政策实施后，存在着很多因地因时的差别，给像贵州这类边远贫困山区农村基础教育带来很多的负面影响，包括：第一，引发了村民纠纷。校点撤并后，新校点的选址成为村民们争夺的焦点，很多村民都希望新学校建在自己村寨以方便本村的孩子上学。由于校址问题协调不成而引发村民矛盾甚至大打出手的现象时有发生。第二，增加了学生的隐性失学率和显性失学率。按照农村“集中人力、资金办好中心小学”的政策，校点的服务半径为3公里。然而，由于路途遥远、山高坡陡，学生迟到、早退现象经常发生，推迟上学年龄的情况也屡见不鲜，上课效率低下。第三，增加了学生家长的负担。有的家长为了方便孩子读书将孩子寄住在邻村亲戚家，但很多学生家长在邻村是没有亲戚的，为了让孩子上学，他们只有分出一人在学校附近租房以照顾年幼的孩子，吃穿都是自理，不但增加了经济负担，还损失了家里的一个劳动力。第四，教师队伍的重新整合困难重重。集中资源办学后，教师的需求量减少了，但对教学能力的要求却越来越高，所以要精简一部分教师，结果矛盾出现了：如果辞掉所有的民办教师显然是不公平的，因为有些民办教师教学经验丰富教学效果较好，他们为山区的教育贡献了一辈子，辞掉他们于情于理都不太合适；如果辞掉教学能力差的公办教师又不符合相关人事制度的规定，整合高质量教师队伍的计划只好暂时搁浅。第五，多头管理导致矛盾增加，有利时互相争夺，有责任时互相推诿。为考虑服务半径，有的地方两个村互不相让，结果将校点设在两村边界的边远处，交通的不便给孩子上学等带来很大的麻烦。在学校的管理上，由于校舍偏远哪个村也不愿意守护，每到假期教学设施被盗和被破坏现象严重。这一点，我们在2010年的调查中再次发现。黔南州的WZ村原有一个村级完小WZ小学（学生有200余人，老师有10余人）。2000年搞集中资源办学后，被并入SL小学（当时该小学规模不如WZ小学，已划入DY市经济开发区）, SL小学离WZ村约有2公里路程，学校合并后学生每天要往返四趟，严重影响教学质量。而且，到SL小学上学的路上有一条河，家长很不放心。另外，SL小学主要是汉族学校，合并后，以苗族为主的WZ村（小学）的学生不能很快地融入汉族文化。后经多方奔走反映，WZ村保留了村级教学点，1～3年级的学生可以在此学习。但是，现在（2010年）连村里的教学点都要被撤了，让所有的学生去SL小学读书，这给村民带来极大的忧虑。

由于“集中资源办学”出现了新的“上学难”问题，在这种情况下，既要方便农村孩子上学，又要考虑到办学质量，寄宿制学校就成为当前情况下解决问题的最好选择。寄宿制中小学是国家在少数民族牧区、边远山区和经济不发达地区设立的，面向农村、牧区、边远山区招收中小学生的办学形式。其实，早在20世纪50、60年代就在部分省、自治区创办。进入21世纪以来，农村寄宿制学校建设工程是国家在实施“贫困地区义务教育工程”和“危房改造工程”的基础上，为实现西部“两基”攻坚计划所采取的一项重大举措。自2002年起，国务院在《关于深化改革加快发展民族教育的决定》中就明确提出要加快“寄宿制”学校建设步伐，努力改善寄宿制中小学办学和生活条件，实施范围以2002年底西部地区尚未实现“两基”的地区以及中西部已经实现“两基”但基础仍然薄弱的部分地区为主。从2004年到2008年，中央财政共投入资金100亿元，帮助西部地区新建、改建、扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校。可见，对于农村寄宿制学校，无论是政府还是社会舆论都给予了较多的支持与肯定，普遍认为对我国农村基础教育发展具有重大意义。但是，大批农村寄宿制学校建成后，学校的发展却面临办学经费不足、安全隐患大、教师负担加重、教育成本增加、寄宿生自理能力普遍低下等问题。这一问题在贵州这类边远贫困山区表现得更为突出。我们在2011年的调查显示，西部民族地区农村寄宿制学校凸显出以下9个问题：产生了新的教育不公平；办学规模越来越大，适龄儿童越来越少；经费缺口较大，来源渠道单一；后勤管理问题突出，校园基础设施不完善；寄宿制学校教师结构不合理，教师待遇较差；寄宿制不同程度加重了学生家庭的经济负担；留守儿童较多，亲情教育缺失，学生的心理状况堪忧；进入寄宿学校后，部分学生的成绩变差了；寄宿生课外活动形式单一，组织松散。究其原因，主要是贫困少数民族山区农村在自然环境、经济水平等方面的特殊性；只有做寄宿制的学校，没有做寄宿制的钱；教师队伍不稳定，师资难以保障；寄宿制学校的全面建成使得“两山”贫困地区农村薄弱寄宿制学校的发展更加艰难；“两山”贫困地区农村寄宿制未能正确地处理好集中与分散的关系；等等。这些问题让农村教育的发展面临极大的瓶颈，出现不均衡的状态。

10．村委会选举问题较多，乡村工作人员素质较低

目前，我国村主任和村支书大多是选举产生。选举有两种，公推直选和普通选举。公推直选是现在的选举趋势，但要在候选人不足、待遇较低、文化水平偏低的偏远少数民族农村推广较难，因而，少数民族农村的选举大多是普通选举。选举是村民行使公民权利、实现村民自治的有效方式。但由于生态环境特殊，西部民族地区农村的这种选举存在以下几个问题。

一是选举时村民让人代投选票的情况比较严重。按照规定，选举是一人一票，在外打工的青壮年也要回家亲自投上自己神圣的一票。然而，由于宣传不到位、外出务工人员的政治参与意识不强、参与的成本较高，外出人员让家人或村里的邻居代投选票的情况时有发生，这种代别人行使民主权利的行为容易产生偏差，不能选出让群众满意的村干部。GP乡的工作人员告诉我们：“我们乡某村有个50多岁的老太太，她家里的老伴与3个子女均在外打工，后来她家5个人的票都由她1个人代投。为了当选，有些村干部往往给老百姓乱忽悠，那些代投的人就选了忽悠的人。虽然乡政府在选举前的两个月就开始动员大家参与选举，让村里告知外出人员回来投票，但由于乡里没有规定村干部告知的方式、内容，对有没有告知也没有监督，所以，外出务工的人员往往不会回来。”

二是选举监管不到位。由于不懂少数民族语言，帮忙翻译的人又有一定的情感偏好，许多乡干部对选举现场的监管形同虚设，根本不清楚选举现场的村民之间的交流内容和拉票情况。这一问题在GP乡、YH乡、FH乡、PD乡等几个少数民族乡镇都明显存在。

三是乡镇政府对候选人的干预较严重。如表3-10所示，31.6%的村民认为村干部选举存在乡镇政府的干扰这一问题，位居第三。仅有78%的村民肯定他们的村干部是选举产生的，其余的要么不清楚，要么认为是上级指派的（见图3-9）。这一问题在党员选举时更为突出。正如WY镇工作人员所说：“我们这里大多数村的村干部实际并不是由真正的选举产生，即使选举，也只是走过场。因为在选举之前，乡里面已经内定或看好了一些候选人。由于是县政府所在镇，我们这里的村干部主要是选择那些在村里有一定威信或有一定影响力，能够震慑一方的人物。这些人往往是经济精英，例如，承包了大量土地，或者有小企业，是小工厂老板，是名声较好、有可能带领群众致富的人，他们也是镇政府重点扶持的对象。有些人是在省里或市里或县里有亲戚朋友做后盾，镇政府看重他们的强硬后台，拉拢他们入伙，委任村支书，这样他们就可以把好的项目投入我们镇或村里，镇政府的招商引资就轻松很多。由于不是真正的选举产生，这些村干部不一定真正代表民意，如果村民想罢免、更换他们，也必须要经过镇政府许可。由于上级政府操纵，村民没有真正的自治权，村级事务民主自治得不到有效贯彻落实。”从这段访谈材料我们可以看出，乡镇政府对村干部选举干预较为严重的原因主要是培植自己的势力范围、安插自己的亲信，或者为捞取政绩做准备，或者为了实现政府对农村的有效控制。

四是家族势力、地方势力比较严重，有16.3%的村民认为这是影响村委会选举的干扰因素（见表3-10）。在一些边远少数民族农村，村干部往往由村里的大姓家族控制，要么几个大姓家族轮流当选，要么某个大姓家族长期垄断。一旦他们被罢免或没有选举上，就会出现闹事的情况。至于家族势力会在多大程度上影响村民的选举，有16.3%的村民认为有影响。例如，因工作不得力，PD乡乡政府2009年罢免了一位村支书，这家人在村里是大户，后来就找了40多位亲戚到乡政府静坐、闹事，搞得乡政府没有办法，只好恢复他的职务。

五是村民代表的选举没有体现真正的民主。村民代表是村民利益表达、参政议政的直接代表，应由全体村民直接选举产生。但是，在实践中，仅有45.2%的村民代表是村民提名选举产生的，还有高达50.4%的村民代表是上级指定或大户推荐的。其中，由乡镇干部指定的占13.3%，由村支书、村主任指定的占31.2%，由村中大户推荐的占5.9%（见图3-10）。可见，村民代表并不都是民主选举产生，这在一定程度上减弱了他们的代表性。

六是村民参与选举的积极性不高，选举技巧不够。如表3-10所示，当问及影响村委会选举的因素有哪些时，高达51.9%的村民选择了村民参与选举的意识薄弱，超过一半；更多的村民（57.4%）选择了村民文化水平低下，不知如何参与。这说明，村民的参与意识和参与技巧是影响村委会选举的主要因素。这与表3-11的数据不谋而合。当我们问及村民参与选举投票了吗，29.3%的村民表示没有，37.2%的村民表示有，但是因为乡镇政府和村干部要求才去的，仅有33.5%的村民表示是自己主动去的（见3-11）。这表明，村民参与村干部选举的积极性不高，基本处于被动状态。村民参与村干部选举的积极性为什么不高呢？访谈时发现了两个原因：一是村民文化素质低下，不知该如何主动参与；二是村民认为投票过程受外部的干扰较大（如村干部、其他村民和家族势力），唱票过程不透明，投票结果也没有公开，因而认为选举是走过场走形式，没有必要主动参与。为什么村民认为投票结果没有公开呢？投票结果的公开有两种方式：一是公推直选的村干部是当着所有的选民唱票、监票、公布票数和当选结果，普通选举是在村民代表会议上唱票、监票和公布结果。西部民族地区农村大部分地区都是普通选举，选举过程和结果主要向村民代表公开，不向所有的村民公开，因而大多数村民不知道投票结果。也就是说，虽然参与了选举，但仅有56%的村民知道本村村长的名字，46.2%的村民知道村支书的名字。

村委会选举问题较多，选出的村干部素质也偏低，这表现在以下四个方面。

一是村干部的文化素质偏低，做统计、写材料等文字工作比较困难。在我们调查的214位村干部中，有1%的是文盲，1%的是小学文化，55%的人是初中文化，43%的是高中及以上的文化。也就是说，西部民族地区农村的村干部以初中文化为主。这一点，GP乡最为明显。该乡的工作人员指出：“我们的村干部大都是以初中水平为主，小学为辅，17个村中，高中文化的只有2个，让他们写点材料很困难，即使写上来也是错误百出。”

二是村干部不团结。如果支书与主任是两个姓，就会有家族排外思想，意见不统一。GP乡有个村支书姓陈，主任姓储，他们两个家族姓氏很少往来，工作不好开展，都由包村干部做。

三是以经济精英为主的村干部对村级事务的关注较少，与包村干部的沟通存在障碍。经济精英是当前村干部选举的热门候选人，因为他们可以通过自己的致富经验或手中掌握的资源带动全村的经济发展。也正因为如此，当选后他们往往一边当村干部、一边做生意，自己忙着挣钱，根本没心思管村里的事务。GP乡有80%的村干部都是如此。该乡工作人员告诉我们，有一个村的村干部居然住在ZCS（一个地名），离该村村委会40多公里，他家开了一个豆腐坊，生意很好。还有一个村干部是煤老板，经常不在村里。另一个村主任是承包工程的，长年累月在外跑，但该村主任会用人，把工作交给文书、组长与残疾人做。可见，能人治村本是好事，但如果能人没有公共情怀、公益心和公共责任感，这样的能人来治村必将产生许多问题。正如MP乡工作人员所指出的：“我们乡许多村干部是村里的致富能手，平时为人倒是比较大方，在村里有一定的号召力，所以选举时投他们票的人挺多。但由于这些致富能手平时忙于生意，没有时间管理村级事务，所以与乡干部之间有一定的矛盾，您想，这些村干部基本都是开宝马、坐奔驰的，家里不是有煤矿就是有工厂，他们怎么会听我们乡干部的？”可见，经济精英因经济条件较好，生意较大，应酬和用于生意的时间比较多，也就没有更多的时间管理和关注村级事务。再加上许多经济精英因为经济上的优越感，总有一定的趾高气扬情绪，认为钱能摆平一切，不能摆正自己与乡干部、包村干部、村民和其他村干部的关系，容易产生裂痕，制造不团结。

四是乡镇包村干部、村干部的管理能力有待提高。云南WY镇的工作人员告诉我们，“我们乡镇政府包村干部的学历水平一般都在高中以下，文化素质偏低，科技致富能力差，一般都不是正式公务员，属乡镇自筹自支人员（由乡镇自主招募，乡镇财政开支），这些人多是凭关系进入，也不会真正为百姓做事。他们平常很少下村，与所包村主要通过村干部来联系，并不熟悉村情，不能有效协助村干部管理村务。村干部也一样，由于学历较低，有的村干部家族势力庞大，有的在市里或县里有强硬关系，有的为霸一方，有的村里实在找不出愿意干的人就找个从不得罪人的‘好好先生’”。

简言之，由于缺乏有效沟通，村干部对村民的了解仅凭表面现象，分配政策倾向于根据自己的亲疏好恶。村民也不讲究与村干部沟通的方式，不善于表达自己的意见和建议，不懂运用法律武器维护自己的合法权益。如果村干部做了对不起自己的事，或者到村干部家闹事、讨个说法，或者暗地里放冷箭损害村干部利益，村干部和村民之间的矛盾越来越突出。这一矛盾会降低村民对村委会的信任，增加乡村治理的难度，增大乡村治理的风险。