上编 2005年村级党组织民主选举实证观察报告

第一章 农村基层党内民主建设的一次变革

——对SJ村党支部换届选举的调查与思考

2005年的秋天，Q市迎来了村党组织换届选举。此次换届选举与以往不同，市委决定在全市全面推行“两推一选”的基础上，试行“两票制”和“公推直选”的办法，试图探索新形势下村党组织换届选举的有效形式，进一步巩固村级党组织的执政基础，并以此进一步推进基层民主。笔者以一名观察员的身份，目睹了试点村之一——巷镇SJ村实施“两票制”选举工作的全过程。本章通过对SJ村党支部试行新的选举办法的实证调查，从建设社会主义新农村的要求出发，描述当前村党组织换届选举的现状，并引发对进一步推进农村基层民主建设的相关思考。

一 村情概况

巷镇SJ村位于该镇东北面，外与CG镇郏店村、新镇杨家庄和白马塘村两村、泾镇陆村相邻，属于巷镇的“边缘地带”。该村地貌呈现四周高、中间底的盆地形状。中间低洼地区，最低海拔不足2.2米，原先都是茅草丛生的柴塘。鉴于这种地形结构，当地居民都居住在村的四周，呈现“群蛙坐井”的居住格局。由于整体地形较低，因此，每逢大雨或汛期，这里经常会遭受洪涝灾害。在当地流行着这样一句顺口溜，“一年三熟九年荒，大雨一来水汪汪，中间都是茅草塘”。

SJ村村级建制较晚，始于人民公社时期。之前，都不是独立的村建制，村区划内只划分了3个村民小组。新中国成立初期，3个村民小组由龙固区郏店乡管辖。1958年“大跃进”时，对农村实行军事化管理，建立营部，3个村民小组隶属北崧乡三营。直到人民公社时期，建立了独立的建制村，并将原3个村民小组调整为7个。2002年，Q市在农村推行综合配套改革，巷镇党委在全镇范围内开展了区划调整工作。在这次区划调整中，SJ村的区划面积得以扩大，相邻的和西村4个村民小组划归SJ村。这样，现SJ村有11个村民小组。

翻开SJ村的历史，可以看到它有两个比较明显的特征，即既“红”也“穷”。说其“红”是因为SJ村有一段革命的历史。在抗战时期，SJ村发生过两次在当地规模较大的战斗。一次是发生在1937年4月的葫芦湾（SJ村的一个地名）战斗。当时，中共Q市工委的人员都隐蔽在葫芦湾地区，日寇和伪军正好对SJ村地区进行“蹲点扫荡”，双方发生激烈的战斗，因寡不敌众，我方有9名同志壮烈牺牲，驻地农民10多人遭敌人枪杀。另一次则发生在1945年3月，当时中共Q市地下党10余人，把本地区叛徒、奸细、土匪等押到SJ村进行镇压。另外，新中国成立后的“文化大革命”时期，由于SJ村地理位置偏僻，与外界没有陆路交通，因此，当地村民保护了一批当时要受“镇压”的乡、县老同志。说其“穷”是由于SJ村特殊的地理位置，交通不畅、信息闭塞，制约了该地区经济的发展。长期以来，该地区是远近闻名的贫困地区。新中国成立初期，该地区只有一名富农（据村民反映，当时划成分时，由于大家都很穷，于是就找了一个相对富裕的人家确定为富农，其实也不符合富农标准），其余都为贫农或贫下中农。在20世纪70年代，SJ村还是Q市有名的贫困村。村里购买农用物资资金的80%靠贷款。有村民讲到，家里要买一根赶鸭子的竹竿，也要到村里借款。SJ村三组有一年的分配金额为每工2.8元，恰好等于当时一包“飞马牌”香烟的价格。从20世纪80年代开始，在改革开放政策的指引下，SJ村人才从真正意义上走出SJ村，开始搞起了工业。村级经济状况和村民生活水平逐年好转。但由于家底薄，到20世纪90年代末，村集体资产虽有124万元，但工业贷款198万元，农副业贷款54万元，村办企业缓发工资12万元，资产负债率达200%之多。进入21世纪后，SJ村的经济状况有了实质性的改变。2004年，实现总产值13150万元，可支配收入182万元，人均收入7200元。村集体总资产截止到2004年已达4243935元，净资产达2473737元。村级经济来源主要以多种成分的工业经济为主，而第三产业发展缓慢，呈现“二、一、三”的发展模式。

SJ村现有336户人家，1102名村民。按户口性质可分为农业户口730人，镇保转非农户口285人，农居混合户87人。从历史的角度看，SJ村村民的组成也可分为两大部分，即原SJ村村民和原和西村村民。原SJ村村民598名，原和西村村民510名。村内姓氏较多，共有47个姓氏，且分布较分散，本族内基本上不存在宗族活动，本族家庭之间关系也较疏远，属典型的杂姓村（见表1）。另外，由于众所周知的原因，SJ村近年来外来人口数量出现急速上升的态势。据镇、村有关部门统计，2004年在SJ村区划中的企业工作的外来务工人员有450人，但“一人打工，全家居住”的状况比较普遍，实际居住的超过1000人，外来人员与本村村民在人数上基本相等。村党支部有党员共50名，其中原SJ村的党员35名，原和西村党员15名。党员平均年龄58岁，60岁以上的老党员22名。文化程度普遍较低，高中以上的只有6人，初小以下占党员总数的70%。

由于SJ村特殊的地理位置，长期以来处于与外界隔离的状态，村民文化水平与邻近村相比明显偏低。截至2004年年底，全村人员（除学龄前儿童87人外）的文化程度具体情况如下：本科12人，大专35人，高中59人，中专56人，初中408人，小学191人，文盲244人（以上数据包含了职后进修）。虽然村民文化程度偏低，但整个村的民风比较淳朴，绝大部分村民安分守己。近年来该村从未发生过大的刑事案件，治安案件在2004年、2005年各为1起，违法人员均系外来人员，非本村村民。2004年SJ村还被评为H省市级安全小区。

SJ村的公益事业建设相较本镇其他村显得比较滞后，村级道路等的建设基本上是在近几年开始的。但由于SJ村地理位置较偏僻，镇的开发建设项目几乎没有一项涉及该村，而镇近年来的资金投入主要集中在开发项目上。因此，村公益事业的投入基本上是由村自筹解决。近三年，为解决村民出行难的问题，村“两委”自筹资金380万元，修建了总长度18公里的村级道路，基本上做到了“村民出行路面白色化，汽车能开到田间头”。另外，村里有2所农村合作医疗站，配备了2名乡村医生。村民基本上按照“自愿”原则实行了农村医保。在为村民提供社会福利方面（见表2），笔者在对村民的调查中感到，村民普遍对村近年来的工作较满意。

SJ村村级建制虽较晚，但在加强村治工作中，却走在该镇其他村的前面。在1984年，村建立了重大事项村民代表会议表决及通报制度，当时的村民代表由村“两委”研究确定，从1990年代中期开始，改由全体村民小组户代表推荐产生。2002年，根据市有关部门的统一要求，建立了村务公开栏，组建了村财务监督小组，小组成员由村“两委”推荐，村民代表大会通过。2004年建立了党员代表议事会制度，成员由村党支部推荐，党员大会通过。应该说，SJ村在加大村治力度，推进村级民主建设方面工作比较规范，也取得了一定的成效，2004年先后获得H省文明村、巷镇精神文明考核第一名等荣誉称号。在笔者进村调查期间，村里刚完成了镇保人员的确定工作。在对多位村民的访谈中，笔者发现他们均感到较为满意。笔者对此专门询问了村党支部书记，了解了他们的具体做法。原来为确定镇保人员，村党支部组织村民先后召开了3次不同层面的座谈会，并经党员代表议事会讨论，党员大会通报，提交村民代表大会表决通过，最后根据表决形成意见。这是民主效应在基层组织决策中发挥得较成功的一个范例，它不仅使村“两委”的决策能顺利贯彻，更为重要的是理顺了组织与群众的关系，夯实了基层组织决策的民意基础，提高了基层组织在广大群众中的威信，增强了基层组织的影响力和战斗力。

二 选举过程

根据市委和镇党委的统一部署，SJ村党支部换届选举在2005年8～10月进行。

（一）选举准备工作

整个换届选举工作都是在镇党委的精心部署下有序开展的。从镇党委制定的有关“两票制”选举具体规定看，整个选举过程分为宣传发动、工作准备、民主推荐、考察测评、正式选举和报请审批6个阶段，相关人员对每个阶段的完成时间、工作内容、工作目标和要求及具体责任人等方面都做了明确的规定，布置得非常细致和具体（见表3）。

为加强对选举工作的领导和指导，镇党委还建立了选举工作联系制度，在确定具体联系人名单时，镇党委可谓“用心良苦”，刻意安排负责本次全镇村党组织选举的党委组织委员为联系领导，还配备了两名“老资格”的联系员（其他村都只有一名联系员），一名是镇党委组织科科长，另一名为镇社会保障科科长。

对于村民较为关心的候选人条件，镇党委也在选举前以镇党委文件的形式下发到村里，并要求在村务公开栏及有关会议上向党员和村民公布。对于候选人的条件镇党委是这样规定的：①坚持四项基本原则，政治立场坚定，坚持用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的立场、观点、方法分析问题和解决问题；②有较强的事业心和责任感，有一定的在农村工作的实践经验，有胜任基层工作领导的能力，有一定的文化知识、政治理论水平和专业知识；③立志改革开放、献身现代化建设事业，在市场经济和推动城市化进程中艰苦创业、开拓创新、做出实绩；④能以身作则，清正廉洁，敢于负责，有奉献精神，有民主作风，联系群众，团结同志，实事求是；⑤懂经济、会管理，相对年轻，文化程度高。原班子成员以外提名的候选人年龄在45周岁以下，文化程度高中（中专）以上。

值得一提的是，镇党委为掌握村“两委”班子的实际情况，在4月份对村“两委”班子进行了测评，测评内容由思想作风、领导能力、工作态度、工作实绩、廉正自律5个方面组成。测评中，镇党委在该村随机选择了313户农户，共发出测评表150张，收回150张。从汇总的情况看，群众对目前“两委”班子的工作还是比较满意的，个人的测评结果也没体现出明显的差距（见表4）。笔者与该镇其他村测评情况相比后发现，其优秀和较好的比例还名列全镇前茅。

根据镇党委的换届选举工作部署，村党支部也紧锣密鼓地进行着各项准备工作。由于是采用新的选举方式，因此村党支部对准备工作十分重视，除按规定做好成立村党支部换届选举领导小组、成立村民信任投票资格审查领导小组和成立村党支部换届选举工作班子等常规工作外，村党支部还特别重视宣传发动工作，主要通过村务公开栏公告、将印制的有关宣传材料分发到每户家庭、召开党员大会、召开村民小组组长和户代表会议等形式，多渠道、全方位地进行宣传发动，力争每位党员和村民都能了解“两票制”试点工作的目的、意义和方式方法等。

为摸清参加本次选举的实际人数，村党支部通过逐户登记的方式，按有关规定逐一确定有资格参加信任投票的村民，最后确定有资格参加信任投票的村民为957人。同时，为确保村民参加信任投票的出席率，村党支部可谓煞费苦心，采取多管齐下的方式，一方面，对每个有资格参加投信任票的村民的工作及居住情况进行登记分析，初步确定能参加会议的人数；另一方面，落实有关责任措施，把村民参加会议列入村民小组长的工作目标，并建立了考核制度。同时，对不在本村范围内工作的村民，村党支部下发了两张通知单：一张是以镇党员名义起草的告知单，另一张则是村党支部的会议通知单。另外，为方便村民参加投票，村党支部设立了一个分会场，主要对象是原和西村的村民。

（二）三次选举现场

1．党内推荐村党支部委员初步候选人

9月17日，村党支部召开党员大会，以无记名投票方式推选产生新一届村党支部7名初步候选人。会议由现任支部书记主持，镇党委2名联络员也出席会议。会议实到党员46名，于上午8:45正式开始。按照要求，会议有4个议程：党支部书记做工作报告、支委成员进行述职；党内民主推荐；对“两票制”试点工作进行再动员；镇党委联系员讲话。从会议的整个过程看，党员对民主推荐较为关注，民主推荐时会场十分安静，只有几名党员在私下议论，笔者虽然听不到他们议论的内容，但从表情来看，基本上是在商量投谁的票。这说明党员对选举自己的“当家人”还是比较重视的。另外，还有一件事也能说明这一情况，当时党员投推荐票结束后，由于在选举办法中对如何计票没有明确的规定，当时村党支部书记讲到这一问题时，稍作停顿，临时做出了“党员投完票后可以先走，但希望大家留下，我们当众唱票”的决定，结果有32名党员留下观看了唱票全过程，有的党员在唱票结束前站了起来，或走到了计票牌前。

计票工作由镇党委组织科科长（联系人）和4名党员完成，由于这一工作是临时决定的，因此4名党员也是党支部书记当场点名确定的。由于是在党员面前当场唱票，这一情况没有引起党员的非议。唱票时，工作人员先把姓名一样的票点出，写在黑板上，共有19票，分别是曹泉×、莫忠×、曹阳×、胡琳×，随后对余下的票进行逐一唱票。经汇总，结果如下（见表5）。

根据选举规则，村党支部要按正式候选人的2.5倍比例上报镇党委审批，而村下届支委的职数为3人，按此要求要上报7人，这正好与民主推荐的人数相同，因此，当天下午村党支部就将以上7人上报给镇党委审批。

从会议过程和推荐结果来看，一方面，镇党委、村党支部为本次会议做了大量工作，但对过程中的有些细节工作考虑得还不是很细致，部分党员不观看唱票或许是其本身对选举工作不重视，但又或许是一种反抗与对立。因为，坐在笔者身边被笔者无意中“偷看”到没有投书记票的两名同志，在投完票后立即离开了会场。另一方面，党员的推荐票比较集中在现任三位支部班子人员上，证明了党员对现支部班子三年工作的肯定。

2．村民投信任票

9月25日上午，是SJ村村民投信任票的日子。之前，镇党委按照选举办法，经党委会讨论研究，从支部上报的初步候选人名单中，确定了6名同志为初步候选人，这6名同志分别是：曹泉×、莫忠×、曹阳×、胡琳×、钱军×、汪林×。而徐春×（推荐票为1票）未能列入初步候选人名单，镇党委的理由是，该同志年龄较大（52岁），不符合候选人条件。

村民信任投票大会召开的具体时间定在上午9:00。村党支部还对场地安排及环境布置等也做了精心准备。主会场外专门悬挂了两个大气球，上面写着两条醒目的标语。在会场外和通往会场的主干道上都插上了彩旗，选举氛围较浓，这从一个侧面也可见党支部对信任投票的重视。本次会议除主会场外，还增设了一个分会场。主会场设在村部所在地后不到100米的一个工厂的一个车间内（工厂已停产，内无机器设备），分会场设在靠近原和西村的一所小学内。村民也安排成两部分，原SJ村村民在主会场，原和西村村民则在分会场。

随着投票时间的临近，村民陆陆续续来到投票现场。主会场的主席台上就座2位同志，镇党委副书记和镇党委的联系领导党委组织委员，会议由镇党委组织委员主持。会场以村民小组为单位，划分成7个区域，在地上用粉笔加以区分。村支部班子成员作为普通村民就坐在各自村民小组内。信任投票的分会场由镇党委的另外两位联系员负责。会议开始前，镇党委的联系领导党委组织委员与分会场的联系员以电话的方式不断地交流到会人数。当得知主会场和分会场的人数已达817人（应到会957人），出席率为85.4%，已远远超出规定人数时，双方约定会议同时进行（见表6）。会议共有三个议程。首先主持人宣读并通过了投票办法。其次是通过唱票人、监票人名单。最后是进行投票和唱票汇总。从会议的整个过程看，广大村民像多年未见的朋友，始终谈笑风生，大家对主持人在前面的讲话似乎根本不感兴趣。有些村民带着的小孩，在会场内不停地走动吵闹，因此会场秩序显得比较混乱。当工作人员分发好信任票，主持人在讲填票规则和要求时，大部分村民早已填写好票，有的已走到票箱前准备投票。按主持人的讲话要求，投票时要分组分批进行，可是主持人的话尚未讲完，村民们一哄而上进行投票，有的村民将票交给他人代投，更有一位村民手捧多张选票，随着人流径直往门外走，在旁人的提醒下才发现尚未投票，此举引来了身旁村民的一阵哄笑。就一会儿的工夫（约5分钟），村民的投票已经结束。此时，主持人反复强调，要求大家投完票后回到座位，观看唱票。但是，村民投完票后都径直朝门口走去，除镇、村领导和村民小组组长、工作人员外，其他人都迅速离开了会场。

根据投票办法，主会场的投票结束后，不能立即开箱计票汇总，要等到分会场结束，并把分会场的票带到主会场后一起开箱汇总。约30分钟后，分会场的联系员带着分会场的信任票来到了主会场。此时，工作人员只能当着镇党委领导和村“两委”领导的面（村民已离场）进行开箱、点票、验票、汇总等计票工作。计票经过了约30分钟，汇总结果如下表7所示。

计票结果显示，钱军×得票数居首位，超过了包括现任书记在内的其他人。钱军×，现任村民兵连连长，家住SJ村11组（原和西村）。笔者在之后的调查中了解到，造成这一现象的主要原因是，在分会场，8组、9组、10组、11组四个组（原和西村）的投票中，有200多票只写钱军×一人。分析钱军×的家庭背景，发现他虽然没有一定的政治后台，但其居住的村人数最多（11组），尽管钱姓不是大姓，但钱的母亲章姓是村内的大姓，人口居全村同姓之首。在后来的访谈中，村党支部书记多次讲到，这是一种不正常的现象，钱军×在背后肯定有拉票行为。但笔者在对原和西村多名村民的访谈中未发现钱军×在信任投票前有拉票的种种迹象。这从一个侧面说明，同姓或同地域的竞选人有时会自然成为村民选择的对象。2002年的区划调整，打破了原先的局面，使SJ村形成了两个差异群体。这种差异性是由历史造成的，在日常生活中很难发现，但一旦涉及个人或同地域人切身利益时，便会明显地表现出来。

信任投票结果还产生了另外两个问题或现象。一是按照选举办法，党支部对获得超过实际投票人数一半以上的候选人，按得票多少为序，按正式候选人1.5倍的比例确定支部委员预备候选人，并报镇党委审批。然后镇党委按比支委职数多20%的名额确定正式候选人建议人选，提交村支部大会进行正式选举。按此规定，村党支部上报给镇党委的预备候选人有5名，按得票多少来确定。因此，得票最少的汪林×在村民信任投票中遭到淘汰。村党支部上报后，镇党委进行审核，确定4名正式候选人建议入选。镇党委的考虑是原支委班子人选保持不变，在余下的两人中按得信任票数多少确定，这样排名第五的曹阳×列入正式候选人建议名单，而排名第三的胡琳×被淘汰。从任职条件看，这一理由显得比较勉强。但由于胡琳×年纪轻，又是一名女同志，性格也较内向，对此也就默认。胡琳×的想法是：自己在村里工作，没有后台，在这一敏感问题上与镇、村有意见分歧，会给今后带来许多意想不到的影响，“沉默”或许是目前最好的方式。另一个现象是，由于钱军×村民信任投票数最高，在信任投票结束后不久，在SJ村内传出了钱军×已是新一届村党支部书记的传言。这种传言是有人存心制造的，还是村民对“两票制”选举办法认识不清造成的，笔者曾多次设法了解问题的真相，但村民的回答似乎惊人的类似，“听别人讲的”。

3．党内正式选举

10月15日，SJ村召开党员大会，以无记名投票方式选举产生新一届支委班子。出席当天会议的党员有46名。下面是选举大会全过程。

上午8:15左右，镇党委的一位联系领导和二位联系员来到会场。会议于8:30正式开始。镇党委组织科科长主持会议。会议共有7个议程：一是通过大会选举办法。由另一名镇党委联系员宣读选举办法草案，并提交大会表决通过。表决以举手方式进行，结果全体通过。但笔者发现，在表决草案中没有大家通常使用的设立秘密写票处的规定。当然这不是非设不可。二是通过监票人、计票人名单。主持人宣读了监票人、计票人名单（名单由村支委会提供），提交大会表决通过。表决结果与前面表决大会选举办法相同。三是通过正式候选人名单。镇党委联系领导宣读了镇党委对正式候选人建议名单的批复，同样得到了大会的全体通过。

四是正式候选人竞选演说。按姓氏笔画，四名候选人依次分别进行了竞选演说。从演说总体情况看，一是大家在思想上比较重视，每个人都准备好了发言稿。但内容上显得比较平淡，也较空洞，只是表述了自己如果当选后要履行好职责为民办好事、发展村级经济等方面的内容。但原本选举办法中设置的、在演讲结束后党员向每位候选人提问的环节，不知什么原因没有进行，党员对此也没有任何反应。

五是投票选举。经过核对人数、分发选票、党员投票、清点选票、计票5个环节，投票结果最终产生。共发出选票46张，收回46张。得票数结果是（按姓氏笔画）：莫忠×33票、钱军×27票、曹阳×24票、曹泉×40票。按照选举办法，新一届村党支部委员已经产生，他们分别是曹泉×、莫忠×、钱军×。原支委曹阳×落选。

六是新当选的委员发言和镇领导讲话。此时，党员的注意力仍集中在选举的结果上，上述内容在党员的私下交流中结束。下午，新当选的支委召开会议，选举支部书记并做工作分工。最后曹泉×当选村支书，选举结果报镇党委审核决定。

应该讲，相关人员对选举的各个程序都还掌握得不错，没有大的程序上的问题，因此保证了选举比较顺利地完成。钱军×当选，原支委曹阳×落选，也在规则允许的范围内，属正常现象。但这多少与镇党委和村党支部的初衷不符，按照行内的话讲，没有完全体现组织意图（镇党委和村党支部的初衷是SJ村支委班子保持不变）。对此，村与镇有两种截然不同的观点。村党支部认为这是村民进行信任投票时，钱军×得到高票后的惯性效应。镇党委认为，钱军×与曹阳×两人谁当选都在情理之中，因为两人平时的工作积极性都不高，对村民关心程度也不够，谁当选都一样。理性分析一下可以发现，在党内推荐时，曹阳×比钱军×多出24票，而在正式选举时曹阳×比钱军×少3票。两者相比较有27票的落差。如此大的变化，不能说村民信任投票对党内选举没有任何影响。笔者认为这是村民意愿对党员民主意志表达的一次选择性改变，但这种改变的力度并不是每次都相同，它取决于各种外因积聚能量的大小，因而有时是巨大的，有时则是微不足道的。

三 对选举的思考——选举改变了什么？

试行村党支部换届选举“两票制”，市委和镇党委的意图在于进一步扩大党内民主，在支部建设中导入村民选举的制度机制，使村民群众在支委的人选上开始拥有发言权。同时，在保持党支部权力自上而下运行的同时，为党支部提供一个自下而上的信任资源渠道，从而巩固和维系农村基层党组织的合法性基础。由于SJ村的选举刚结束，其对选举后村级民主建设与管理会产生多大的积极作用，目前尚不能主观地加以断定，但选举已经深深触动了不同层面的人的思想，从这一角度讲，无疑是有效的。对于镇党委来讲，这是一次对自己权力的挑战，组织意图中的原支委的落选可以证明。在支委看来，从现在起村民对自己的当选也有权力了，虽然它不是最终的决定权，但如果通不过村民信任这一关，那连当选的机会都不存在。对广大党员来讲，在行使自己的民主权利时，有了一根标尺，即村民的意愿。当然，最高兴的还是广大村民，对谁当选为村内拥有最高权力的领导者有了话语权。这些思想上的变化，实际上最终都可以归结为一点，那就是要尊重真实的民意。因此，我们有理由相信，村级治理状况会随着党组织民主建设的发展而不断完善。

另外值得一提的是，制度引入是容易的，但是，新制度的成功引入并不意味着老问题的自然解决。SJ村党支部换届选举本身是作为市委和镇党委的一项工作安排下去的，只要上级将有利于村民的制度安排真心落实，这种制度安排就一定能成功，更何况上级对村党支部的换届选举试点做了大量的工作和投入。但是，SJ村党支部换届选举的成功并不能自然而然地解决农村社会中一些现实的和深层次的问题。因此，在新制度成功引入后，我们还有更长的路要走。