第一章 导论

第一节 写作背景与写作意义

一 写作背景

1978年改革开放以来，中国的经济日益发展，社会各方面也不断进步。然而，在经济转轨与社会转型的过程中，中国的发展存在隐患，仍然不可避免地面临着一定的社会问题和政治问题，其中一个分外突出的问题便是——公职人员岗位风险的存在及岗位风险事故的频繁高发。

公职人员的岗位风险一般是指，与特定的国家公共职位紧密相连的，居于该职位的公职人员在行使国家公共权力的过程中，可能会出现的诱发公职人员对社会公共利益或其所在部门利益带来危害的一系列潜在的不确定因素。

对于公职人员的岗位风险，如果我们不能及时地加以识别、评估和控制，往往会酿成不同程度的岗位风险事故。从转型期中国公职人员岗位风险事故产生、发展以及类型的转变可以看出，转型期中岗位风险事故的发展演变的多样性特征日益突出，这些特征的出现逐渐明显化，这构成了本书的写作背景。

（一）单体岗位风险事故和集群岗位风险事故并存，集群岗位风险事故呈上升趋势

湖北襄樊市委书记孙楚寅岗位风险事故牵涉领导干部多达70余人；湖南省郴州市委原书记李大伦落马，牵出人员有160人左右；涉嫌“慕马岗位风险事故大案”的人员多达142人；2009年8月原巢湖市委书记周光全被判处无期徒刑，随之向周光全行贿的14名党政官员也先后受到免职处分或被判刑。从这些案例可以总结出，岗位风险事故往往会导致所辖地区官场的“大范围瘫痪”。岗位风险行为者在政治上结党营私，经济上形成共生关系，群体性特征日益突出，即所谓的“窝案”“串案”。其主要特征首先是涉案人员的数量大；其次是涉案人彼此结党营私，形成了相互共生、彼此依赖的关系网；最后是他们彼此互相利用，结成了利益共同体。除此之外，集群性岗位风险事故有上升的趋势，单位犯罪（包括法人犯罪和非法人单位犯罪）案件在不断增多，部门或行业性以权谋私和奢侈浪费等不正之风也在日益猖獗。

（二）岗位风险事故主体从下往上逐渐推移

近年来，随着中央权力下放，基层的权力逐渐膨胀，在相关约束机制还不完善的情况下，基层官员岗位风险事故频发。

2007年以来，海南省纪检监察机关共查办案件1587件，其中，查办损害人民群众利益的案件有305件，占查办案件总数的19%，涉及449人，给予党政纪处分447人，移送司法机关处理39人。全省检察机关共立案856件，其中，查办发生在群众身边的岗位风险案件有541件，查处820人，占查办案件总数的63.2%。

2012年一年间，深圳已有5名街道党工委书记先后落马。2012年3月，罗湖区莲塘街道原党工委书记、办事处主任梁钜坤因涉嫌受贿罪被立案侦查。2012年12月，法院一审以受贿罪、贪污罪数罪并罚判处梁钜坤有期徒刑18年，并没收个人财产20万元。2012年3月，宝安区沙井街道原党工委书记、办事处主任刘少雄因涉嫌受贿罪被立案侦查。2013年1月，法院一审以受贿、纵容黑社会性质组织的罪名判处刘少雄死刑，缓刑两年执行，并没收个人全部财产。2012年5月，龙岗区坪地街道原党工委书记张庆源因涉嫌受贿罪被立案侦查。2012年12月，法院一审以受贿的罪名判处张庆源有期徒刑6年，并没收个人财产10万元。2012年8月，南山区南头街道原党工委书记、办事处主任黄亮因涉嫌受贿罪被立案侦查。2012年12月，法院一审以受贿的罪名判处黄亮有期徒刑10年零6个月，并没收个人财产20万元。此外，还有深圳已有53名街道工作人员被检察机关立案查处。

上述案例呈现出党和政府治理岗位风险事故的力度不断加强的趋势，然而也凸显出岗位风险事故的主体逐渐由基层官员向中高层官员扩散的严峻形势。

（三）岗位风险事故所涉及的部门逐渐广泛化

自改革开放以来，岗位风险事故大多发生在企业生产部门、商业流通部门和经济管理部门，但在进入20世纪90年代中期以后，岗位风险事故就逐渐向行政执法机关、司法机关和党政领导机关等重要部门蔓延。因此，出现了多起骇人听闻的行政官员岗位风险事故案、司法岗位风险事故案及买官卖官“吏治腐败”的岗位风险事故案。在21世纪，一向被誉为“清水衙门”和体现社会良知的学术教育部门和新闻出版部门，也出现了较大范围的岗位风险事故。更值得关注的是，岗位风险事故多发领域呈现出相互交叉蔓延的趋势，即经济领域里的岗位风险事故往往伴随着政治行政领域和社会领域里的岗位风险事故，经济性岗位风险事故往往交织着“一把手岗位风险事故”“司法岗位风险事故”“用人岗位风险事故”。

（四）从岗位风险事故产生的动机来看，因公型岗位风险事故、徇私型岗位风险事故和逐利型岗位风险事故等多种事故形态同时并存

其中逐利型岗位风险事故的现象十分严峻，有的岗位风险事故主体为了搜刮更多的钱财已经无所不用。2009年涉案的3l位国企企业家犯罪涉案金额累计达34.0466亿元的事实已经查明，人均涉案金额高达l.0982亿元；其中涉及贪污、受贿的30位国企企业家贪污、受贿多达9.3273亿元，人均为3109万元；涉及挪用公款的9位国企企业家累计挪用公款多达12.9387亿元，人均为1.4376亿元。

某外媒报道，中国在2009年6月进行的一场反贪行动中，各地共查出官员贪污公款15亿美元。此消息一出，立即激起了民众的强烈不满。

（五）从岗位风险事故的制度性成因来看，传统型岗位风险事故、过渡型岗位风险事故和现代型岗位风险事故同时存在

在经济领域与社会领域，尤其需要特别关注的便是现代型岗位风险事故。商业贿赂就是比较典型的与现代市场经济体制相挂钩的岗位风险事故形式，佣金、回扣几乎已经成了商业交往中彼此心知肚明的公开的秘密。而在政治领域中，与传统的高度集中的党政领导体制和选拔任用体制相关的岗位风险事故形式，如跑官、要官、买官、卖官的现象仍然屡见不鲜，而与基层民主选举制度相关的贿选现象，近来在许多地方也逐渐猖獗。而更为严重的是徇私枉法、徇私舞弊等传统型岗位风险事故也同时存在于司法和行政执法领域。

（六）从岗位风险事故相关各方主体得利情况来看，互惠型岗位风险事故和勒索型岗位风险事故同时大量存在，但前者有演变为后者的内在趋势

在与行贿受贿相关的岗位风险事故中，双方往往从最初的共同获利演变为最后的勒索型岗位风险事故。这是由于在此类交易中，交易双方地位的不平等造成的。作为公共权力、资源的操纵者——受贿者在提供公共服务方面处于垄断地位，具有主动权，而作为有求于人的被动方——行贿者却处于不利地位。当行贿者和受贿者处于一对一的关系时，行贿者和受贿者是一起获利的正总和博弈关系；然而，当行贿者和受贿者是多方对一方的关系时，交易结果就会出现只有受贿者和出价最高的行贿者获利的场面，而其余的行贿者也就变成了被迫行贿，做了无用功。为了尽可能地聚敛钱财、获取利益，当公共服务提供者或公共资源的掌管者具有说话权，处于主动地位时，便可以从本来的被动地收取租金转变为自主主动地“设租”，即人为地创造出似乎合理的垄断权，迫使被动方支付不必要的费用。这种勒索型岗位风险事故的现象在当前转型期的中国日益突出。

（七）从岗位风险事故的后果来看，轻微岗位风险事故、一般性岗位风险事故和严重的岗位风险事故同时并存

在社会的许多领域、行业和部门每天都发生大量的轻微岗位风险事故和一般性岗位风险事故，从而使得大多数民众通过亲身体验或者传闻、见闻感受到岗位风险事故的广泛性与严峻性。而严重的岗位风险事故更是与日俱增，重大岗位风险事故呈现上升趋势，重大、特大岗位风险事故所涉及的金额从数十万元到数百万元甚至到上千万元乃至数十亿元，其发展态势十分严峻，形势堪忧。

（八）从社会对岗位风险事故的宽容程度来说，出现了对岗位风险事故的不同的认知态度

一般来说，高层领导和普通民众对岗位风险事故均抱着一种“不能宽容”的认知态度。他们倾向于认为，不单是严重的岗位风险事故应当受到广大媒体舆论的谴责和法纪的严惩，一些诸如部门行业性不正之风以及公款吃喝、公款旅游等所谓的“一般性岗位风险事故”，也必须受到相应的惩戒。然而，也有相当一部分公职人员倾向于认为，部门行业性不正之风以及公款吃喝、公款旅游等岗位风险现象，只是一种“准岗位风险事故”，一些岗位风险事故主体在这种认知态度的支配下，往往缺乏一种犯罪感和羞耻感，也因此查处岗位风险事故经常是阻力重重。

二 写作意义

我国正处于并且长期处于社会主义初级阶段。这一阶段所具有的基本特征是：相对落后的社会生产力发展水平、相对较低的科学技术教育发展水平与相对不完善的法律体系及其具体制度。目前，中国社会正处于从计划经济体制向市场经济体制转型、传统社会向现代社会转轨的过程之中，因此社会不断出现各种矛盾纠葛，存在大量的不同利益的冲突，不同的思想文化相互碰撞，再加上封建主义与资本主义的腐朽价值观和生活方式的影响，这为我国公职人员岗位风险事故滋生蔓延提供了肥沃的土壤与充足的条件。改革开放以来，在党和政府的努力下，尽管我国的对公职人员岗位风险事故的治理取得了显著的成效与阶段性成果，但是从上述的事实中——日益多样化的公职人员岗位风险事故类型和日益广泛化的公职人员岗位风险事故领域，可推断出，在当前以及今后相当长的一段时间内，我国将仍然处于公职人员岗位风险事故易发、多发与高发期，公职人员岗位风险事故及滋生的土壤和条件将会更加复杂，公职人员岗位风险管理的任务将会更加艰巨。对此，我们必须保持清醒的认识，既要不断增强治理公职人员岗位风险的紧迫感，还要对其长期性、艰巨性和复杂性给予充分的重视，要坚定长期作战的信念，建立健全与完善有效惩治、预防公职人员岗位风险的制度体系和长效机制，通过各方的努力，尽可能地把中国的公职人员岗位风险事故减少到最低限度，使中国真正地走出“岗位风险事故困扰期”。

简而言之，对公职人员岗位风险管理展开研究，从而为减少或杜绝公职人员岗位风险事故的发生提供理论对策与实践参考，具有重要的现实意义。

第一，我国社会转型期公职人员岗位风险事故的发生与不严密的公共权力监督制约有密切关系，因此，对公职人员岗位风险管理展开研究，有助于进一步加强监督和制约公共权力和权力运行。公共权力具有强制性、腐蚀性和扩张性，不受制约的公共权力必然会导致公职人员岗位风险事故的发生。从我国30余年来公职人员岗位风险事故主体类型和岗位风险事故发生领域演变的事实中可以看出，最可能最容易滋生岗位风险事故大案、要案、串案、窝案的地方往往是拥有人、财、物大权的公职岗位，以及掌握审批权、人事权、执法权、司法权、采购权等自由处置权或自由裁量权的实权岗位。近年频繁发生的“一把手岗位风险事故” “用人岗位风险事故”“司法岗位风险事故”“交通工程岗位风险事故”等大案、要案，都充分说明了这一点。因此，对公职人员岗位风险管理展开研究，有利于监督党政领导机关、司法机关、行政执法机关等关键领域的公职人员岗位风险，有利于加强对公共权力在核心部门、核心环节和核心部位运行的监督，从而推进建立起严密高效、相互配合公职人员岗位风险监督网络体系的日益全面化、独立化、层次化与立体化，形成结构合理化、配置科学化、程序严密化、制约有效化的公共权力运行机制。

第二，我国社会转型期公职人员岗位风险事故的发生与一些不科学、不配套、不完善的改革方案和措施有密切关系，因此，对公职人员岗位风险管理展开研究，有助于在今后的改革实践中，将公职人员岗位风险的预防措施置于整个改革方案的关键位置。由于当前我国正处在经济大转轨、社会大转型、文化大发展时期，社会主义市场经济制度和各种社会管理制度也正处在不断健全与完善的过程中，因此政府不断出台各种改革方案，也不断推出各种改革措施。然而，正是由于事物本身所具有的复杂性、多样性和改革方案、措施的不具体、不完善，致使这些专项改革的领域成为公职人员岗位风险事故易发、多发和高发的领域。改革开放以来，粮食、外贸、商业、供销、石油、煤炭、银行、基建等系统，以及后来的工程建设、土地出让、产权交易、房地产开发、医药购销、政府采购、资源开发和经销等经济领域，之所以出现大量的公职人员岗位风险事故，与这些系统和领域的不科学、不完善的改革方案和措施有密切的关系。因此，加强对公职人员岗位风险管理的研究，有助于在今后的改革实践中，更加重视改革措施的整体科学性、系统性和前瞻性，将预防公职人员岗位风险事故的措施置于整个改革方案中的关键位置，以达到减少改革所付出的风险成本的目标。

第三，我国社会转型期公职人员岗位风险事故不仅大量存在，而且有效治理的难度很高，说明当前我国社会仍然为公职人员岗位风险滋生蔓延提供了土壤与条件，因此，对公职人员岗位风险管理展开研究，有助于今后在进一步加大治理公职人员岗位风险事故力度的同时，也重视治理根本、重视预防为主、重视制度建设与完善。诸多的案例可以证明，要从根本上解决公职人员岗位风险事故问题，只有将治标与治本结合起来，才能彻底铲除公职人员岗位风险滋生蔓延的土壤。重视治本，就是要以正确行使权力为主，辅以灵活运用改革的办法，从源头上治理公职人员岗位风险，彻底铲除公职人员岗位风险滋生蔓延的土壤和条件。重视预防，就是要坚持以教育为重点，进行制度创新，巩固抵御公职人员岗位风险的防线。重视制度建设，就是要更加注重制度建设的科学性、前瞻性、创新性和效用性，使制度能成为真正有效遏制公职人员岗位风险事故的坚固屏障。