第二节 研究的相关概念界定

对于基本概念的界定，是研究的起点和重要的范围划定，因此这一工作对于整个研究过程就很重要。公民参与到底是怎样定义的，公民参与的主体是谁？公民参与政府管理的范围有多广，是对哪些范围和层次的政府管理的参与？这些都是研究开始必须界定清楚的问题。本节主要是对公民参与、参与主体、参与的客体（包括范围和层次）进行界定，这是本研究范围的界定，也是为了更清楚地阐释和论证所要探讨的问题。

一 对“公民参与”概念和内涵的界定

学术界对于公民参与有许多不同的表达和称谓。例如，公共参与、公众参与、公民参与、政治参与、行政参与，等等。这里就从这些称谓各异的概念谈起。

1. “公民参与”这一词语的不同定义与界定

在既有研究文献中，公民参与的概念界定不尽相同。不难发现，公民参与有很多相关名词，如政治参与、公众参与、公共参与、人民参与，等等。这些不同名词虽然名称不同、使用的学术领域及议题不同，但是其所指涉的参与行动与意义却有相似之处。考虑到本研究中参与主体主要是城市公民，强调的是公民知情权、参与权、表达权等基本权利，因此决定使用“公民参与”这一概念。

最早提出“公民参与”概念的是第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者，例如阿尔蒙德等学者就比较了美国、联邦德国、意大利、墨西哥等5个不同文化背景、政治发展阶段的国家，从政治文化的角度探讨不同国家之间“公民意识”、“公民参与”的差异，以及造成其差异的因素。

关于公民参与的定义，学者们已做过相当丰富的研究。通过查阅文献，对公民参与概念最多的是从公共政策视角来定义，包括参与公共政策的过程、目标、结果等方面的界定。有人从目标角度来界定公民参与，如安斯坦（Arnstein）认为，它是决策机会的再分配，使那些无资产者可以加入现行的政治及经济运作过程，从而争取有机会决定资源的分配、资讯的分配、政策的制定及服务的运行和利益的分布。

从参与过程来看，主要有如下定义。一是表述为，“参与是指向政府的决策过程提供意见和施加影响力的活动和行为”。二是表述为，“公众参与就其本质而言就是体制外的弱势群体通过表达与行动争取进入体制内，并与决策者分享决策权力的过程，它是对权力资源的一种再分配”。三是认为，公民参与作为一种民主制度，应当是公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。根据国际公民参与协会的定义，“公众参与意味着受到决策影响的人都能参与到决策制定过程中。这个参与过程通过一种有意义的方式提供给参与者需要的信息，能促进制定可持续性决策，同时也和参与者进行沟通说明他们的建议是如何影响决策的”。从结果方面来界定，认为公民参与是“公民直接参与制定政策、执行计划和行政决策的制度或程序。……实际的公民参与可能意味着提出意见或在某种范围内实际制定和控制行政结构的决定”。世界银行在2005年给出的公众参与定义是，“参与是利益相关者影响和共享对设定优先事项、政策过程、资源配置和获得公共物品和服务的控制”。

还有托马斯关于公民参与的核心观点，也是从公共政策视角提出来的，“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值变化，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来”。公共政策的成功标志之一就是社会接受，而“让公众参与决策过程的主要目的就是增强公众对决策的可接受程度，尤其是当决策执行过程特别依赖公民接受政策的情况下，吸收公民参与政策制定就显得非常重要了”。

除了公共政策角度的界定外，还有人从法学角度进行定义，“参与”一般被规定为一项原则性权利，即赋予公民参与权。公众参与指那些对行政机关的决定感兴趣或者受其潜在影响的人有权参与到决定产生的过程中来，公众的参与对行政机关决定的产生有影响。受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。在公众参与语境之下，公众参与就成了行政程序中的基本原则，它有利于保障人权、强化民主、提高行政行为的科学性和可接受性。另外，还有从社区的视角来定义的，“公民参与就是社区中的居民运用权力，以决定有关社区中一般事务的过程”。

上述具有权威性的定义虽表达形式不一，但从其结构方面看，却有着一些相通之处，换句话说，将公民参与作为一种政策参与过程中的现象，至少都包含三个基本要素：一是参与主体，二是参与客体，三是如何参与，即参与渠道或途径。

本研究认为，不能将选举参与简单地等同于公民参与，公民参与是个更加宽泛的概念，不只限于公民的投票行为，而应包括公民对公共事务积极而深入的主动介入，这样的行动不仅是积极地维护公民自身的利益，还可以创造出公共利益。从我国公民参与的法定性来看，已经从传统的民主选举扩展到民主决策和民主管理。

最后，考虑到与党和政府文献中表述的一致，本研究中的公民参与界定为：普通公民在政府对公共事务管理的过程中、在政府制定公共政策过程中、在政府履行职能活动的结果评价中，以合法的、制度规范的形式提出意见和建议，直接或间接影响政府决策和行为的活动。从这一概念的界定可见，公民参与至少应该具备如下要素：公民参与必须是在涉及公共利益的公共政策或公共事务中的利益表达；参与的公民主体应该具有广泛的代表性，要防止专业主义或专家替代；公民参与的过程应该是公开的、开放性的；公民参与的结果是应有专门反馈的。

公民参与的本质与核心问题还涉及公民权利与政府权力的关系。公民权利有政治上的民主权利，经济上的民主权利，社会上的民主权利。那么公民参与城市治理，就要实现以上三种民主权利。由此可以对公民参与政府管理的实践，按照参与的目的来进行划分。例如，有的公民参与是为了政治民主权利，例如参与立法、参与规划等；有的公民参与是为了经济民主权利，例如参与式预算、价格听证会等；有的公民参与是为了实现社会民主权利，例如小区的公交线路调整等、环境诉讼等。

2．公民参与和传统政治参与概念的联系与区别

理解公民参与还必须理解它与政治参与的关系。从理论研究的传承上来看，公民参与是现代的一种范式，可以说是传统政治参与概念的发展与转变。两者都是以参与为核心，但在参与的主体资格方面，公民参与和政治参与相比较，有了更为明确的界定。公民参与可以分为公民对政治过程的参与和对行政过程的参与，本研究中就是公民对行政过程的参与。对政治过程的参与用政治参与概念比较准确。而且，在现代国家之外还发展出了社会团体与组织，这也为公民参与提供了更大的发展空间。

从理论定义上分析，政治参与概念与公民参与的关系有如下几种情况。

（1）从公共政策视角（或者政府决策过程角度）来界定的政治参与和从行政学视角界定的政府管理领域的公民参与基本上是一致的。例如，亨廷顿和纳尔逊对政治参与的定义是最有影响力的，他们认为政治参与是“平民试图影响政府决策的行动”。还有学者认为，政治参与是指“公民个体或多或少地直接影响政府人事或行为选择的合法行动”。

而且在参与目的上，政治参与和公民参与基本上都与价值和利益倾向密切相关。政治参与从目标导向可以分为谋利性参与、维权性参与和公益性参与，无论是哪一种，它都体现了政治参与的行为主体特定的利益倾向，因此利益分配以及其背后的价值倾向是政治参与的核心问题。同样，公民参与也有类似这样几种利益倾向。

（2）从政治体系、结构和政治学视角来界定的政治参与，无论从参与主体、参与范围、参与客体还是参与形式等方面，与本研究中的公民参与都是有区别的。

例如，政治参与是指“参与制订、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程”。从参与主体来看，与本研究的公民参与有所不同，一方面，它认为政治参与的主体既包括普通民众，又包括官僚群体；另一方面，它把政治参与的范围限定在政治制度内任何方式的参与，这个范围也是远远大于本研究中公民参与的范围的。

另有学者认为，政治参与是“一社会的公民通过各种合法与不合法、正常与非正常的方式，积极地或消极地参与政治活动，来直接地或间接地影响政府决策和行为，从而达到实现自己目标、利益、意愿的政治行为”。有研究者把政治参与限定在公民以合法的方式参与政治生活并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策制定和执行过程的行为。还有的研究者把政治参与定义为社会成员通过一定的方式影响政治过程的行为。从参与的方式来看，还包括了不合法的、非正常的、消极的参与，这与本研究的公民参与都是有区别的。但就政治参与内核而言，上述几种对政治参与的界定是一致的，都认为政治参与是公民以一定的方式影响政治的行为和过程。

公民参与和政治参与往往被视为相同事物，在许多情况下经常被看成同一概念而被使用，对它们之间的差异没有做相应区分。而严格说来，上述对两者的概念界定已实际上表明，公民参与和政治参与之间并不能完全画等号，两个概念的内涵虽然都涉及“参与”，但两者外延并不等同。政治参与的概念要大于行政参与。因为国家的政治事务包括了国家的行政事务，所以公民的政治参与范围要大于公民行政参与范围。不能将公民在政府政策过程中的参与简单地等同于政治参与。随着公民参与概念被频繁使用，至少在一定程度上说明了它对政治参与的扬弃。

总之，本研究中的公民参与，是从行政学和政府管理视角做的界定，而不是政治学视角下的参与。政府管理和政府公共事务中的公民参与不等于政治参与，不包括诸如选举、集会、抗议、游行示威、集体申诉、维权行动等，通常也不包括司法诉讼和非制度性、非正式参与（比如群体性事件）等。

不过，就公民参与活动的层次而言，有学者认为，政治领域中的参与活动高于行政领域中的参与活动，而行政领域中的参与活动又高于社会领域中的参与活动。没有高层次的政治领域中的公民参与机制，行政、社会领域中的公民参与的实效就会打折扣，甚至使参与行为形式化、仪式化。一旦行政、社会领域中的参与活动发展为制度化和常态化的结果，也会迫使政府推动公众参与从形式向实质发展。不可否认，公民参与是现代社会民主政治发展程度的重要标志之一，也更富有时代的现实考量。在社会主义民主社会里，公民享有宪法和法律规定的不可侵犯的基本人权，也有影响国家政治运行过程和政府决策的参与权，人们越来越明确地意识到自己的权利，并懂得如何用法律去保护它。

总体而言，本研究中的公民参与概念，从参与的范围上看要比政治参与更狭义一些，从参与内容上看比一般的政治参与要更为具体一些。

二 对于公民参与主体的界定

参与主体，通俗地讲，指的是“谁”来参与政府管理的活动。公民参与的主体在学术界是有不同界定的。

先从理解对“公民”概念的界定开始。“公民”主要是一个法律概念，是指具有一个国家的国籍并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。同时，“公民”也是具有政治属性的概念。从历史发展考察，公民与臣民相对，体现的是现代国家和社会的政治属性。公民依法享有参与国家政治生活的权利，具体包括公民有选举权和被选举权、对国家事务管理的参与权、知情权等。我国宪法规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。公民的基本自由与平等，首先不是凭借着财产等经济因素，而是基于法律地位上的平等。因此，在政府管理中公民就有着平等的参与权。

就公民参与政府管理的主体来说，基本上有两大类观点。一类是普通公民说。一种观点认为，公众参与的主体是相对于国家有关部门的普通群众，是政府为之服务的群众，公众参与指的是“群众参与政府公共政策的权利”。许多学者指出，公民参与就是指一般的公众人士的参与，当然不包括政府官员和民选议员。代表性观点认为，“参与主体指一切非政府的公民个体或公民团体行为者”。类似观点认为，在行政过程中，行政机关及其工作人员与作为参与者的公众各自角色、定位与功能有着根本区别，将其作为公众参与的主体不仅会产生概念在逻辑结构上的冲突，也不利于公众参与实践的发展。也有些国外学者认为公民参与的主体不包括政府部门官员。在公民参与的主体方面，要强调的是，参与只是对行政决策与执行过程的一种介入，所起的作用是谋划、推进和监督，所以对行政事务具有决断权的官员、部门应该排除在公众的范围之外，后者“应该为公民参与的整个程序做出安排，在政策质量规定方面中发挥权威角色，并对问题结构界定提供权威性的解释。不用说，公共管理者还应在有计划地吸引公民参与决策方案的讨论中发挥积极的作用”。另一类是社会主体说，该观点持广义主体的概念。有些学者认为公民参与主体并不限于普通公民，“还包括一切有关的公共权力部门、社会团体、企事业单位、群体”。

可以看出，对于公民参与主体的普通公民界定这一类观点还是占主流的。事实上，并不是所有的公民都积极参与公共管理事务。“那些地区性和低下层市民，他们教育水平、社会技巧和资源都较差，而且也是较松散、欠组织的一群。因此，他们与中上层人士比较，是弱势者，较难积极参与政策制定过程，因而需要特别方法去鼓励他们参与。”

综上分析，本研究中把公民参与的主体界定为普通公民，不直接掌握公共权力，没有党政公共职务等。或者说，仅限定为普通公民的参与，是指除了政府公职人员和具有公共权力和公共职务的人之外的普通群众，都能够按照我国宪法和法律平等地参与到城市政府管理中，从而把通过法律制度途径参与党政意见的人大代表、政协委员、党代表等排除在外。首先，这里的普通公民是私权利主体，因而与公共权力掌握者不同，不包括政府部门及其工作人员，也不包括人大代表、政协委员等。其次，普通公民也不包括有重要影响的专家、学者。专家、学者能否成为公民参与中的主体，主要取决于他们是因为利益影响而主动地参与到行政程序中来，还是因为受到行政机关邀请而被动地参与到行政程序中来。例如，在地方立法的公民参与中，如果这些领域有影响的专家、学者作为普通公民来发表自己对有关立法的意见和建议，他们就是本研究中所界定的普通公民主体；如果他们参与立法是接受地方政府机构的委托，很显然就不是普通公民参与，就不属于本研究中的参与主体。最后，这里的参与主体主要是个体层面的，公民作为个体参与到政府管理工作中，基本上较少涉及社会组织或团体的集体参与。

另一个决定公民参与主体的因素是政府的层级。不同政府层级的管理和决策，公民参与主体的范围是不同的。本研究中的政府界定为城市政府，因此，公民参与的主体就限定在本城市管辖范围内的公民。

三 公民参与政府治理的范围和层次界定

公民参与政府治理，有多种不同的层次、内容与范围。

在地域范围上，有城市中的公民参与，也有乡村中的公民参与。本研究侧重的是城市地域范围内的公民参与。

在政府层次上，有中央政府层次的公民参与，有省市地方层次的公民参与，还有基层政府的公民参与。本研究关注的是地方政府层次的公民参与。

在参与的具体政府机构上，有对人大立法机关的参与，有对政协的参与，还有对政府行政机关的参与。地方人大吸纳公民的参与，主要是立法过程中向社会公众公开征求意见和建议。本研究考察的是公民对政府行政机关的参与。

在政府的范围上，有广义的包括所有国家机关的政府，有狭义的仅仅包括行政机关的政府。本研究关注的政府就是狭义上的政府，而不包括立法、司法机关在内。

总之，本研究主题界定为城市政府治理中的公民参与状况，因此限定公民参与的范围和层次是地方层次的城市政府治理过程中的公民参与。这种参与是行政参与，即狭义政府层面的参与，而不是广义政府层面上的政治参与，不包括人大、政协等机构中的公民参与。

四 对城市政府治理的界定

按照本研究的主题，应明确的范围是：着重于城市治理，而不是农村地区的管理。在今天，现代化的城市治理已成为城市文明发展的重要条件，这就需要对城市治理的内涵有明确的限定。

其中，有些学者认为，“在中国，传统意义上的广义的城市管理，是指城市政府以城市为对象的、为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和。狭义的城市管理基本等同于市政管理，主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导”。还有学者认为，“城市管理是在一个特定环境下，政府和群众自治组织、企业、市民等一起对包括城市基础设施、公用事业、环境卫生、绿化等各种类型的公共事务实行管理。其管理对象具有广泛性、复杂性、琐碎性和动态性”。这已经体现了城市治理的特点，尤其是在管理主体多元的这一点上。还有学者专门侧重从治理主体的角度来界定，认为“城市治理是由城市中各公共机构、私人机构与市民个体管理城市共同事务的诸多方式的总和”。还有的侧重从治理过程来说明，“城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。在此过程中，城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与跨国公司间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力促进城市的发展和城市竞争力的提高”。城市治理与传统的城市管理相比，突出的区别就在于管理决策和管理过程上强调多元主体的参与协作。然而城市治理结果的实现还需要一些管理要素，并不是完全脱离管理的一套体系。

随着社会经济发展以及城市本身的发展，城市形态发生了变化，同时社会体制变革使得城市政府管理职责更加复杂化，城市管理的内涵也在不断变化之中。就政府职能来说，城市政府管理职能与一般的地方政府职能基本上是相同的。但是由于城市的特点，要求城市政府更好地为市民、为城市社会提供高效的、便利的、优质的公共服务和促进市政公共事业的科学管理。因此，城市政府管理更多地强调的是城市规划与立法、基础设施、公用事业、环境保护、市政建设等领域的管理。从现代城市管理的本质来分析，城市政府管理具有综合性的特征，现代城市是高度复杂的包括经济、社会、文化、环境等系统的社会综合体，这就决定了城市管理具有综合性与复杂性特征。现代城市治理还具有开放性与动态性的特征，不仅因为城市本身的发展需要与外界进行交流，包括横向的与纵向的互动关系，而且这种发展本身具有不停的变动性，因此，城市治理不是封闭的和一成不变的，而是具有开放性与动态性特征。

所以本研究认为，城市政府治理，是促使实现从城市管理向城市治理的发展，是城市政府对外履行职能的活动，不仅包括日常的城市运行管理，即公共服务的提供、城市公用事业的发展、环境管理、基础设施项目建设的管理等，而且包括宏观管理，包括城市发展规划的制定、城市立法的开展，等等。因此强调的是城市政治从精英化向多元化的转变，“要求更多的利益主体参与城市的公共管理过程”。这种转变就内在包含着从行政主导向公民参与的转变。

城市治理的内容体系与城市人民生产生活质量密切相关，而且治理的目的也要服务于市民、考虑市民的多样性需求，因此，应该属于公民参与政府管理的范围。一方面，城市政府是人民的政府，应代表广大人民的利益，把为人民服务作为根本宗旨和职能；另一方面，人民群众是城市的主人，应当履行当家作主的民主权利，参与对城市的经济事务、政治事务、文化事务和社会性事务等的管理和监督。公民参与就是城市公民通过与城市政府的交流、沟通与互动等方式来参与政府决策和政府对城市公共事务的管理过程。在现代城市政府治理过程中，公民参与已经成为一种必然要求。