公共管理中的问题选择

张正军

【摘要】 公共问题与公共管理解决的问题之间的不对称关系蕴含着一个重要事实：公共管理的待解问题是多样的，其解决的问题却具有选择性。如何理解这种选择性存在“给定论”和“建构论”的分歧，前者假定公共管理问题的选择取决于管理主体之外的存在性状或力量，后者认为公共管理问题的选择融入了管理者的能力、意愿和创造。管理实践和理论研究的进展均表明，什么样的问题应当进入管理议程，管理者拥有很大的自治和操纵空间。公共管理者不仅可以在外部环境限制下优化约束条件，获得问题选择的自由空间，而且能够以积极的行动和策略运用改变环境，扩张并创造问题选择的自主权。

【关键词】 公共管理；公共问题；问题选择

一 “给定论”与“建构论”之争

与私营组织或其他部门管理相同，无论在政策制定还是在政策执行意义上，公共管理都表现为问题解决的过程，它必须首先确立要解决的问题是什么，针对问题寻求并实施政策方案。公共问题的确立不仅是公共管理目标设定的事实与价值前提，也是公共管理不可或缺的认识和技术前提。但由此认为在公共问题和公共管理解决的问题之间存在彼此契合的同一关系，以为公共问题会如其所是的性状进入公共管理的议事日程，则是一种误解或错觉。无论就规模、数量还是内容而言，公共问题的存在都远超出一个时期公共管理所能解决的问题范围。当一种或一类问题涉及两个或两个以上的利益主体，这些利益主体以该问题为纽带形成某种利益共同体，在此共同体中，源自问题的影响或压力牵涉每一成员主体的切身利益，又超出单个成员主体的意愿及能力能够化解的界限，该问题就具有了公共性质。说一个问题是“公共”的，指谓的是对象化了的问题存在对人影响的非个体性。这种具有社会关系与社会价值属性的公共问题，显然有着比公共管理解决的问题更广的存在领域。

公共问题与公共管理解决的问题之间的这种不对称关系蕴藏着一个重要问题：公共管理面临的待解问题是多样的，其解决的问题却具有选择性，如何理解这里的选择性令人深思。对管理者而言，如果公共管理的问题选择源于管理主体之外的力量，选择的问题是给定的；如果公共管理的问题选择源于管理者的能力、偏好或意愿，并因此将管理者的主体性融入问题的内容，则问题的选择具有建构性。传统管理理论及其后继者的一种假设是，公共管理解决的问题虽具有选择性，但选择权的行使和归宿属于政治决策者及其选民。什么样的问题应当进入管理议程，取决于社会利益集团的博弈关系和政治家的认知与偏好。利益集团的博弈及其院外游说与政治意愿将公共问题呈献给政治决策者，政治决策者根据利益集团的压力结构及待解问题的性状，有选择地予以认定并制定相应的公共政策，公共管理者实施政策促使问题得到解决。在此过程中，公共问题的生成和确立对于管理主体是外生的、既定的。公共管理者的参与仅限于对已有问题的发现和认识，或将它们汇报给政治决策者。

无论基于理性主义还是自然主义的立场，将公共管理问题选择的决定因素归于管理主体之外的力量有其合理性。既然外部境况而不是管理者决定什么问题应当进入管理议程、什么问题可以被暂时搁置或忽略，对一个时期的公共管理者来说，其解决的问题就具有给定性。

有多种理由可以对“给定论”予以支持。譬如，从制度理性对公共部门的分工看，将问题的选择权配置给政治决策者而不是管理者符合效率原则。在此原则下，公共管理的问题选择在理性设计上应由政治议程而非行政程序来决定，管理者的使命是最大限度地集中于政策执行而非政策问题的确定。从政治家的诉求看，将问题的选择权配置给政治决策者符合政治家的行为动机。拥有法定决策和控制权的政治家不会轻易放弃对政策问题的选择权，即便在问题选择需要技术而不得不转移权力的情况下，他们也希望将权力转移的决定权掌握在自己手中。从资源稀缺性的限制看，公共管理的问题选择受制于一个时期公共部门所能利用的资源投入，问题众多而资源有限的矛盾只允许公共管理对部分问题进行处理。从利益集团的博弈看，公共管理的问题选择最终都与社会利益集团对公共品的需求状态及其相互间的博弈关系。利益集团的博弈关系与院外游说给政治决策者以直接或间接影响，构成公共管理问题选择背后的决定力量。诸如此类的影响因素相互交织，会产生一个和自然类似的客观的压力结构，公共管理的问题选择首先是这种压力结构作用的结果。

“给定论”虽有合理性，却无法反映并解释公共管理问题选择的全部事实和微观机理。如果公共管理解决的问题是给定的，其内容便应独立于主体的性状，即纳入公共管理议程的问题，本质上应与管理者的认知、偏好或行为无关。在纳入管理议程的问题和客观存在的待解问题之间，不应存在数量和形式之外质的区别。然而，经验观察和理论分析都表明，公共管理实践中的问题选择不仅源自外部压力和政治家的行为，也与管理者的能动性内在相关。在一些情况下，管理者们的认知、好恶或意愿对问题的影响如此之深，以至于政策问题的性质超出待解问题的范围，表现出人工创造的特点。当公共管理解决的问题融入管理者人工创造的内容，它就不再是简单给予的，而是管理主体建构的。建构性的存在使公共管理解决的问题与待解问题是否同一具有了不确定性。它或它们可能是待解问题集合中的构成或子集，也可能是管理者主观创造生成的新问题。

二 外部约束条件下的问题选择

“建构论”代表了公共管理研究应当强化的方向之一。随着公共问题复杂性程度的提高，首先是公共管理者而不是政治家，对政策制定的干预日趋增强。公共管理问题选择的控制权因问题识别和处理的技术要求向管理者逐渐转移，与之相随的信息偏在则加速了这种转移的实现。控制权的扩张激发了管理者的从业热情，也增大了管理者职务犯罪和机会主义行事的几率。“建构论”代表的方向之一，就是要揭示管理者隐藏在各种光环下的行为真相与活动规律，提高社会对公共管理识别和监督的能力；另一个方向则是激励公共管理者超越政治家的不合理限制，在政策制定方面有所作为。外部约束或政治环境并不能全部决定公共政策或管理问题的选择，公共管理者在公共问题确立和政策制定中也能够发挥积极作用。公共管理者不仅可通过环境分析和理性抉择将最接近自己偏好的问题纳入政策议程，也可使用策略优化或改变环境约束，创造性地构建问题，扩大自己在问题选择中的支配权。

应当承认的是，包括政治限制在内的外部约束从来不会完全剥夺管理者对问题的选择空间。考虑到管理绩效的要求，政治决策者会将问题选择的范围限于和管理者能力匹配的区间。基于隐藏行动和隐藏信息的可能，管理者在能力展示中会向政治决策者传递虚假信息，借此削弱他们洞察和驾驭问题的能力，为自己谋求更大的自由空间。在事务繁多、精力不济或缺乏激励的情况下，政治决策者也会偷懒，减少发现和分析问题的个人投入。实际的情况可能是，政治决策者不仅在公共问题发现和认知中希望管理者积极投入，而且能够帮助他们找到问题解决的答案，促使它们上升为政策方案。管理者因此获得了参与问题选择的双重激励，既乐于公开介入政治决策者怠于或无力进行的问题选择，以博得政治家的赏识和提拔；也乐于隐蔽地介入有利可图的问题选择，以博取法定之外的灰色收益。在此激励下，管理者不仅可能在问题选择中发挥比政治家更大的作用，而且会将问题选择转化成一种工作压力，有责任将对公共问题的发现、识别汇报给政治家，以引起政治决策者的关注。正是在这种问题发现、识别及汇报中，管理者拓展了自己问题选择的权力和空间。即便政治决策者对候选问题的认识是积极或正确的，有精力和意愿介入公共问题的甄别与选择，只要不同政治决策者的问题偏好存在差异或者是可变的，管理者就有机会发现、利用甚至创造属于自己的选择空间。政治决策者问题偏好的不同会导致他们之间产生一种制衡力量，形成一个问题的可接受区间，对于任一单个的政治决策者来说，该区间内的每一个问题选项虽未必就是他最想要的，却有着共同的可接受性，并因此处于均衡状态。在这个均衡问题区间，公共管理者可利用政治决策者之间的偏好差异和制衡关系，享有问题选择的自主权。较小的均衡问题区间意味着较小的自主空间，较大的均衡问题区间意味着较大的自主空间。

我们用简化了的哈蒙德—诺特多组织政策制定模型（Hammond和Knott, 1996, 1999）对这种均衡问题区间及管理者的选择自由进行描述。假定公共管理问题选择的外部约束由三个不同的政治决策者众议院、参议院和总统构成，每个政治决策者在二维空间中都有自己最喜欢的问题选项，分别用问题“理想点”H、S和P表示；管理者最喜欢的问题选项用“理想点”A表示，政治决策者和管理者各自的行为目标是促使公共管理选择的问题接近自己的“理想点”。假定政治决策者和管理者同等对待两个维度，即和他们各自“理想点”距离相等的任何问题选项点的效用对他们来说是相同的。由于较远距离比较近距离问题的解决给行为者带来的效用更小，距离行为者“理想点”越远的问题越不被行为者喜欢。连结众议院、参议院和总统的“理想点”，会形成形状不同的“核心”问题区间，用COREHSP表示，它们代表着不同的均衡问题区间。一个“核心”或均衡问题区间就是由众议院、参议院和总统构成的决策团体依给定规则不能被推翻的一组问题。均衡问题区间的形状和大小取决于众议院、参议院和总统问题“理想点”之间的相对位置和距离。假定公共管理解决的问题具有类别、中心和排他性质，即一个时期公共管理解决的中心问题只能有一个类别，用“现存问题”或SQ表示；再假定众议院、参议院和总统的问题“理想点”相互不同且不在一条直线上，连接H、S和P可构成一个三角形，该三角形所代表的就是一个均衡问题区间（见图1）。这是一个由众议院、参议员和总统间的关系形成的问题“核心”区间。包括边界在内的三角形区域，既代表着公共管理主体问题选择的约束条件，也表达着公共管理者的问题选择空间。当政治决策者的偏好不变时，如果公共管理者最喜欢的问题“理想点”位于三角形之外，他必须放弃在该“理想点”的选项而将问题选择的范围限于三角形之内，否则，众议院、参议院和总统联盟将用三角形内的一个问题取而代之。在三角形之内，包括SQ在内的任何一个问题皆处于均衡状态，不能为众议院、参议院和总统联盟新的选择所推翻，管理者在此可获得问题选择的自由空间。尽管管理者在三角形内的最优问题选项点只有一个，位于和A最近的三角形的边上，是经过A与该边相交的垂线的交点，用SQ∗表示，但只要愿意，他可以选择三角形内的任一问题点而不被政治决策者推翻。如果公共管理者的问题“理想点”位于三角形之内，管理者便可直接选择自己“理想点”的问题选项而不被政治决策者否决。

均衡问题区间及其对管理者选择的影响，表达了公共管理中的一种“政治自治”。根据哈蒙德和诺特的观点，“政治自治”在此表示存在一组问题或问题集合，在此集合中，管理者可以选择其中任何一个问题而不被众议院、参议院和总统的联合行动所推翻。一旦管理者在均衡问题区间内选择了一个问题，任何总统和立法联盟的推翻举动都是多余的。这意味着，一个公共管理机构的“政治自治”概念直接指向一组均衡的问题选择，这些选择对于公共管理者来说都是有效的。这也意味着，合理地度量“政治自治”量的范围，对于公共管理机构来说就是均衡问题区间的大小。一个大的均衡问题区间能为管理者选择最优问题提供更多的自由；一个小的均衡问题区间则更多地限制管理者的选项空间。当均衡问题区间足够小，即众议院、参议院和总统有相同的问题“理想点”时，它仅仅包含一个问题选项。在此境况下，管理者将失去选择其他问题的自由。如果管理者有智慧和勇气，他们能够做的是致力于改变众议院、参议院和总统的问题偏好，通过增加政治决策者“理想点”的差异，扩大均衡问题区间的面积，以此争取或扩大问题选择的自由。

三 改变外部约束选择问题

改变政治决策者问题偏好的前提之一是承认环境的可变性及管理者的能动作用。在环境可变的情况下，管理者有可能通过自身的行动，以积极的方式和策略运用，改变于己不利的外部条件，促成均衡问题区间朝着有利于自己的方向改变，以此扩大选择空间。在由政治决策者构成的外部约束中，掌握他们在公共问题方面的认识、偏好及其变化规律，对公共管理者是有利可图的。引起政治决策者改变其偏好的因素是多样的，管理者只需对其中的一些方面加以利用，便可改进自己的状态。例如，政治决策者在其他人的感化或说服下，或在学习与政策实践中得到了新的信息和知识，都可能改变他们的观点。也许仅仅因旧的政治决策者的责任事故或任职期满被撤换，新的政治决策者有着与前任不同的问题偏好而导致问题“理想点”改变；或政治决策者原有问题“理想点”的确立缺乏理性而具有盲目性，仅仅因为审美疲劳或社会关注度的降低而希望出现新的“理想点”。公共管理者在这些情况下都可能抓住机会，将自己更喜欢的问题选项纳入政治决策者的选择范围。如果公共管理者主动出击，通过策略性行动积极促成政治决策者改变偏好，将会更好地增加他们的选择空间。

公共管理者有多种方式可以达成这一目标。政治家操控问题的诸多手段如修辞艺术、议程控制等，都可能为公共管理者所用。公共管理者虽不能直接左右政治决策，但能利用公共事务的复杂性和技术要求，借助自身的信息优势影响政治决策的议程。譬如，在决策过程需要专家委员会辅助时操纵委员会成员的人选及工作流程，以增加心仪问题的入选机会；或利用公共问题的多样性、复杂性及识别困难，有意识有倾向地向政治决策者提供超出合理需求的问题选项，借机将喜欢的问题纳入选项范围，增加政治决策者的工作量和识别难度，提高管理者心仪问题的入选几率。管理者还可利用所谓的“投票战略”，以隐藏真实偏好的方式表现自己的行为，诱使政治决策者或其他竞争者产生认识上的错觉或行动上的错误，创造对己有利的选择条件。公共管理者甚至可利用政治控制必然带来新的成本和繁文缛节要挟政治家放松管制，或突破传统惯例将公共管理者仅看作政治家的代理人，以首先或同时也是公民代理人的角色要求政治决策者给予放权。在各种可能的策略行为中，“劝说”具有特殊意义。如果说一些策略具有“欺骗”或隐藏行动的性质，可能与管理伦理相冲突，“劝说”则是一种可公开实施的自主行动。管理者们不难发现，他们对政治决策者的工作汇报或谏言，有时会直接或间接改变政治决策者对问题的看法。这使他们意识到，如果尝试对政治决策者进行劝说，改变他们关于什么是好问题的观点，对于公共管理者的问题选择是有益的。一个理性的公共管理者通常会在劝说中努力显示，其他人或政治决策者们与己不同的问题认知或偏好是不对的，它们或者在逻辑上是错误的，或者赖以依靠的信息是错的；如果政治家给予更认真的考虑或知道得更多，就可能放弃已有看法而认同管理者的问题选择。

考察管理者的问题“理想点”位于由H、S、P连线形成的三角形均衡问题区间之外的情形，由于管理者在均衡问题区间COREHSP中的最优选择点SQ∗总是与其“理想点”相异，其“理想点”距离COREHSP越远，可供选择的SQ∗对他来说越糟。如果劝说众议院、参议院或者总统改变偏好，让三角形移动或变形，有可能使COREHSP离管理者的“理想点”更近一些，管理者会因此有机会选择一个更好的SQ∗。最好的变动结果是管理者的“理想点”落入新三角形界定的COREHSP之内，这样，管理者就可以选择自己的“理想点”作为问题选项。管理者可以采取多种策略达到这一目的，如让距离管理者“理想点”最近的三角形的一个边向这个位置移动，当移动到将管理者的“理想点”纳入新的COREHSP之中时，管理者的“理想点”就会成为政治家不再否决的问题选项。在向A移动最近的三角形P-S边的努力中，管理者有两种可用的方法：或者劝说参议院改变它的理想点从S到S′，向右移动P-S′边直至达到A，管理者的最好选择现在变成了和A重叠的SQ∗∗（见图1-2）；或者劝说总统和参议院同时改变他们的“理想点”，使总统的理想点从P变化到P′，使参议院的理想点从S变化到S′，最终使新的边界P′-S′边达到A（见图1-3）。

如果管理者的问题“理想点”位于由H、S、P连线形成的三角形均衡问题区间之内，管理者能自由选择一个等同于自己“理想点”的问题，使SQ∗等同于A。在此情况下，劝说行为将由先前对进攻性策略的青睐转变为保护策略，即努力扩大COREHSP的面积以减少均衡问题区间变化而将A抛出“核心”的风险。在众议院、参议院和总统的问题“理想点”没有大的变化或三角形面积较大时，管理者一般能够维持在自己的“理想点”上选择问题。若三角形面积较小，或A位于三角形距离某个边较近的位置，当政治决策者偏好变化时，管理者有失去在其“理想点”选择问题的较大风险。例如，在图1-1中，如果A移动至A′的位置，由于三角形的H-S边距离A′很近，H、S向上的较小移动就可能导致A′从COREHSP中分离出来。如果三角形的面积较大且A′位于三角形内离边较远的位置，则政治决策者偏好的变化较少会危及管理者的“理想点”，管理者有较大的回旋余地进行防御。这表明，在管理者的问题“理想点”位于COREHSP之内时，“劝说”行为依然必要，他必须警惕政治决策者偏好变动对均衡问题区间COREHSP的不利影响，发现并通过积极的劝说策略化解对A的威胁。在此境况下，管理者的“劝说”策略不再仅仅限于维持COREHSP以使问题“理想点”A位于其中，而且包括增加他的“理想点”和最近的COREHSP的边界的距离，这将给管理者未来偏好的变化留下更大的空间。

四 问题维操纵中的创造性选择

公共管理者不仅能够改变外部约束、创造条件以扩大自己选择问题的自由和空间，而且能够在一定条件下超越外部约束，以“先发制人”或“问题创造”的形式选择自己喜欢的问题。在“先发制人”行为中，管理者可以利用事物发展的变化趋势和自己对趋势的预测，超越政治决策者们的现有偏好选择问题。公共管理的问题选择受制于政治决策者们偏好的制约，为选择自己喜欢的问题，公共管理者通常会积极劝说政治决策者形成与己相同的偏好，但不会仅仅等待政治决策者偏好发生转变后才选择自己喜欢的问题。意识到行为被动或滞后的机会成本，管理者们有时会选择一个自己喜欢但当下不为政治决策者认可的问题，只要这种选择未来能为政治决策者所认同，或符合政治决策者偏好变化的未来趋势，管理者就可能维持这一选择而不被政治决策者推翻。在“问题创造”行为中，管理者则利用公共问题的复杂性及社会认知的局限，超越政治决策者力所能及的识别范围和公共问题的客观样态选择问题。这种选择虽离不开外部条件的辅助和制约，但所选问题的性质和内容已超越公共问题的客观性状而融入了管理主体的偏好、意愿和创造性。一个包容着管理主体创造性的问题是被建构的，但不是一般的问题建构，而是问题建构的高级形态或创造性建构。

为说明公共管理问题选择中的创造性建构，我们引入政治科学研究中的“问题维数”概念。如果公共问题的客观形态与创造性建构的问题存在差异，则公共问题的选择便存在多重定义的可能。由于政治决策者和公共管理者都希望在公共问题选择中使用自己喜欢的定义方式，形式上看似同一的问题表述，在语义上则可能表达着不同的含义。每一个行动者对问题的表述都可能体现出异质性，他们选择并陈述的问题会因此具有多个维度。现实生活中，一个问题的多重定义既可能源于解读者的个体差异及其所处位置和观察角度的多元性，也可能源于问题本身的复杂性状、结构特征或主客体因素的共同作用。所有这些使问题的定义充满变数，客观上构成了问题解读的多种可能。“问题维数”所指称的就是基于问题的复杂性，与人的信念、认知、偏好等主体性相关的多种观察角度或解读空间。既然解读者的信念、认知或偏好可以影响问题定义，问题维数也就可能被公共管理者所操纵。在增加问题维数对自己有利的情况下，公共管理者可能会通过策略运用，强调、凸显某个因素的重要性，如向政治家表示有一个额外因素非常关键，值得公共政策和管理加以关注；在减少问题维度对自己有利的情况下，公共管理者则可能会通过策略运用，弱化、隐藏某个因素的重要性，如向政治家表示仅仅有一个问题压倒一切值得重视。当公共管理者这样做时，他既在借助维度操纵创造问题，也体现了管理者对问题选择实施政治控制的可能。

哈蒙德和诺特的研究为解读这种维度操纵和问题控制提供了一种直观的方法。为方便说明，前述对哈蒙德—诺特模型的应用假定二维空间中的两个问题维度对每一个政治决策者来说是同等重要的，即众议院、参议院和总统的无差异曲线是圆形的。而现实的情况可能是，两个问题维度被每一个政治决策者同等看待常常是不可能的。相反，问题维度不同等重要似乎更接近现实。这意味着，众议院、参议院和总统个人的无差异曲线有可能是椭圆或其他形状。如果等距离位置的问题选项对政治决策者的效用是不同的，即无差异曲线不是圆形而因人而异，是椭圆或其他形状，则管理者便可利用政治决策者们问题维度的变化，在问题选择上获得政治操纵的空间。譬如，管理者可以利用自己的信息优势和汇报问题的机会，操纵政治决策者据以评估候选问题的维度。当发动伊拉克战争需要借口以获得国际社会支持时，大规模杀伤性武器的威胁便成为美国政府强调的问题维度；而当战争结果最终证明大规模杀伤性武器不存在时，布什政府便开始弱化武器问题，将问题维度强调的核心转移到政治民主一类的话题。伊拉克战争虽受到了国际舆论的谴责，却成功获得美国国会的批准。它向全世界显示了一个事实，即便像战争一类与生命存亡攸关的重大事件都存在着政治操纵，那些司空见惯的常规管理，更不能排除人为操纵的可能。公共管理者有机会利用问题维数给予的空间，通过舆论宣传、修辞艺术、劝说等策略手段，借助一定的偶发或社会事件，将政治家的注意力引向其感兴趣的问题领域。当管理行为需要问题指向和认定，即确立什么应当被关注、选择或解决时，或当管理者关注的问题需要确立观察范围、观察角度，即应当涉猎哪些问题方面、基于什么样的视角去理解这些方面时，管理者都有机会实施程度不同的政治操作。环保管理部门可能会渲染化工企业不当的污水排放而人为提高该类企业设立的门槛；食品管理部门则可能利用偶发的食物中毒事件，以加强监管为由扩大自己行政执法的管制权。

本文发表于《天津社会科学》2011年第6期