北欧国家的廉政建设及其对中国的启示
作者简介：倪星（1969～），男，湖北随州人，中山大学教授，博士生导师，从事公共行政学、组织与人事管理和廉政政策研究。
摘要：在透明国际组织每年推出的腐败排行榜中，北欧五国均排在最廉洁国家前列。健康的公民文化道德体系、政治与行政透明、严格的公务员管理、多维的权力制约机制、健全的反腐败立法、守护廉洁的监察制度、适当的高薪养廉和全面严格的廉政考核等，是北欧国家廉政建设的主要举措。从北欧国家廉政建设的成功经验中可以得出对中国廉政建设的启示：必须建立健康的道德价值意识、公开透明的监督机制、完善的政府及其公务员行为规范和专职独立的反腐机构等。
关键词：北欧国家；廉政建设；透明国际
北欧是政治地理名词，特指北欧理事会的5个主权国家：丹麦、瑞典、挪威、芬兰、冰岛。北欧被誉为模范世界，芬兰是全球经济竞争力冠军常客，丹麦属最佳商业投资环境，挪威与冰岛夺下最幸福国家冠亚军，瑞典为最适合人居的国家。在经济、科技、生活质量等领域获得的一张张“奖状”，无不反映出北欧国家不仅有经济竞争力、企业创新力，而且人民生活快乐，环境又适合人居。北欧国家的廉政成就也举世公认，在近年来透明国际的清廉指数排行榜上，北欧五国一直名列前茅。透明国际发布的2007年贪腐印象指数中，根据公职官员和政党人物对腐败水平的印象，列出了180个国家和地区的腐败排行榜，其中北欧的芬兰和丹麦并列排在廉洁第一位，排在前10位中的北欧国家还有冰岛、瑞典、挪威、荷兰。在许多人看来，这些国家的社会廉政成就极其令人向往。但是，为什么地处世界角落的5个小国，今天能够成为全球聚光灯下的国家竞争力标杆呢？这样的5个小国在世界多项指标评比中始终位居榜首，原因何在？而且更为重要的是，在许多国家都被腐败困扰的今天，北欧五国又怎能在近年来透明国际公布的清廉指数排行榜上一直名列前茅？我们又能从北欧国家成功的廉政建设中获得怎样宝贵的经验和启示呢？这是本文要探讨的内容。
一 北欧五国的基本社会概况
（一）经济方面
在经济竞争力上，北欧五国经常领先世界各国。2004年初，国际知名的整体国家竞争力评比机构——世界经济论坛（WEF）公布了一年一度的《全球竞争力报告》，北欧国家无论是增长竞争力还是商业竞争力均名列前茅，其平均竞争力水平高于除美国以外的传统西方经济强国。芬兰、瑞典、丹麦还连续3年进入全球前10名。2005年9月，达沃斯世界经济论坛公布了《2005～2006年全球竞争力报告》，在对全球117个国家进行的年度竞争力排名中，芬兰连续3年稳居榜首，其他4个北欧国家（瑞典、丹麦、挪威、冰岛）也位居全球前10名。世界经济论坛公布的2006～2007年全球竞争力排行榜中，芬兰、瑞典、丹麦囊括第2、第3、第4名，挪威和冰岛则分占第12名和第14名（见表1）。在此之前，芬兰曾经连续3年夺冠。北欧五国都是经济高度发达的国家，丹麦、瑞典等国的人均国民生产总值均遥居世界前列。
（二）政治方面
北欧五国皆成为透明国际组织每年公布的“最清廉的国家”。自1995年起，透明国际每年发布世界各国清廉状况排名，北欧国家清廉指数一直名列前茅，芬兰已连续5年被透明国际评为全球最廉洁政府。2006年全球廉洁排行榜表明，排名第一的为：芬兰、冰岛，两个国家都是9.6分（见表2），中国排第70名，得3.3分。
北欧五国行政透明、公开，舆论监督到位，所以权力得到了有效的制约和监督，极少出现公务员滥用职权、以权谋私的现象。芬兰、瑞典、丹麦、挪威腐败案件每年仅有几十件，冰岛已有几十年几乎没有出现过任何腐败现象了。
（三）教育与科技方面
芬兰、丹麦、挪威、瑞典、冰岛都是经济发达、高工资、高税收、高福利的国家。北欧各国的共同特点之一就是教育的投入大。芬兰、挪威、丹麦三国政府教育财政支出分别占国民生产总值的6.2%、6.8%、6.2%，瑞典为8%，居世界首位。在科技创新力方面，北欧五国也是遥遥领先。美国卡内基梅隆大学教授理查德·佛罗里达教授在一份报告中指出，一些北欧国家，例如瑞典、芬兰、荷兰以及丹麦等逐渐在创造力上超越美国或是紧追在后。在经济学人信息部（EIU）调查2002～2006年全球最具创新力的国家排行中，瑞典、芬兰、丹麦分别位居第4、第5、第7名。为了成为依赖知识的经济体，北欧五国积极投资创新研发。例如，瑞典的研发支出比例高达3.7%、芬兰为3.5%、冰岛为2.9%，五国的研发支出比例，不仅都高于欧盟25国的平均值1.86%，而且超越英、美、德等大国的支出比例。芬兰更喊出2010年研发支出会达到4%的目标。丹麦北方有一个奥尔堡，是无线通信网络的研究重镇，包括芬兰的诺基亚、德国西门子、韩国三星等国际重要通信业大公司，在市场激烈竞争的情况下，仍都愿意加入这个共同研究聚集地。而事实上北欧的科技实力，从电信、重工、军事科技到汽车业等，近百年来一直很强，例如Ericsson、NOKIA、VOLVO、SAAB等品牌早已闻名世界。
（四）生活质量方面
根据联合国开发计划署（UNDP）公布的《2002年人类发展报告》，北欧诸国的人类发展指数均排在世界前列，其中挪威、瑞典、芬兰分别排名第1位、第2位、第10位。北欧诸国的基尼系数排在工业化国家的前列，如挪威为0.258、瑞典为0.250、芬兰为0.256，均属于世界上收入差距最小的国家。世界经济论坛2007年11月8日发布了《2007年全球性别差距报告》，瑞典、挪威、芬兰和冰岛在消除两性差距的排行榜上继续占据前4名。在生活质量上，尽管大自然条件恶劣，每年有半年属于冰天雪地，但还是由北欧夺冠。联合国2006年选出的全球最适合居住的幸福国家（人类发展指数最高的国家），依健康生活、知识水平、生活水平三项指标评比，除了已连续6年夺冠的挪威继续高居榜首外，冰岛位列第二，另外北欧三国也都在前15名。北欧五国是典型的社会福利国家，高收入、高税赋，却也高福利。各种福利补助内容复杂、体系庞大、名目繁多，涵盖了儿童津贴、病假补助、医疗保障、住房补贴、失业救济、养老保险等各项内容。北欧政府拿了人民的钱，不但甚少传出贪污、腐败，反倒建立了殷实的社会安全网，照料每位国民从摇篮到坟墓的全过程。
二 北欧五国廉政建设的主要举措
北欧国家能年年被透明国际评为世界上最廉洁的国家，应归因于其长期以来完善健全的法律制度和有效的监督机制以及社会的透明与开放，从而形成良好的社会道德风尚和教育环境，公民对政府机构的信任程度很高。正是这些严格、有效的措施，使北欧国家的政府廉洁指数在近百个样本国家中名列前茅，其中芬兰为第一名，成为世界上最廉洁的政府。
（一）健康的公民文化道德体系
北欧国家都有着良好的社会风气环境，重视道德教育。北欧民众大多培养了自觉遵纪守法的良好理念，强调诚实守信。以权谋私被视为令人唾弃的行为，官员平民化，政府不给官员任何特权，官员也不会把权力当商品，当谋私工具，更不会有“当官不发财，请我都不来”的奇谈怪论，官场风气自然文明净化。这种以廉洁为荣、贪污为耻的道德传统和社会氛围，对公务员的廉洁自律有极大的影响力，有利于防止腐败。北欧国家在普遍重视培养整个公务员队伍职业道德和操守道德的同时，还突出了执法系统的廉洁自律教育。瑞典、芬兰重视培养公民的守法观念，中学开设法律基础教育课程，录用公务员须考法律知识，上岗必须进行守法宣誓。瑞典还在1923年成立了一所反贿赂研究所，专门宣传有关法规，并开展咨询活动。据瑞典前议会监察总长克老兹·埃克伦德先生介绍，受历史和文化熏陶的影响，腐败行为在瑞典被公认为天理难容，是非常羞耻的事情。在芬兰，廉政文化也是深入人心。芬兰政府十分注意维护公务员在公民中的信任感，录用公职人员的一个重要条件，就是要具有良好的法制意识和一定的法律知识，并在任何时候都能清醒地意识到什么能做、什么不能做，并准确地把握社交和腐败的界限。芬兰官员没有任何特权，政府官员收到的礼品一律上缴，或自己花钱将礼品买下。
（二）实行透明政治，透明行政
透明与公开是北欧国家政府的一个主要原则。芬兰、冰岛和丹麦的公共部门一切公开，所有档案都对公众开放，接受市民和媒体的监督。公共机构对社会透明，公务员岗位向每个人开放。公务员的公务行为和经济收入都是透明的，公众在网上随手可以查到。公务员若对经济收入瞒报或延迟申报，则会因此丢官。在这种制度下，公务员凡事必须小心谨慎，如履薄冰，不敢越雷池半步。早在1766年，瑞典议会就确立了“政务公开”原则，开放政府记录，供民众查询。任何一位公民都可以到任何一个政府部门要求查阅该部门文件，包括财务文件。如果他怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金，就可以向有关部门或媒体举报。随后，就会有人来调查这位官员。
北欧国家普遍推行政府官员财产申报、登记和财产信息公开的制度以及金融实名的存款制度，成为名副其实的“阳光政府”和“透明官员”。早在18世纪中叶，瑞典公民就有权查看官员甚至首相的财产及纳税状况，这个制度一直延续至今。这使得所有经济隐私都大白于天下，大大降低了腐败发生的可能性。每个公民和团体的收入及财产（资产）每年都要在纳税表上加以公布，税收当局有权了解全国所有账户的情况，任何人都可以到税务局询问和查实某人或某团体的收入及财产情况。任何人都不允许开匿名账户，如果哪个官员的账户上出现了不明进项或不正常消费，可能就要接受调查。现在，电子政务成为北欧人日常生活的一部分，各国税务局和国家保险局都已设立热线服务系统，实行金融实名制度，不断完善财产申报办法。
（三）严格的公务员管理
在北欧，公务员是一种很受欢迎的职业，社会地位较高。一位公务员如果因腐败被揭发，就会从整个工作、社会生活圈子中被剔除，代价高昂。由于机制健全，加之人员素质高，工资水平较高，丹麦、冰岛和芬兰很少有官员行贿受贿。行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、特殊（低利息）贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿，罪名成立，将立即被免职。在芬兰，年轻人从大学毕业进入公务员体系后，最重要的就是弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是：“公务员可以接收一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒，那就危险了。”这种观念早已成为北欧国家公务员的共识。在接受礼品上，法律规定公务员不能接受价值较高的礼品，根据物价指数该标准时有变动，大概是20欧元左右。丹麦官方代表团绝对禁止接受和索要本国驻外机构的礼品。接待外国代表团来访时，丹麦方面严格按规定办事。丹麦对公务员的差旅费管理有极严格的规定，为防止公务员公私不分、浑水摸鱼，丹麦政府各部委、议会、军队等部门均设有专职管理人员，负责替出差人员通过旅行社预定旅馆和机票，防止有关人员“经手三分肥”。瑞典政府高官大都住在普通住宅区，国家不提供公勤人员，家务自理，下班后只能开私家车。
（四）多维的权力制约机制
北欧国家有一套包括议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体全方位的监督体系。在这种氛围内，没有不受监督的绝对权力。公务员管别人，同时也必须接受别人的管理。
1．议会监督
议会以立法权、财政预算权、重大政策审批权对行政进行控制和监督，一些国家还在议会设立了监察专员制度，对政府的不良行政行为进行纠正，如瑞典设有新闻监察专员、警察监察专员等。早在1809年瑞典就建立了监察制度，用名副其实的弹劾制度和责任追究制度对行政权力进行制约；丹麦议会还设有一个大检察官职位，其职责是代表议会监督丹麦的文职和军职机构或官员，这个职位是北欧国家独有的。大检察官不是议员，但必须是法律专业的毕业生，由议会选举产生。他的权力大于大臣，但不超过法官和法院院长，任何人都可以向他申诉任何丹麦官员。
2．司法监督
北欧国家的司法独立，不受行政干预，保证了司法系统独立地开展工作，从而能够真正起到监督的作用。
3．审计监督
北欧国家的审计部门具有较强的独立性。如丹麦议会的审计署，负责审计各部委资金使用情况，审计署可以直接获得各部委、机构的账号和公司的信息，审计署代表议会实施审计工作。其任务主要有以下三方面：一是审计国家机构的表现，因此叫“表现审计”；二是审计财政和财务；三是提供审计方面的咨询。
4．内部监督
北欧国家普遍重视内部监督，如行政监察、部门内部监督和政党相互监督等。如在丹麦的廉政机制中，财政部发挥着十分重要的作用。政府各部委做出的任何一笔预算都要得到财政部的认可，并且要送议会财务委员会批准。财政部把钱分给了各部委，到时候还要仔细检查预算的具体使用情况。丹麦没有设国家人事部，人事编制主要靠财政部掌控。
5．新闻与舆论监督
北欧国家的新闻媒体地位非常重要，被称为立法、司法、行政之后的“第四权力”。公众通过新闻媒体揭露腐败，监督政府的行为；媒体通过自主的新闻报道、转播、调查、评论，对政府官员的行为操守进行批评监督。在芬兰，官员的行为皆在公众的监督之下，任何公民都有权自由地检举和揭发违法的政府官员。在瑞典，反腐败不仅是检察官和法官的事，而且是全社会都关注的事情，瑞典的民众和媒体都有很强的监督意识。如果一个人的生活水平高出他的收入水平，那么很快就会有人举报他，然后税务部门就会派人来查他是否有额外的收入。如果有额外的收入，他就必须向有关部门报告。
（五）健全的反腐败立法
早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。除了宪法以外，瑞典还先后制定了《行政法》、《反行贿受贿法》、《审计法》、《新闻自由法》等，对政府行政和公务员行为都做了明确规定，政府和公务员该做什么、不该做什么、能做什么、不能做什么，都有明确、具体、严格的规定。1919年、1962年、1978年瑞典先后制定和完善了《反行贿受贿法》，对受贿罪做出明确规定，将贿赂犯罪的主体由原来的公务员扩展到企业的职员。瑞典法律还明确规定，不仅要惩罚受贿者，根据情节轻重可对受贿者判处罚款，甚至最多6年的监禁；而且必须惩罚行贿者，凡构成行贿罪的，一律判处罚款或2年以内的监禁。这些法律对有效预防腐败起到了积极的作用。芬兰在20世纪20年代制定了《公务员刑法》，又根据情况变化而加以修订和完善，并制定了《审计法》、《政府采购法》、《工程招投标法》，这四部法典成为反腐败的基本法律依据。丹麦虽然没有专门的反腐败法典，但在其刑法典的有关章节明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑标准，对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。比如，规定较轻的行贿和受贿都要分别“被处以罚款或不超过3年的入狱”和“被处以不超过6年的入狱或者在减轻处罚的情况下处以罚款”。
（六）守护廉洁的监察制度
除了议会对行政和司法部门实行监督外，行政监察专员公署是北欧国家的一大反腐法宝，其反腐功效得到了世人的瞩目。监察专员由议会拨款，因此，监察专员可以在不受外界干扰的情况下依照法律独立行动、行使职权。瑞典在世界上首创了专门的监察官制度，1809年就设立了议会监察员。现有监察专员4名，由议会任命，任期为4年，其任务是监督中央和地方国家机构中的公职人员。任何公民发现公职人员有不法或渎职行为，都可以向监察专员举报。芬兰、丹麦、挪威随后也分别设立了议会监察专员或行政监察官。芬兰各政府机构都设有行政审查官，没有审查官的签署，行政决策不受法律保护。另外，政府和议会分别设立财政监察局和国家财物检察官，对政府和国家的各项开支实行经济监督。芬兰的政府司法总监和议会督察员是国家和政府机构中的最高监察官，一般由著名法学家担任，其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府其他官员是否遵守法律，履行职责。挪威议会监察官由议会选出，作为议会的代表行使职责，负责调查公众对中央政府和地方政府办事不公、腐败和处理问题不当等方面的意见和不满。
（七）适当的高薪养廉和全面严格的廉政考核
北欧国家强调高薪养廉的作用，实行高税收、高福利的政策，一般居民的生活水平较高，而公职人员的工资福利待遇则更高一些，公职人员相对的高薪使得其腐败行为的代价相对较高，因此，腐败动机相对减弱，减少了腐败案件的发生。北欧各国公职人员队伍的高素质与国家对他们的严格考核和管理也有直接关系。对公职人员管理考核的主要方法有以下三种：第一，入口选任。对公务员和公共机构工作人员的选任有严格的条件和标准，对具有监督职能的行政机关或司法机关的官员选任尤为严格。第二，管理监控。遵循现代管理原则健全管理，重要职位进行岗位轮换，严格控制公务员的兼职行为。第三，考核评估。每年都对公职人员的工作能力、个人素质、管理水平和廉政情况进行考评。
三 北欧五国廉政建设的经验及其对中国的启示
北欧国家法制健全完善，政务公开透明，管理规范，有着良好的道德教育和社会环境，因此较少发生腐败案件，在反腐败方面非常成功，有很多经验值得我们学习和借鉴。当前，我国已经将反腐败提高到关系我们党和国家生死存亡的高度，借鉴北欧国家的经验对于开展这项工作具有十分重要的意义。
（一）健康的道德价值意识是廉洁政府的文化依托
北欧国家公务员的廉洁行政和克己奉公的官场风气不是偶然的，那里普遍存在着的路不拾遗、诚实守信、遵守法纪的民风才是其沃土温床，而政府的官场道德又反过来成为社会伦理的示范。同时，向善的宗教信仰和公民教育、公务员教育在这个环境中也起到穿针引线的加固作用。比较而言，我国公民道德体系中普遍存在着“人情文化”。这指的是相对国家法规等正式规则而言被称为“潜规则”的中国人情传统。它虽不见成文却能深入人心，虽不登台面却是约定俗成。因此，针对我国的社会道德文化传统，围绕廉政进行教育是非常必要的。要积极推行道德立法，对公共行政部门人员的职业道德以法律或法规的形式加以确定和强化，以提高他们的道德水平，强化道德内约。政府机构是一个代表人民利益和公共利益的机构，职业的特殊性决定了其工作人员必须具有比其他职业更高的道德水准，通过把职业道德制度化、法律化的形式，保证员工身体力行地执行，保证公共权威机构的纯洁性，使政府人员对腐败产生免疫力。
（二）建立公开、透明的监督机制，约束权力规范运行
严密的制度设防是防腐的治本之策，这是北欧国家反腐败的基本经验。这5个国家高度重视权力监督制度建设，经过长期努力形成了以分权制衡为总原则的多层次、全方位、纵横交错的权力监督网络。这个监督网络由议会监督、行政监督、司法监督、政党监督、公众监督和新闻舆论监督等部分构成，形成了严密的监督制度体系。
19世纪英国著名的历史学家阿克顿勋爵曾经说过，权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。失去监督制约的权力必然导致腐败，这是被历史反复证明了的一条颠扑不破的真理。因此，对正处在体制转轨进程中的中国来说，对此要十分重视，采取种种措施，初步建立包括党的监督、国家监督和社会监督在内的权力监督制度，形成合理配置权力的结构，使权力主体之间形成一定的制约关系，消除因权力高度集中、失去制衡而容易产生腐败的机会。一方面需要加快立法进程，通过完善法律制度来保障公民的基本权利；另一方面更要加强执法力度，并重视建立公开、透明的监督机制，提高对权力使用的约束。
（三）完善的政府及其公务员行为规范是廉洁政府的法律支撑
经验表明，北欧五国的规范用权和廉洁政治与行政还得益于其完整的政府规范体系及违法必究、执法必严的法治传统。在这些国家，完备的廉政法规犹如给公共权力运行系统编织了一张覆盖全面、细密有致、可操作性强的法治之网。瑞典自14世纪有成文法以来的700年间，制定了大到宪法、小至公民日常规则的大量法律法规，这些法律法规大都比较具体严密，可操作性很强。根据北欧国家的成熟做法，针对腐败的特殊法律至少应包括：《信息公开法》、《公务人员财产申报法》、《反洗钱法》、《公务员道德法》。在我国，直接服务于防止和惩治公职人员的权力腐败行为的特殊法律体系基本上是处于法律空白的状况。因此，从依法治国的要求看，一方面廉政法制建设必须纳入整个国家的立法体系，把制度用法律形式确定下来，全面通盘考虑，建立具有中国特色的党风廉政和反腐败法规制度体系；另一方面为了改变制度虚置的状况，必须强化制度的落实，必须在制定有关规定的时候就充分考虑其可操作性、可实施性以及后续的监督，把制度反腐和监督反腐落到实处。
（四）设立专职反腐机构，独立行使反腐职权
北欧五国为了更有效地惩处腐败行为，排除反腐败的各种干扰，普遍建立了专职反腐肃贪机构。比较有代表性的机构，如瑞典等国的议会监察专员公署，具有较强的独立性，独立、超然的地位是专职反腐机构避开外界干扰、公正执法的基本前提。瑞典的议会监察专员隶属于议会，只对议会负责，不接受任何其他组织和个人的指示和干预，在人、财、物等方面的地位相当超然、独立，彻底摆脱了对监察对象——政府的依附关系。比较而言，虽然我国也有相应的反腐败机构，但是数量太多，既有党内的也有行政的，既有经济的也有法律的，既有舆论的也有社会的，并且这些机构未形成合力，造成监督效能的低下，其结果可能出现乱监、滥监、空监、漏监，削弱了监督制约机制整体功能的发挥。在地位上也缺乏应有的独立性和自主性，存在监督机构受制于监督对象的情况。因此，我国应该更好地借鉴北欧国家设立专员公署的经验，整合我国的监督机构，增强监督机构的独立性，是我国进行监督机构改革的当务之急。
原文载《广州大学学报（社会科学版）》2008年第4期。