廉政政策执行监督的困境及其消解
作者简介：王琳，山东东阿人，广州大学教授，从事公共政策研究。
摘要：廉政政策执行监督是廉政政策实施过程中的重要环节，其目的是为了减少廉政政策执行失真，保证廉政政策执行目标的实现。化解监督过程中遇到的困境难题，需要通过健全监督主体、约束监督客体、建立监督责任制、营造良好社会环境等方式加以解决。
关键词：廉政 政策 执行 监督
廉政政策是一种比较特殊的公共政策，作为一种目标指向各级各类政府工作人员、执行者和执行对象的合二为一、具有高度利益关联度特性的政策，廉政政策执行异化和政策失真发生的频度往往高于其他普通公共政策，因此必须对其进行监督。廉政政策执行监督就是廉政政策执行监督主体、客体、对象、内容、方法、手段等方面所形成的有机统一体，在这个统一体中，各要素相互依存、相互制约。对廉政政策执行进行监督的作用就在于通过系统内外部之间以及系统内部横向和纵向之间的相互制衡，保证廉政政策执行行动的有效开展，保证廉政政策目标指向的最终完成。然而当前对廉政政策执行过程进行监督存在一些困境，原因有政策自身引起的，也有外部因素引起的，本文主要从外部因素引起监督困境这一角度作初步探讨。
一 强化廉政政策执行监督的意义
（一）提高廉政政策执行效率
基于影响公共政策执行不能达到理想状态的原因，北京大学教授陈庆云提出了“浴盆模型”，美国政策学家史密斯提出过公共政策执行涉及的四个因素：理想的政策、执行机构、目标群体和环境因素。作为一种特殊的公共政策，要使廉政政策执行达到满意状态，就要对廉政政策执行过程进行有效监督，从而使廉政政策执行的实际效果与理想目标之间的差距降到最小。另一方面，不管上级政府制定的政策有多么的科学、多么的规范、多么的完善，只要廉政政策执行主体执行政策过程中存在违法违纪行为、过失缺失行为，执行起来都难以达到预期的效果，政策目标也难以实现。而对廉政政策执行主体的诸多不良行为进行及时、全方位的监督，可以及时有效地遏制各种腐败贪污行为，起到惩处救治的作用。
（二）完善廉政政策的制定与执行
廉政政策执行监督是一个主动过程，它能够发现廉政政策执行中的不足和缺点，为修正廉政政策执行提供借鉴。对于廉政政策执行过程中的腐败行为、低效行为，可以通过积极的监督来查明腐败、低效的原因，在廉政政策的再次执行中弥补和改进。除了对结果进行监督外，还能加强对廉政政策执行主体的监督，使他们时刻牢记自己的使命，不忘自己的职责，为廉政政策的有效执行而努力工作，提高廉政政策执行的实效。此外，对廉政政策进行监督，同时也是对公务人员的监督和考核，这有助于提高公务员素质，对于建立提高廉政政策执行监督效能的长效机制起促进作用。
（三）树立良好的政府形象
廉政政策执行主体主要是由行政机关及其公务人员组成，因此，廉政政策执行的效果与政府的形象有着很大的关系。政府能否在人民心目中树立良好的形象，主要取决于政府执行廉政政策的态度和举措。如果政府及其公务人员办事拖拉，行动迟缓，自然就降低了它在人民心目中的形象。在执行廉政政策的过程中，廉政政策执行主体将其工作内容和工作程序置于阳光之下，置于人民的监督之中，置于廉政政策执行监督主体的监督之中，并且自觉地接受监督，这样无疑有利于建立一个法制、高效、诚信的政府。如果一切廉政政策执行过程和内容都处于黑箱之中，政府形象就会大打折扣。
二 廉政政策执行监督的困境及原因分析
（一）廉政政策执行监督主体存在不足导致监督困境
首先，监督主体的监督意识不强，监督责任缺失。作为国家权力机关，人大及其常委会的监督主体意识，在理论上不存在什么大的问题。但实际情况是其监督主体的意识、地位没有得到真正解决。因为在现实的政策执行活动中，有许多廉政政策执行主体违反国家政策的行为，人大及其常委会往往不敢大胆纠正，或在纠正过程中一遇到困难、阻力就退却，致使一些违反国家政策的事件得不到及时纠正和处理，这样对相关政策执行和后续政策的执行往往造成极坏的影响。这些问题的出现，很大程度上是因为人大及其常委会的监督主体意识不够强，积极性、主动性不够高。加上我国人大及其常委会中很多委员都是兼职，有的是从其他党政部门转过来的，对人大监督的性质、地位和作用缺乏较全面的理解和认识，监督主体意识较淡薄，在对政策活动的实际监督过程中又因怕得罪人，软化了监督权力。在这种意识指导下，对政策执行主体监督的结果是只讲好话，不敢直言，得过且过。加上没有准确的明文规定，监督主体如果监督不力，该承担什么样的责任，该受怎样的处罚，因此，在廉政政策执行监督中经常出现“弱监”“失监”等现象。
其次，监督主体缺乏权威性和独立性。监督本质上是以权力制约权力的行为，所以监督权的特点之一就是体现权力的制约，有效的监督必须以政策监督主体有足够的权力和独立的地位作为后盾。因为监督本身就是外在的强制，而不是由行为人的道德内部约束所决定的。所以，它客观上要求监督主体不能和监督客体共存于一个组织中，要有独立的地位。然而，现阶段中国行政监督体制最大的弊端是缺乏相对的独立性和应有的权威性，在实际的行政监督过程中往往力不能及，导致大量的“漏洞”“虚监”“难监”的现象发生。具体指监督主体与客体之间的权力配置失衡，表现在监督主体的权力小于监督客体的力量，从而造成监督空隙太大。这种把决策权、执行权、监督权集于一体的方式，在权力运行中，容易产生家长制和个人权力滥用等现象，使监督主体不能监督。此外，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，在人、财、物等方面受制于监督体，不敢监督执行主体，从而造成不少环节的“弱监”和“虚监”。
再次，监督主体间协调性差，缺乏合力。廉政政策监督制约体制是一个由多种制约组成的有机整体，不同的监督制约形式之间必须密切协调、互为补充，才能有效地发挥廉政政策监督制约的整体功能，真正达到政策监督的目的。然而目前廉政政策执行监督缺乏监督协调机制，监督联系制度也还没建立，这使得尽管纪检机关、行政监察机关和司法机关三者在权力、职能、职责和监督范围等方面有交叉和冲突，出现了诸如分工不明确、多头监督、职责分工不明、廉政责任无法落实等问题，工作中监督主体之间没能互相配合，协调一致，形成监督的整体合力，而是各自为政甚至互设壁垒，既造成了许多重复监督制约的现象，同时又使许多应该受到制约的对象处于无人过问的“盲点”状态。
最后，社会监督不足。廉政政策执行监督的主体之一——社会监督的综合优势没有得到充分发挥，这表现在三个方面。第一，社会团体的监督不健全。社会团体主要有各民主党派、工会、共青团、妇联等。因为它们的监督不具有法定效力，因此政府常常忽视这支力量，使其监督流于形式。第二，群众监督不健全。群众是立党之本、执政之基、力量之源。实际上群众监督尚未纳入法制化轨道，政务透明度也不高，在畅通信访接待制度、网上举报制度、保护群众的申诉权、控告权、检举权等方面都存在不同程度的缺陷，制约了群众监督。第三，舆论监督不健全。舆论监督具有不可替代的优越性，它的受众范围广，影响大，时效性强。然而目前我国舆论监督程序不规范，且在我国政府的廉政政策执行过程中，舆论监督因缺乏明确的监督方式和程序，缺乏明确的监督标准，还经常受到行政的干预，难以发挥正常的作用。
（二）廉政政策执行监督的客体阻挠导致监督陷入困境
首先，政务信息公开不足，监督乏力。公开是监督的前提，知情是监督的保证，要行使监督权，两大基础性条件必不可少：被监督者公开被监督的事情和监督者了解有必要进行监督的内情。在监督主体执行其监督权的过程中，面临着与监督对象之间信息沟通不畅的困境。一些监督客体不愿意把所有的信息都提供给监督主体，大部分地方政务公开的内容大体上还停留在公开办事制度、公开办事程序上，但群众真正关心的焦点、热点问题却很少提及，不愿或不敢公开，甚至觉得没有必要这样做，认为监督主体完全是在摆功、搞“政绩”。这样造成监督主体的监督无的放矢。这在很大程度上反映出我国监督主体力量的虚弱，因为尚缺乏一种强制性的约束力量，使监督客体向监督主体提供相关信息成为一种应尽的义务与责任。
其次，对廉政政策执行主体的责任追究不力。廉政政策执行主体服务的对象是人民群众，是公共利益，理应对人民负责。然而，在廉政政策执行过程中，对一些执行政策不到位的执行主体，惩治措施不到位，不能使责任落到实处，还出现了很多短期内异地继续任职的现象；也没有相应的规定对执行政策效果平平的执行者进行监督问责。这样就给人一种感觉，监督只不过是一种形式，起不到惩戒作用，也严重损害了政府在人民心目中的形象。
（三）廉政政策执行监督的法规存在缺陷导致监督困境
监督主体的监督职权，总是以一定的客观依据为标准，并通过一定的方式程序来实施。近些年来，党和国家在建立健全监督法规方面做了大量卓有成效的工作，但是，目前我国廉政政策执行监督所必需的法律、纪律、程序等构成的监督规范还很不完备。主要表现在两个方面：其一是笼统地规定了监督主体及其权力，缺乏明确的监督标准，使得监督者不仅难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为，而且容易产生监督的盲目性和主观随意性；其二是缺乏具体的程序实施细则，难以操作。因此对廉政政策执行主体的监督制约作用十分有限。许多廉政政策被扭曲执行，敷衍执行，群众一目了然，却无法加以有效的监督。除了群众自身的民主素质有待提高之外，一个很重要的原因是由于缺乏明确的监督依据，使群众的监督权，尤其是人身安全得不到有效的保障。
（四）监督的文化滞后
德国社会学家马克斯·韦伯曾指出，在任何一项伟大的事业背后，必须存在着一种精神的力量，尤为重要的是这种精神的力量一定与该事业的背景有密切的渊源关系。可见公民文化建设对我国廉政政策执行监督意义重大。然而我国缺乏实行廉政监督的文化氛围。原因有二，首先是新中国成立后，由于社会主义民主法治建设受“左”的思想观念的影响，许多人认为社会主义国家的政府是人民根本利益的代表，政府代表国家的形象，所以，没有必要进行监督，公民的主体意识不强，缺乏当家做主的正确意识，缺乏监督的意识和观念。其次，受到历史上强大的封建专制传统意识的压制和扭曲，政治文化的封建色彩浓重，欠缺被视为政治自由的民主精神，广大人民处于政权的依附地位，缺乏民主意识和参与意识。长期以来形成的普遍服从心理和政治冷漠心理成为监督文化的障碍。另一方面，公众没有监督政府官员的勇气。有关调查也表明，相当数量的人对权力的敬畏意识还很强，缺乏对权力的监督意识。
三 廉政政策执行监督困境的消解途径
（一）强化廉政政策执行监督主体监督的功能
首先，应强化廉政政策执行监督主体意识。长期以来，我国对廉政政策进行监督的意识比较淡薄，仅有些许偏重于廉政监督，而对于廉政政策执行方面的效能监督重视不够，使政策执行存在严重偏差。因此，要强化廉政政策执行监督，必须强化监督的主体意识。一要监督机构必须强化政策执行监督意识，必须充分认识到政策执行监督的必要性和重要性。二要有防患于未然的意识，加强政策执行事前监督和事中监督的意识，不能局限于事后监督。三要强化人民群众参与政策执行监督的意识，让广大人民群众充分认识加强对政策执行的监督，也是对自己合法权益的维护，从而积极投入监督活动，提高政策执行监督的有效性。
其次，应明确监督主体职责，完善廉政政策执行监督主体的责任追究制度。必须通过立法形式明确规定各种监督主体的职能界定和层级关系，提高监督的整体效能。监督主体要真正做到有效地监督政策执行人员的行为，政策执行活动除涉及党和国家的机密外，其余都必须依据一定的法律程序和规章制度，在一定的范围内公布于众，使各种政策执行活动广泛地置于公众的关注和监督之下，防止因权力错位而导致的政策执行阻滞情况的发生。同时，必须建立廉政政策执行监督主体的责任追究制度。要充分认识廉政政策执行监督主体没有有效发挥监督功效是一种失职行为，要依法追究监督主体的监督责任。例如，对于人大代表的失职，应该由人民代表大会依法追究其监督责任，视情节给予处分；对于在党的纪委部门从事监督工作的人员，要依照党章给予党纪处分。然而关于廉政政策执行监督主体失职责任方面，目前我国还没有专门的法律、法规出台，为此，人大应该加强有关廉政政策执行主体失职责任方面的立法工作，使监督主体的失职不再成为法制的盲区。
再次，应增设廉政政策执行监督协调常设机构，并保证专门监督机构的独立性。由于廉政政策监督主体多元化，有时会出现政策执行监督主体相互推诿责任或者相互争夺监督权的现象，究其原因，政策执行监督主体之间缺乏协调是一个重要方面。因此，必须在政策执行监督过程中增设廉政政策执行监督协调常设机构，对各监督主体进行有效协调，确保监督有条不紊地进行，提高监督的时效性。为了保证监督协调常设机构能够充分发挥监督实效，拥有必要的监督权力和独立性，必须采取切实可行的措施来改进现行的监督体制，从制度上确保监督机构的相对独立地位，以增强其监督的权威性。具体来说，就是必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正改变为垂直领导体制，彻底摆脱同级党政机关及其领导人的干扰，完全独立地行使监督权。只有从制度上确保专门监督机构的独立地位，才能保证其对廉政政策执行活动的监督具有权威性和有效性，才能真正使它们对防治政策执行阻滞、促进政策有效执行所具有的保障功能得以充分发挥。
最后，应完善社会监督。社会监督是以人民群众为基础的一种非官方监督，它包括各种社会团体（工、青、妇等）监督、新闻媒体舆论监督、各种群众自治组织如居民委员会的监督、企事业单位以及公民个人对政府政策执行行为的建议、批评、控告、检举等多种民主监督形式。目前由于我国社会监督制度不健全以及相关法律的缺失，导致政策执行出现偏差的现象时有发生，如某些政策执行者拒绝接受新闻记者的采访和调查，甚至出现新闻记者被殴打的现象，人民群众惧怕打击报复不敢控告政策执行违规等。因此，要强化社会监督主体的监督作用，还应加速社会监督方面的立法或健全社会监督制度，将社会各组织及个人参与监督的内容、方式、范围、程序等进行明确的规定，提高社会监督主体的监督地位，让社会监督主体在政策执行监督过程中有法可依、有章可循，合法权益得到保护，为社会监督主体的监督作用创造有利的条件和依据。
（二）加强对廉政政策执行主体的约束
首先，应实行廉政政策执行公开化制度。廉政政策执行公开化实质就是要增强政策执行活动的透明度，需要公务活动的全面公开，让廉政政策执行监督主体对政策的执行情况有所了解。这是廉政监督机制形成并正常运行的基本前提。因为监督者要对监督对象实行全面有效的监督，首先就必须对监督对象的行为有全面的了解，如果一切暗箱操作，群众和监督机关不知道监督对象在干什么，效果怎样，监督就无从谈起，顶多只能在问题暴露后进行消极被动的监督，而不可能进行堵源截流式的积极主动监督。此外，公开工作要做到规范、准确、适度、富有教育性和指导性，要把党风廉政建设的各项任务、目标、工作进展和实际效果等通过不同方式在一定的范围内向大众公开。尤其是把那些与群众利益密切相关、社会敏感性强，又容易产生消极腐败现象的工作部门，通过政务公开的形式向群众公开，增大工作透明度，认真接受群众的监督。因此，廉政政策执行活动除涉及党和国家的机密外，其余都应当按照一定的法规和程序将其公布于众，使廉政政策执行活动置于公众的关注与监督之下，使“暗箱操作”没有生存的空间，只有把廉政政策及执行措施、程序和结果等真实情况全面、及时地公开，才能够对政策执行活动进行有力监督。
其次，应实行廉政政策执行者责任追究制度。建立廉政政策执行者责任制度是为了制约政策执行者，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使违背政策的责任落实到具体的人身上，使他们为其行为承担责任，形成既对上级负责，又对社会负责的开放权力网络，加快权力运作程序开放、公开和透明化进程，允许所有利害关系人都参与到对廉政政策执行的监督层面上来，使执法者和利害关系人都成为民主参与的主体，从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。建立廉政政策执行者责任制，实行风险预警机制，将有助于激发政策执行者的进取精神和创新意识，使政策执行者权责一致，从而便于对政策执行者实行有力的监督。
（三）加强廉政监督立法
廉政监督立法是依法行使监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种廉政监督的法规，才能为积极有效的廉政监督提供规范的程序。现在我国对廉政政策执行监督的法规中，从系统来看，党组织系统有党规党纪，行政系统有行政法规，司法系统有司法法规，这是十分必要的。但从整体上看，对廉政政策执行主体的监督显得庞杂、零散，缺乏宏观性和统一性。根据新形势的要求，目前迫切需要把有些党规党纪、决定、政策转化提升为国家法律，制定一部有权威的、集党纪和国法于一体的廉政政策执行监督的法律，从而使监督高度法律化、制度化和规范化，以确保行使廉政监督权的公平、公开、公正。同时，要提高行政监督人员的政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化素质，让其成为完成政策监督职能任务的重要保障。
（四）积极培育监督文化
廉政政策文化是在特定的历史阶段，社会民众在社会化过程中形成的关于廉政政策系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和，是客观廉政政策系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。政治文化的价值是通过影响社会成员的政治行为来对整个政治系统发挥作用的。相应地，廉政政策文化必然也要对廉政政策系统的构成与运行机制产生直接或间接的制约性影响。加强政策文化建设，可以让公众更好地理解廉政政策的价值，廉政政策的功能、目标和效果，使公众关心政策的制定、实施，至少使公众更关心与自己切身利益相关的政策。一个社会或国家具有良好的政策文化氛围，公众就会对政策有良好的认同感，公众对廉政政策的认同是政策得到正确执行的外部环境保障。所以要加强政策文化建设，让公众了解政策、支持政策、主动保护和监督政策贯彻过程，为廉政政策执行监督提供一个良好的文化环境。
参考文献
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原载《广州大学学报（社会科学版）》2010年第2期。