第四章 西藏自治区扶贫搬迁与生态移民研究

第一节 西藏扶贫搬迁与生态移民

西藏的扶贫搬迁和西部地区生态移民在时间、背景和搬迁模式上基本相同。在西部地区出现真正意义上的生态移民现象是在20世纪90年代（和顺荣，2011）。鉴于甘肃的黄河上游和青海的三江源生态系统的破坏以及对下游生态安全的突出影响，上述区域逐渐成为实施生态移民的重点地区。随着诸多开发项目的实施以及人口增长带来的资源短缺压力，西部地区脆弱的生态系统急剧恶化并陷入无法自我恢复的恶性循环，导致农牧区产量和收入下降，自然灾害频发等。尤其是1998年长江中下游的特大洪涝灾害和2000年以来北方地区接连发生的强沙尘暴所造成的巨大影响，促使人们重新认识人与自然的关系，并反思半个多世纪的发展模式和思路。在这样的背景之下，生态移民的理念引起了人们的共鸣，并很快进入学术讨论和政策实践范畴。自20世纪90年代末以来，包括藏区的西部地区逐步实施生态移民工程，移民模式主要采用集中搬迁和减压搬迁模式。其中集中搬迁针对的是一些生态环境被严重破坏、人类的存在导致更为严重的生态恶化且不适宜人类生存的区域，把这一区域内的村镇集体搬迁，试图建造“生态无人区”；而减压模式是针对生态破坏较严重、人口增长和农牧业开发过度成为生态环境破坏主因的地区，把这一区域内的部分人口（在实践中往往选择贫困人口）迁出，以缓解人口增长和过度放牧等生产行为带来的环境压力。

1994年，中央召开第三次西藏工作座谈会，从战略全局的高度，总结了西藏工作的历史经验，制定了一系列稳定社会局势、加快经济发展的政策措施，并采取分片负责、对口支援的办法，掀起了全国支援西藏的新浪潮，建设了由全国各省市和中央国家机关援助西藏的62项工程，加强了农牧业、交通、能源、通信等基础设施建设。首先，西藏社会的发展得到了政策和资金的大力支持，使得西藏各行各业进入高速发展阶段。其次，1993年年底，中国政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，西藏的察雅、嘉黎、索、南木林和定日五县被列入国家予以重点扶持的贫困县，西藏自治区于1996年制定并实施《西藏自治区扶贫攻坚计划》，重点扶贫对象包括18个县48万贫困人口。同时，中央和地方财政用于扶贫的资金逐年大幅增加，1995年西藏用于生产开发的扶贫资金约为1.18亿元，1996年达到2.78亿元，1997年的资金超过6亿元（罗莉，2001）。再次，20世纪90年代以来，西藏的生态建设和环境保护进入一个全新的时代。中央政府和西藏自治区人民政府明确了保护生态资源和环境保护的重要意义，确立了社会经济发展和生态环境保护并举，发展不能以破坏环境为代价的总体发展原则。全面实施对开发工程的环境影响评价工作，所有工程和项目必须通过环境影响评价（以下简称环评），达不到环评要求的工程一律禁止开工作业，通过严格的环评工作来避免和减少工程对生态环境的破坏。对于违规操作达不到环境指标的工程和企业实行停业整顿或取缔的严格措施。例如，拉萨市取缔、关闭了20多家采石场、采矿场、挖沙场、小水泥厂、石材加工厂。2004年，拉萨市开始禁止使用一次性发泡塑料餐具、塑料袋，关闭了达孜县一次性塑料袋生产厂（达瓦次仁，2011）。另外，20世纪90年代也是西藏自治区大力建设自然保护区的时期，1993年相继建立了羌塘自然保护区（面积24.7万平方公里）、西藏芒康滇金丝猴自然保护区、雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤自然保护区、色林错黑颈鹤自然保护区、类乌齐马鹿自然保护区等；1994年成功申报珠穆朗玛峰自然保护区为国家级自然保护区，这也是西藏第一个国家级自然保护区；1999年建立拉萨市拉鲁湿地自然保护区。仅上述自然保护区的面积约36万平方公里，占西藏地区面积的30%，充分说明中央和地方政府对西藏的生态建设和环境保护的高度关注与重视。

中央财政与援藏投入，扶贫规划以及生态建设与环境保护政策为20世纪90年代异地搬迁提供了资金和政策条件。西藏的扶贫从空间上可以分为三类，即就地扶持、异地搬迁和集中建村，其中集中建村是指把生活极端贫困，常年游荡乞讨的贫困户集中至相应的开发区，为他们建设生产和生活设施。

西藏扶贫工程中的多数异地搬迁实际上具备生态移民的特征，完全可以称之为生态移民，主要有以下原因。第一，虽然诸多文件和扶贫项目把搬迁的原因归结为贫困，然而造成贫困的根源往往是生态破坏或环境极端事件。例如，日喀则市定结县郭加乡的搬迁虽然以贫困为由，为致富而搬迁，实际上导致贫困的根源却是生态和环境恶化——该地区严重缺水（年降水量不足400毫米），土地严重沙化；又如，日喀则市谢通门县通门乡，1995～1999年连遭洪涝灾害，严重破坏房屋、田地和草场，无法继续生存。

第二，“自然条件差，生存环境恶劣”，这是西藏扶贫搬迁的主要原因之一（罗莉，2001），也是搬迁民众反复提出的困难之一；造成环境恶劣的原因只有两个，即人为和自然因素。这两种因素导致了生态系统的破坏以及极端环境事件的频繁发生，而这些是造成生态移民的根本原因。另外，西藏自治区贯彻《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施办法中，把“生态搬迁”作为一项重要扶贫措施提出来，并对生态搬迁有如下阐述，“坚持尊重群众自愿的原则，积极创造条件，对生态保护核心区、自然灾害频发区扶贫对象实行异地搬迁，对重点项目征地扶贫对象妥善安置，保证生活水平稳定提高”。显然，生态搬迁完全纳入西藏扶贫工作中。

第三，20世纪90年代，我国针对西藏问题的对外宣传力度不如现在，国际舆论对中国政府治理西藏的政策总带有偏见，并且无端干涉我国内政。西藏的人权、文化和环境尤其成为国际关注的三大话题，总有一些不怀好意的记者和政客，经常拿西藏的环境和生态说事。

第四，事实上，中国扶贫搬迁的主因是生态恶化与环境破坏，这一点在中国国务院扶贫办的刘玫对扶贫搬迁的阐述中有明确解释，即“异地安置扶贫，是通过自愿移民搬迁的方式，解决部分生存条件恶劣地区群众的贫困问题，是中国扶贫开发的一项重要举措。这是因为在我国高寒、沙漠、石漠等地区，或是常年严重干旱缺水；或是地表水渗透严重，无法利用；或是高寒阴冷，有效积温严重不足；或是山高坡陡，水土流失严重，自然灾害频繁。恶劣的自然环境造成‘生态环境恶化→贫困→生态环境进一步恶化→贫困加剧’的陷阱，使得这些地区不具备基本的生存条件。在常规扶贫政策难以取得效果或成本太高的情况下，异地安置扶贫就成为缓解当地环境压力和改善群众生产生活条件的有效途径”（刘玫，2004）。

另外，西藏自治区除昌都市实施的天然林保护工程外，其他因生态和环境因素导致的移民都冠以扶贫搬迁的名称。然而为了真实地体现西藏生态的脆弱性以及发展与保护间的矛盾，为了充分展现中央政府和西藏地方政府对生态建设和环境保护负责任的态度和行为，为了科学地总结生态移民的经验和教训，为了向今后的生态建设与民生改善提供值得借鉴的政策建议，本课题把部分“扶贫搬迁”认定为“生态移民”，在日喀则市萨迦县的扯休开发区和桑珠孜区江塘开发区选点，并对桑珠孜区年木乡的罗林、德吉，江塘乡的唐麦、郭加，萨迦县扯休乡的吉雄等5个搬迁村开展了深入调查。