第三节 主要概念界定

一 绩效与绩效评价

（一）绩效

“绩效”一词并非舶来品，很早就出现在中国古代的选官制度中。《后汉书·荀彧》记载“原其绩效，足享高爵”，即考察官员的绩效以看其是否胜任更高的职位。《旧唐书·夏侯孜传》有“录其绩效，擢处钧衡”，也就是将官吏的绩效记录存档，根据其绩效优劣进行提拔和任用。按照今天的划分标准，我国历史上关于“绩效”的概念可以归入人力资源绩效的范围。

不过，我们今天所使用的“绩效”的含义却是地地道道的舶来品。“绩效”一词具有多种含义。不同学科，如心理学、社会科学和管理科学都根据本学科的需要而使用不同的定义。绩效“不是含义模糊的单一性概念，而必须被视为对不同利益相关者具有不同意义的关于成就的信息集”。

1．定义

欧洲公共管理集团主席G. Bouckaert等将“绩效”作为定义结果和底线的一般性关键概念。经济合作与发展组织（OECD）将其定义为一个用来表示一种标准的术语，管理者和机构将对其负责，而不仅仅局限于遵守对投入消费方面的各种约束。这一术语的问题主要在于这一标准的实现可以指投入之外的任何东西——不管事实上将其分为过程、产出还是结果。

在美国，1993年生效的《美国政府绩效与结果法案》（GPRA）曾建议区分绩效与结果，但在实践中二者并非泾渭分明，反而是经常被混用。美国政府问责局（GAO）的报告表明，一个有效的绩效管理系统能够成为推动组织内部变革和实现理想结果的战略工具。IBM政府事务中心高级研究员J. Kamensky等认为，公共管理就是为结果而管理，它始于对绩效的测度。他的一个论断“无测度则无管理”（no measurement, no management）成为流传甚广的名句。他认为“绩效”就是一种结果的实际运作化，是一个更具一般性的概念。美国公共管理学会绩效联盟主任Wye认为，“绩效”、“结果”和“底线”已经被越来越多的人理解为绩效管理的核心概念。

厦门大学卓越教授从产出角度定义绩效，认为它是“公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，所获得的公共产出最大化”。

上海财经大学马国贤教授认为绩效是“可量化的、已经实现的事业目标和事业效果”，将效率视为对效果的投入评价。他认为效率分为三类：经济效率，与私人部门相关，用投入与产出（折合）的货币量来表示；行政效率，即行政工作的及时性、有效性；财政效率，即政府资金投入与办事效果的比较，包括该不该办这件事（目标），花多少钱办这件事（预算），与花钱相比是否值得（评价其社会效果与拨款相比是否值得）三项内容。他认为其实质是用政府资金为民众办了多少事的问题。

唐均认为政府绩效通常是指政府行使各项职能的绩效表现，需要从两方面进行剖析：一方面是政府的“产出”绩效，即政府在提供公共服务和进行社会管理方面的绩效表现；另一方面是政府的过程绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。由于政府自身的公共性以及价值目标的多元化，所涉及的利益主体也呈现多元化的特征，回应政府本身的价值内涵和职能范围的扩展，在界定“政府绩效”的内涵时应该从多元化的分析角度入手。

陈国权在借鉴唐均上述观点的基础上，从利益相关者的角度定义“绩效”，认为“政府绩效”的内涵实质上就是政府为实现其利益相关者的相关利益而开展工作的努力程度和效果。并进一步将“政府绩效”的内涵界定为狭义和广义两个层次，认为狭义的政府绩效就是为实现利益相关者的利益而开展工作的努力程度和效果；广义的政府绩效则除了狭义绩效以外，还要从其所影响的范围与反馈，以及远期效果来考量。

王进杰（2009）从绩效预算的角度定义“绩效”，认为“绩效”的定义依赖于预算管理的目标。对于传统的预算管理方式而言，“绩效”可定义为遵从和控制；而对于结果导向型预算，绩效应该被看作对产出有效性的评价。

丛树海教授认为，人们对绩效认识的分歧主要在于绩效范围方面，而在其核心思想上则是相同的。他将这种核心思想归纳为实施一项活动的有效性。他给出了一个综合性的“绩效”定义，认为绩效是效益、效率和有效性的统称，包括行为的过程和行为的结果两个方面。对过程的衡量包括投入的经济性、过程的合规性和合理性，对结果的衡量包括投入与产出相比的效率、是否达到预期目标以及预期产生的中长期影响，包括经济影响和社会影响。

吴俊培（2012）教授从宏观角度定义了社会绩效的概念，认为社会绩效包括两部分：可以用货币表达的价值财富的绩效和不可用货币表达的非价值财富的绩效。“和谐社会”就是政府预算或者政府的最大绩效，社会公正和正义就是最根本的指标。

本书认为，“绩效”一词有两层含义：“绩”即产出（output），某个人或组织的某项活动做了什么，如学生的英语考试成绩，或政府某一公共品供给项目所完成的数量，如“村村通”工程修建农村公路里程数；“效”即该活动对其目标受益人产生的影响，包括结果、效果和效应，如学生通过学习阅读能力明显提高；“村村通”工程打破了约束农村经济发展的“瓶颈”，改善了农村经济发展的基础条件，增加了农民收入等。因此“绩效”可以表述为：某一组织或个人为履行其职责、所从事某种活动的效率和效果，其中，效率与活动过程相关，效果与活动结果相关，体现为活动的有效性。

2．类型

（1）按照绩效在产品和服务的生产过程中所产生环节的不同，可分为投入绩效、产出绩效与结果绩效。卓越教授的公共产出最大化观点突出强调了产出效率。《政府绩效与结果法案》的颁布标志着美国在绩效理念方面已经发展到以结果绩效为中心的时期，因而已经将绩效“默认”为结果绩效，所以才会将二者混同。中国学者唐均的观点就属于这一类。陈国权对绩效内涵的进一步阐释则是从绩效评价结果、绩效信息的需求者角度进行的，目的是根据绩效与利益相关者的相关程度进行评价主体的确定。

（2）按照绩效涉及范围的不同，可以将其分为微观绩效、中观绩效与宏观绩效。其中，微观绩效是指直接向顾客/消费者/公民提供某种具体产品或服务的个人或组织活动的绩效。微观绩效考察的对象是某一具体产品或服务，供给者直接面向需求者提供后者所需要的产品和服务，绩效就是该产品或服务满足需要的程度，对供给方而言如果价格有效，货币选票就是最合适的绩效指标。例如各种私人产品的绩效。宏观绩效是指整个政府的绩效，甚至治理层面的绩效。中观绩效介于微观绩效与宏观绩效之间，既可以指某一政策的绩效，如财政政策绩效、教育绩效、农村公共品供给绩效，也可以指一级政府范围内某一部门的绩效，或者一国范围内某一级政府的绩效，甚至欧盟范围内某国政府的绩效。

（3）从绩效的产生主体来看，有个人绩效、组织绩效之分。对于个人绩效的研究一般被称为人力资源绩效。组织绩效又可以根据组织的类型分为企业绩效（或私人部门绩效）与政府绩效（公共部门绩效）。就政府绩效而言，既可以研究某一级政府的整体绩效，也可以根据其内部组成结构，分别研究各层次绩效，如部门绩效、项目绩效甚至具体活动的绩效。如果以美国财政部作为一个研究对象，就属于组织绩效方面的研究。同时，财政部的各项具体工作又是由其下属各司局来负责的，如国内收入服务局、债务管理局等，所以财政部的绩效实际上是其下属各司局绩效的综合，还可以进一步细分为项目绩效或活动绩效，布什政府就将联邦政府绩效细分为1016个联邦项目的绩效。

（二）绩效评价

1．措辞说明

在学术文献和政府文件中，与绩效评价有关的措辞相当混乱。不仅学术界不尽统一，政府文件中也难以统一。在英文中常用的词有Performance Measurement、Performance Assessing、Program Evaluation等。在欧美国家，Performance Measurement一词出现的频率最高。

中文中常用的词有“绩效评价”“绩效评估”“绩效考评”“绩效测定”等。由于我国相关法律如新《预算法》出台较晚，对词汇的使用和翻译难免莫衷一是。

在中文与英文的对译方面，本书认为，Performance Assessing译为“绩效评价”较好；Performance Measurement则译为“绩效测度”为佳，因为Measurement一词从字面上看仅有“测度、测量、衡量”方面的意思；而将Program Evaluation译为“项目评估”。绩效评价包括绩效测度与项目评估两层含义。

本书用词的界定。就笔者的本意来讲，“绩效测评”一词在表示对绩效的测度与评价方面最为恰当，因为绩效测度是评价的前提和基础，无测度则不可能做出恰当的评价。不过，鉴于新《预算法》使用的是“绩效评价”，本书与之保持一致，与英文Performance Measurement或Performance Mensuring对应，有说明时除外。

2．“绩效评价”的含义

在我国历史上，绩效评价制度源于秦汉时期的上计制度。这是一种由地方守、相向朝廷申报一岁治状的制度，随着集权制的加强而形成。早在战国时，魏、秦两国即已实行。秦律的《仓律》中即提到有关县里上计的情况。汉律中有《上计律》，是处置上计事务的专门律条。西汉时从郡中派到中央去上计的人为丞或长史，东汉时有专职的上计掾、史。上计时地方向中央呈交计书，或称为计簿，其内容为郡国一年中的租赋、刑狱、选举等情况。郡国上计，一般由皇帝或丞相亲自接受计书，汉武帝刘彻曾在甘泉宫和其他地方受计。西汉末到东汉，多由大司徒受计。朝廷根据计簿对守、相进行考核，有功者受赏，有过者受罚。各地所上计书，最后集中到丞相府，由计相将这些计簿存档保管。东汉时计簿归尚书掌管。汉代州刺史每年也须向中央上计。

在美国，20世纪90年代绩效评价就已经被称为“关于政府的最热门话题”。直到2008年10月，美国佛罗里达国际大学的E. Dalehite依然认为“绩效评价一直是当今公共管理领域最热门的话题之一”。

美国著名绩效研究专家、城市学院的H. Hatry教授认为，绩效评价就是对服务或项目的结果和效率进行的定期评价。他特别强调对绩效信息的“定期”跟踪，并将其视为绩效评价的关键特征。这一点对于项目的日常管理工作意义尤甚，因为与预算需要相比，年度绩效信息可能已足以满足预算编制的需要，但管理者需要了解项目的过程和结果信息，以估计其项目活动的进展程度，及时发现存在的重大问题，并鼓励其手下人员为持续改善服务供给而进行不懈努力。

OECD（2001）认为绩效评价是一种工具，在战略目标已知的条件下用来评价向该目标的进展情况。它包括两种活动：一是记录“生产过程”，包括将投入（项目所消耗的资源）转化为产出（项目所直接生产的产品和服务）的过程和活动；二是评价结果，并将其与项目目标相比较，该结果包括某项政策或某一项目所带来的广泛的经济和社会各方面的变化。

以蔡立辉为代表的中国学者在深入研究“绩效评价”的内涵和理念的基础上，指出绩效评价就是对政府管理中投入、产出、中期成果与最终成果进行评价和划分等级。其实质是西方国家为维护其基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公信力，在现存政治制度的基本框架内采用的一种治理方式，也是公众表达其利益诉求和参与政府管理的重要途径和方法，反映了公平和民主的价值取向，公共责任和顾客至上是其核心管理理念。在后续研究中，蔡立辉将“绩效评价”定义为“根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程”。

我国财政部国际司在对世界银行贷款等国际金融组织贷款项目进行绩效评价所使用的定义为“运用一定的评价准则、评价指标和评价方法，对我国国际金融组织贷款项目的相关性、效率、效果、可持续性等进行的客观、科学、公正的评价”。预算司将预算支出绩效评价定义为“财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价”。

本书认为，绩效评价是一种重要的管理工具，是绩效管理的核心和前提。它是一种通过对被评价对象绩效的测度，与计划、目标和基准的比较而获得绩效信息的管理活动。从功能上讲，绩效评价是一种重要的管理工具；从评价过程来看，绩效评价包括绩效目标设定、绩效测度、比较与判断、结果报告等一系列环节的活动。绩效信息就是这些活动的直接产出。绩效评价的目的在于通过绩效信息的获取，改善组织内部管理，提高现有资源的利用效率；通过绩效沟通，向外部利益相关者公布绩效信息，增进相互了解，并赢得其继续支持。

3．绩效评价的类型

（1）根据评价主体的不同，可分为内部评价与外部评价。外部评价包括上级对下级的评价、第三方独立机构的专业评价以及社会公众的评价。

（2）根据评价客体的不同，可分为人力资源绩效评价、项目绩效评价与组织绩效评价。

（3）根据评价内容的不同，可分为效率评价与效果评价。

（4）根据评价对象所处环节的不同，可分为决策绩效评价、投入绩效评价、产出绩效评价和结果绩效评价。

二 公共品及其生命周期

（一）公共品

1．“公共品”的概念与特征

公共品是指满足社会公共需要的产品和服务。与其相对的是私人品。公共经济学的经典理论认为，公共品具有区别于私人品的基本特征——非竞争性与非排他性，这一经典被称为萨缪尔森 -马斯格雷夫传统。非竞争性意味着一个人的消费不能阻止或排除另一个人的消费，也就是说，对于非竞争性产品或服务来讲，消费的边际成本为零。对于非竞争性产品而言，即使可以排他，从经济效率的角度来看，也不存在排他的动机。因为对非竞争性物品收取费用将阻止一部分人从中受益，造成消费不足，因为这种条件下物品的边际收益超过边际成本，即MR ＞MC=0，而消费不足是无效率的一种表现。非排他性意味着不可能（或者因为排他成本太高而不经济）将某些人排除在公共品的受益范围之外，不负担成本而纯粹受益的“免费搭车”现象便不可避免。非排他性这一特征使得公共品的消费者缺乏负担消费成本的动机，导致价格体系失灵。具有非排他性的产品显然是无法依靠市场供给的。如果依靠私人供给，则不可避免地会发生供给不足问题，出现另一种类型的无效率。非排他性特征的存在导致公共品在提供方面不可避免地发生市场失效问题，由此产生政府干预经济的必要性。这一点不仅成为政府产生的经济学原因，也成为界定政府职能范围的理论依据。

2．公共品的类型

根据非竞争性与非排他性的强弱程度，一般将公共品分为纯公共品和混合品或准公共品。目前主流观点是将社会产品与服务视为一个由公共品、混合品和私人品根据其竞争性和排他性程度组成的社会产品谱系。在现实社会生活中，符合“纯公共品”定义的产品和服务屈指可数，如法律、国防等；大部分产品或服务都或多或少地具有一定的竞争性或排他性，因此，准公共品是一个范围广泛并无确定边界的领域，可以分为公共池塘类资源产品、俱乐部产品、“公共偏好的私人品”三大类。

本书认为，还可以根据公共品的效用或对消费者的影响，将其分为公益品和公害品。通过消费给消费者带来益处的公共品，可称之为公益品，大部分公共品具有这类特征，这也是公共需要本身所决定的；另有一些公共品，消费者不但不能从消费中获益，反而会深受其害，我们不妨称之为公害品，如环境污染中的雾霾。公害品的出现往往是强制消费或被动消费的结果。

（二）公共品生命周期

1．产品生命周期

作为一个生物学概念，“生命周期”是指具有生命现象的有机体从出生开始，经成长到成熟、衰老直至死亡的整个过程。这一概念被引入经济学、管理学理论以后，首先应用于产品研究，以后又扩展到企业和产业理论。产品生命周期理论主要作为市场营销学和国际贸易学的内容，它反映了特定市场对特定产品的需求随时间变化的规律。该理论诞生于20世纪50年代，起因于发达国家在激烈的市场竞争中为保持优势而对新产品销售趋势和销售规律进行的研究。该理论在早期将新产品在不同时期的销售变化分为投入期、成长期、成熟期和衰退期。之后，英国的Kuznets等人将产品生命周期与生物老化现象联系起来，提出数学模型，将该理论从定性研究推进到定量研究阶段。最著名的莫过于哈佛大学Vernon教授于1966年发表的《产品生命周期中的国际贸易和投资》一文，该文提出了“国际产品生命周期”的概念，将新产品的生命周期划分为产品创新、成熟和标准化三个阶段；20世纪70年代起出现的A-U产品生命周期理论将其与创新联系起来，重点研究创新驱动型产品的发展规律，依据产出增长率将其划分为流动、过渡和确立三个阶段。在环境生态学方面，环境毒理学与化学学会（SETAC）从可持续发展的角度将产品生命周期划分为原材料提取与加工、产品制造、运输及销售、产品的使用、再利用和维护、废物循环和最终废弃物弃置等环节。

2．公共品生命周期

不过，产品生命周期理论的研究对象仅限于私人产品，并未涉及同样作为一种“产品”的公共品。事实上，从动态角度来看，公共品的生产与消费也同样存在一个类似的周期性过程，只是从这一角度进行研究的文献目前还比较少。王庆峰（2002）从政治学角度将公共品生命周期视为政府合法性的决定因素，认为该周期是一种公共产品自产出开始，经过成长期和成熟期，直至衰退的一个时间阶段，其内涵体现为公共产品的效用从开始产生，先递增到最优又递减，直至消失的过程。财政部科研所（2009）将其视为公共产品的功能发挥或使用价值的实现过程，它以公共产品的建造为起点，以报废或废弃为终点，包括建造和维护两个阶段。

首先需要明确的是，公共品生命周期以某一类的公共产品或服务为研究对象。上述文献中，王庆峰（2002）、财政部科研所（2009）均认为该周期应从“胎儿期”开始计算。但本书认为，这样就忽视了“孕前”论证阶段，即关于该类公共品供给的必要性、可行性的论证。因此，完整的公共品生命周期应包括公共品供给论证、生产或供给完成、产出形成、消费直至报废的全部过程。为了便于研究，本书将这一时期划分为三个阶段，即公共品供给准备、供给实现和公共品消费。每一个阶段具有截然不同的特征，又可以进一步细分为数目不等的若干环节。详见本书第四章第一节。

（三）公共品政府供给绩效评价

1．公共品供给绩效

对于公共品供给绩效来说，研究角度可以有多种选择：我们既可以研究某一供给主体的绩效，也可以研究某一公共品供给活动的绩效，还可以研究某一项公共品供给政策的绩效。本书选择公共品供给活动绩效作为研究对象。我们将其定义为：在一定资源和技术条件下，政府为实现预期目标而进行的公共品供给活动或供给项目的过程与结果，它体现为政府公共品供给的效率和效果。

2．公共品政府供给绩效评价

公共品政府供给绩效评价就是通过对公共品政府供给效率和效果的测度，并通过与预设目标或标准的比较来评判其绩效的活动。这种评价的目的在于获得有关政府公共品供给的绩效信息。

OECD（2009）认为，“绩效”的含义是处于不断扩展之中的。如果将政府视为公共品的供给者，效率与效果就是其含义的主体；而政府的角色不仅限于此，它还是一种制度体系，还担负管制、控制、监督和执行的职责。因此，政府行为的合法性，过程的合理性、公正性和平等性也逐渐成为公共服务的核心理念。与之相适应，公共品的范围也应该与时俱进，其供给绩效评价的内容范围也在原有基础上不断扩展。

三 政府预算及其绩效评价

（一）政府预算

1．政府预算的本质

从本质上来看，政府预算本身是授权政府从事各种活动的最重要的法律文件。政府是资源配置的重要主体之一，而预算就是政府用来配置资源的重要工具。一般将其理解为一种计划，“预算……是为了实现国家目标而制定的资源配置计划”, Aaron Wildavsky将其理解为贴着价格标签的政府的一系列目标，在一般意义上，预算过程意味着财政资源向人们各种目标的转化，是政府活动的货币表现。从实质上看，政府预算是以法律形式对政府活动进行的货币化表达。在政府预算中，货币仅仅是一种计量政府活动投入或成本的手段。

2．政府预算的经济学属性

预算的法律形式决定了其文本是一种纯公共品：法律面前人人平等，受益不可阻止且难以实现排他。

3．政府预算周期

财政活动呈现鲜明的规律性，这种持续进行的周期性循环被称为预算周期。一个完整的预算周期主要包括预算形成（我国称之为预算编制，美国等称之为行政准备）、立法审议、预算执行和审计、评价与决算四个阶段。

4．政府预算乃国家治理的重要手段

“治理”是20世纪末兴起的新政治概念。国家治理是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。国家治理具有三大特征：范围上的公域性——指公共事务领域；主体方面的多元性，强调公民个人的广泛参与和共同协作；手段的多样化和柔性化，强调多中心、网络化、协同化的多重手段和方式的综合运用。

从国家治理的角度来看，建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题。要实现这一目标，需要解决两个最基本的问题：谁来使用权力和如何使用权力，即权力的配置和资金的配置两大基本问题。选举制是解决权力配置问题的较好的制度，而真正的现代预算制度将所有财政资金纳入统一的预算程序之中，全面而详细地反映政府各个部门的活动，并提交立法机构审议、批准，而且由其实施外部监督，从而使现代政府成为“看得见的”政府，成为有可能被监督的政府。因此，预算制度成为对权力的实现和使用进行监督与控制的有效手段。

国家治理的理想模式——良治，是使社会公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，强调政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民的良性互动过程，是一个“共治”的过程。这一点在政府预算方面体现为决策过程的民主化，也就是说良治国家的政府预算在决策环节必然以人为本，以公民的社会公共需要为出发点。这样的政策通过执行所产生的绩效才有可能是高的。

从国家治理体系的三大要素来看，治理主体回答“谁来治理”的问题，治理机制回答“如何治理”的问题，治理效果则回答“治理得怎么样”即治理绩效的问题。政府预算是实现国家治理的重要机制，而预算绩效则构成国家治理绩效的重要内容。

（二）政府预算绩效评价

政府预算作为政府配置公共资源的工具，其绩效自然包括资源配置在公共品生命周期所有环节的效率和效果，主要包括预算决策绩效、预算执行绩效和预算监督绩效。政府预算绩效评价自然就是对政府所配置资源的效率和有效性进行的测度和评判。为行文方便，以下简称为“绩效评价”。

由于我们将政府职能抽象为公共品供给，政府预算又是这种供给活动的资金来源，因此，“公共品供给绩效”与“政府预算绩效”在内涵上并无实质性差别，本书有时会根据行文需要交替使用这两个概念。