第二部分 公民参与城市治理的类型、案例及评估

进入21世纪以来，我国公民参与政府治理的实践在不同层面和不同领域都取得了较大进展。这种发展有着经济基础、制度环境、社会条件和公民诉求的现实需要。一方面，伴随着市场经济发展，人们维护自己权利的观念有所增强，而且社会领域出现了各种各样的矛盾和问题，也使得人们要表达自己的声音；另一方面，党和中央政府多次提出扩大公民有序参与，保护公民的知情权、参与权、表达权和监督权等发展民主政治的要求，也为公民参与提供了有力的制度支持和政策空间。

这一部分主要是公民参与在城市政府管理过程中的行动的表达——是在多个城市的政府管理中，实际发生的公民参与实践。

公民参与近年来的发展体现在政府管理的多个领域和多个层面，本研究不可能对所有参与实践的类型进行分析。根据导论中设定的对公民参与的研究范围和层次，本部分主要是对城市政府中公民参与管理的典型案例与现状的解析，具体是针对2005～2012年的典型案例加以分析。以这一时期的《人民日报》、《法制日报》作为这些典型案例的主要来源，以人民网和新华网上一些公民参与城市政府管理的主要典型案例为补充，尤其是公民通过网络主动参与监督政府的案例部分，还有的是以《人民日报》上提到的参与案例为线索进一步查阅案例具体内容作为补充。因为主要研究的是城市政府管理中公民参与状况，政府的层次就限于地方各级城市政府。首先把这些参与典型案例分为不同类型，对每一种类型进行分析。然后总结与评估，包括我国公民参与总体现状与发展评估。

综合考虑参与政府公共事务的具体内容和参与形式，把城市政府中公民参与的一些典型案例分为如下类型：参与政府会议或工作报告的讨论、起草或修改；参与城市规划与公共政策的制定与讨论；参与政府的行政立法，包括政府规章制定或草案意见的讨论；参与城市政府对公用事业的管理特别是价格调整；参与城市的市政建设公共项目的选择，包括拆迁问题；参与环境评价和环境保护政策；参与政府部门绩效评估和领导干部评议；通过网络等新媒体形式来参与对政府腐败行为的监督等。

这些参与案例，根据公民参与的启动因素和动机，再加上对参与具体途径等因素的考虑，大部分是政府动员和主动邀请公民参与，基本上属于公民对公共事务和公共政策参与范围。还有一小部分案例，属于公民主动通过网络参与政府管理（主要是监督政府的各种违法、腐败行为），这也是现阶段城市政府面对的公民参与管理的一个重要现实问题。下面各章分别对不同类型的公民参与城市政府管理的一些典型案例进行述评，最后对公民参与政府管理的总体状况给予评估判断。

通过对上述这些案例的多维度分析，看到了公民参与政府管理的进步性，不断改变着政府独舞的局面。但是凸显的关键问题是，在最根本的参与内容上，多数由政府来确定；在参与的方式、形式或如何参与上，也几乎由政府来定；参与的结果，公开程度还不够。总之，主要特点是呈现政府主导的、公民多数情况下处于被动地位的参与状况。

特别是近几年新技术、互联网、新媒体等迅猛发展，对公民参与城市政府治理产生了一定的影响；但这种影响还没有从根本上改变公民参与政府决策与管理的特点。互联网和新技术、新媒体，改变的是公民参与的“量”，包括增加了提出意见和建议的途径、方式，使参与表达更为快捷化；而不是公民参与的“质”，像权力结构上的变化，包括公民权利与政府权力关系的根本变化。“公民主体”在政府治理中的地位、公民意见的影响，还不是促使政府管理、决策、执行发生“质变”的主导因素。不过，值得肯定的是，在运用互联网络技术进行监督式的公民参与方面，网络技术发挥的影响越来越突出了。因此，可以考虑以此为突破口，带动其他类型的参与实践发展。

最后，参与和治理的关系具有复杂性。按照治理架构，公共服务内容的决策必须吸纳公民参与表达，这是民主和治理的本质之一。但政府决策中，公民主体还有缺位，除了政策体制大环境外，还有公民一方的原因，理性选择使公民不愿付出参与成本。而且公民的需求是无限的，政府要根据财政力量来权衡取舍。况且不同公民的需求还有冲突，也需要政府作出抉择，所以说治理和参与的关系是复杂的。