第4章 中国古代经济改革家之一 管仲
相地衰征宽隶农，千秋盐铁始谁笼？
民心能顺推管氏，荣辱知由衣食丰。
一 合贾南阳，秉政齐国，九合诸侯，首开霸业
管仲，春秋前期人（约公元前730年～前645年），商人出身，后在齐国为相，勇于改革，大力整顿内政，调整农业生产关系，创行盐铁专卖制度，积极发展手工业和内外贸易，辅佐齐桓公，在国富兵强的基础上，崛然兴起，使他成为春秋前期的第一位霸主——是齐、晋、楚、吴、越（一说是齐、宋、晋、秦、楚）“五霸”之首。在中国历史上，这位相齐有功的管仲，实为最早的一位杰出的经济改革家，也是对后世有深远影响的第一位大政治家、大理财家。
一个普通商人出身的管仲，是怎样在齐国秉掌国政，实行改革，而建立功业的呢？这要从原先的齐国中衰、襄公被杀、二公子奔丧争位、管仲追截齐公子小白（即后来的齐桓公）发箭中其带钩的故事说起。
齐国，本来是西周开国功臣姜太公吕尚（吕望）的封国。那时这一带“地潟卤”（土质碱性大），不适于农耕，“人民寡”，劳动力也很缺乏，国家十分贫困。这位当年（商末）在朝歌市上卖过酒、操过屠刀、对做买卖很内行的政治家姜太公，就转而依靠发展手工业和商业来维持国家的生存。史称“太公劝其女功，极技巧”，“通商工之业，便鱼盐之利，而人民多归齐，齐为大国”（《史记·货殖列传》、《史记·齐太公世家》）。也就是说，鱼、盐和纺织，是当时齐国立国的三宝，借此以补“少五谷”的农业之不足。随着手工业和商业的日益发展，齐国“财蓄货殖”，在西周时代已是“冠带衣履天下，海岱之间敛袂而往朝焉”（《史记·货殖列传》），趋利者往齐国做生意的络绎不绝。
进入春秋时期，齐国依然是个大国。“郑小齐大，非我敌”（《齐太公世家》）“齐大非偶”，郑国公子因慑于大国的威势，而不敢与齐通婚。但传到齐襄公手里，政治混乱，齐国就迅速衰败了。齐襄公名诸儿，僖公之子，是个出奇淫乱和狂暴的人。“醉杀鲁桓公，通其夫人（为襄公自己的妹妹），杀诛数不当，淫于妇人，数欺大臣。”（《齐太公世家》）其在位的第十二年，大夫连称、管至父勾结僖公之侄公孙无知作乱，杀了襄公，无知自立为齐君。仅一个多月，无知即为雍林之人袭杀。齐国的大夫重新殡殓襄公，议立新君，二公子奔丧争位之事就此发生了。
当初，齐襄公胡作非为之时，“群弟恐祸及”，先期出奔他国。襄公之次弟公子纠，其母鲁女，出奔于鲁，管仲、召忽为傅；次弟（最幼）小白，适莒，莒小而近齐，鲍叔牙为傅。小白同周王任命的、齐世袭大夫上卿高氏、国氏自小相友善。国氏、高氏先透露消息，“阴召小白于莒”。鲁庄公听说无知已死，一面派人护送公子纠启程回国，一面让管仲带兵日夜兼程去堵击公子小白于归途。在由莒往齐的半路上，管仲与小白遭遇。各为其主的管仲向小白射去一箭，中了小白的带钩（挂在腰间皮带上的钩子）。小白急中生智，假装中箭身亡。管仲被蒙，命人驰报鲁君，鲁国送公子纠的一行人放了心，一路上缓缓而行，六天才到齐都临淄。不料“佯死以误管仲”的小白，换载温车（卧车）急驰，已先入齐，有高氏、国氏做内应，先立为君了。他就是历史上有名的齐桓公。齐桓公发兵抵拒鲁军，战于乾时，鲁军败走。桓公给鲁君去信，要鲁杀死公子纠，并将有一箭之仇的管仲囚送还齐，“不然，将围鲁”。鲁国无奈，只好一一照办。管仲被押送进入齐境，鲍叔牙已先在堂阜地方等候，上前替他脱去桎梏，让他斋戒沐浴，然后陪他去见桓公。桓公出郊亲迎，待以厚礼，拜管仲为大夫，请他执政（以上史事见《史记·齐太公世家》）。一个与齐君有仇的阶下囚，怎么会骤然变成齐廷的座上客，且被一举授以国柄呢？原来这是鲍叔牙极力保举他，使齐桓公相信：要振兴齐国，立大功于世，非任用像管仲那样有治天下之才的能人不可。
管仲名夷吾，字仲或敬仲，颍上人（今安徽颍上县，在阜阳东南，淮河北岸）。他是姬姓之后，管严之子（《史记》《正义》引韦昭之语）；或曰他是周穆王之后。但苗裔疏远，已失掉贵族身份而降为平民。少年时，因家道中落，境遇困顿，同好友鲍叔牙一起，小本经纪，在南阳（齐邑，今山东邹县）一带地方合伙经商。“管仲其鄙之贾人，南阳之敝幽”（《战国策·秦策五》，姚贾之语），这句话说的就是他出身贫贱，曾以经商为业。因为经商，管仲游历了很多地方，积累了丰富的社会经验。据管仲自己说，他还“尝为圉人”，当过养马者（《管子·小问》），可见他早年时所操者尽是些低贱之事。
管仲家境贫困，在两人共分商利时，常欺鲍叔牙，自己多占便宜；鲍叔牙二话不说，始终宽厚相待。贩于南阳时，管仲曾“三辱于市”，鲍叔牙也未因此而看不起他（《说苑》卷六）。后来两人踏入政界，鲍叔牙事奉公子小白，管仲事奉公子纠。公子纠死，管仲被囚，鲍叔牙把他推荐给齐桓公。本来桓公要拜有大功的鲍叔牙为相，鲍叔牙推辞说：“若必治国家者，则其管夷吾乎。”列举自己不及管仲之处有五：“宽惠柔民，弗若也（柔，安也；《管子·小匡》作‘宽惠爱民’）；治国家不失其柄，弗若也；忠信可结于百姓，弗若也；制礼义可法于四方，弗若也；执枹鼓立于军门，使百姓皆加勇焉，弗若也。”（《国语·齐语》）郑重地提醒桓公：“夷吾所居国，国重，不可失也！”（《史记·管晏列传》）桓公听从了鲍叔牙的建议，决定重用管仲。为了避免“贱不能临贵，贫不能使富，疏不能制亲”所可能发生的问题，齐桓公用管仲为上卿，厚其禄入，尊之为“仲父”（《说苑·尊贤》），使之“任政相齐”（《管晏列传》），放手让他去发挥自己的才能。鲍叔牙甘居管仲之下，为齐大夫。时人多推重鲍叔牙的谦让而能知人。
管仲自己也说：“吾始困时，尝与鲍叔贾，分财利多自与，鲍叔不以我为贪，知我贫也。吾尝为鲍叔谋事而更穷困，鲍叔不以我为愚，知时有利不利也。吾尝三仕三见逐于君，鲍叔不以我为不肖，知我不遭时也。吾尝三战三走，鲍叔不以我为怯，知我有老母也。公子纠败，召忽死之，吾幽囚受辱，鲍叔不以我为无耻，知我不羞小节而耻功名不显于天下也。生我者父母，知我者鲍子也。”（《管晏列传》）有友当如鲍叔牙。管仲有这样好的知己朋友，确实是他一生中的大幸。这也是他后来得以干出一番事业的重要条件。“管鲍之交”，就是这样地传为千古佳话。
齐桓公这个人，好田猎，好酒色，自己也知道缺点很多；但他豁达大度，不记前怨，不拘贵贱，对管仲破格录用，委以重任，推诚相见，用人不疑，这却是很难得的。在乃兄襄公“不听国政，卑圣侮士，而唯女是崇”，弄得“国家不日引（申）、不月长”，齐国姜氏的政权岌岌危殆之时，桓公出来收拾烂摊子，他亟思改革内政，致国于诸强之列，一意收罗人才，求贤若渴，这也正是他有作为的地方。管仲后来改革之所以能取得成功，同桓公的全力支持是分不开的。齐桓公曾说：“寡人之有仲父也，犹飞鸿之有羽翼也，若济大水之有舟楫也。”（《管子·霸形》，此话系后人的记述）四十年中君臣相得，始终无渝，不猜疑，不忌刻，真正做到知而用之，用而任之，任而信之，其事其例在中国历史上并不多见。
管仲用人，唯贤唯才。史载，管仲相齐，向桓公推荐了“五杰”：以隰朋为大行（办外交），以宁戚为大司田（宁戚未遇时“为商旅，赁车以适齐”，“饭牛于车下”，事见《新序》卷五《杂事》），以王子城父为大司马，以宾胥无为大司理（法官），以东郭牙为大谏（《管子·小匡》）。再加原齐大夫国氏、高氏和鲍叔牙，一时人才济济，组成了一个很强的领导班子。人称“管仲善制割，宾胥无善削缝，隰朋善纯缘（增饰衣服之边），衣成，君（桓）举而服之”（《韩非子·难二》），从这个譬喻可以看出他们君臣之间的合作是多么的协调。
管仲配备官员（“置吏”），重在才能。“匹夫有善可得而举也”，发现人才、推荐人才，被定为地方长官的职责，“有而不以告”，要以“蔽贤”治罪（《国语·齐语》、《管子·小匡》）。齐桓公曾为“官少而索者众”担忧，管仲劝他“无听左右之谒请，因能而受禄，录功而与官”，使无能无功的人“莫敢索官”（《韩非子·外储说左上》）。这些都是对依靠血缘关系或祖宗功勋而享受爵禄的世官世禄制的有力冲击，对请谒成风、用人唯亲的陋习是一个改革。管仲还规劝齐桓公注意自己左右的亲信，别让他们“出则为势重以收利于民，入则比周谩侮蔽恶以欺于君”。这类人，管仲喻之为“社鼠”（鼠寄身于神社的木中，“熏之则木焚”，很难除去），称之为治国之一患（《韩非子·外储说右上》，并见《说苑》卷七）。由于管仲坚持了正确的用人原则，所以在他为相期间，齐国能“修善政”（《史记·齐太公世家》），各项整顿、改革的措施得以较顺利地贯彻推行。
管仲治国，以“得民心者得天下”为出发点。管仲整顿齐国国政，提出的口号是“修旧法，择其善者而业（创）用之”（《齐语》），意思就是修改原有的制度，对其中合乎时势的择而用之，不适合时势的则别创新法以行之。管仲十分注意“与俗同好恶”，“俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之”。（《史记·齐太公世家》）俗即民俗，也就是说要根据民众所要求者或所反对者，采取兴利除弊的措施，以改善统治者与民众的关系。管仲在行商列国的过程中，看到一个国家的兴衰关键在于得民心还是失民心，因此他把制定政策的出发点放在争取民心上。“下令如流水之原（平原），令顺民心”（《史记·齐太公世家》），说明他深知民心可用、顺民者昌的道理。史称管仲“论卑而易行”（《史记·齐太公世家》），“为政令卑下鲜少，而百姓易作行也”（《史记》、《正义》），不唱高调，崇尚实干，政出易行，切合民情，这正是他领导作风的一大特色。史又称“其为政也，善因祸而为福，转败而为功”（《史记》、《正义》），看来“贵轻重、慎权衡”的管仲，很善于促使矛盾向有利于自己的方向转化，在思想上颇有一点朴素的辩证法的因素。
管仲自己有几段名言：“世主……所爱者民也。”（《管子·七法》）修政“始于爱民”（《管子·小匡》）。“计上之所以爱民者，为用之爱之也。”（《法法》）“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。能佚乐之，则民为之忧劳；能富贵之，则民为之贫贱；能存安之，则民为之危坠；能生育之，则民为之灭绝。……故从其四欲，则远者自亲；行其四恶，则近者叛之。故知予之为取者，政之宝也。”（《牧民》）爱民、顺民心、从民所欲，目的是要民为统治者所用，能给国家出力效命，亲而不叛，以保持政权的巩固与安定，这就是管仲“牧民”之道的自白。将欲取之，必先予之，对民有所“予”，才能取得民的拥护，才能向民有所索求，“予”就转化为“取”了。“予”是为了取，没有“予”也就没有“取”，多“予”才能多“取”，这正是管仲懂得对立的两个方面可以转化的辩证法观点的最好阐释和对它最重要的运用。管仲在经济方面的改革，正是以“知予之为取”作为自己行动的指导原则的。
管仲治国是如何具体入手的呢？管仲治理国家主张实行法治：“设象以为民纪”（纪为纪纲；象为象魏，即宫门外悬示教令的高建筑，“悬法于象魏，使万民观焉”），“比缀以度（法度）”，“劝之以赏赐，纠之以刑罚”（《国语·齐语》）。他在齐国国君直属的领地和原分封给各采邑主的领地上建立新的地方行政区划，以“定民之居”：“制国（郊以内）以为二十一乡：工商之乡六，士（武士）乡十五。”“五家为轨”，“十轨为里”，“四里为连”，“十连为乡”，二十一乡共四万二千户，其中士乡十五，有三万户。轨有一人为长，里有司，连有长，乡有良人，即乡长、“乡士”、“乡大夫”。“制鄙五”（鄙为郊以外的农村，包括直属于齐君的“遂”和原属各采邑主的“鄙”），三十家为邑，十邑为卒，十卒为乡，三乡为县，十县为属。邑有司，卒有卒帅，乡有乡帅，县有县帅，属有大夫，五属立五大夫，各使治一属。五属共四十五万家（按：西周时，周王直属的六遂共七万五千户；诸侯三遂，齐五属，四十五万户，当包括各采邑主鄙内之户数）。乡长与属大夫向国君汇报工作（“复事”），推举贤能。国君设五正管五属大夫，对他们定期进行考察检查，有成绩的提拔，“寡功者而谪（谴责）之”，“一再则宥，三则不赦”，循名责实，赏罚分明（《国语·齐语》）。这样做，对国君直属领地来说，通过法治，权力更好地集中于国君，管理更有效了。对原先不直属于国君的各贵族的采邑来说，收夺采邑主在封邑内的治民权（甚至收夺其封邑，如“夺伯氏骈邑三百，饭疏食”），另设有上下隶属关系的各级官吏管理，按国君统一的法令（“受宪”）办事，采邑主不理民事，与以前相比，国君对这些地方的控制也加强了。这一措施是官僚制度的初建，实开后来各封建集权国家的国君任免地方（郡县）官吏的先声，更具有革新的意义。虽然在管仲之时齐国尚是由姜、国、高三家大的贵族领主联合专政的国家，与后来地主阶级专政的中央集权制的国家还有很大的距离。
管仲治军，实行全民皆兵，寓兵于民。管仲建立新的地方行政区划，目的还不仅仅限于上述这些。他的“制国”，有更深的用意在，即：借此把人民组织起来，纳入军事编制，以大大扩充齐国的武装力量。
相传深患军旅不多、兵势不振而急于称伯诸侯的齐桓公，曾问计于管仲。管仲回答：“君若欲速得志于天下诸侯，则事可以隐令，可以寄政。”（《国语·齐语》隐，匿也；寄，托也）意思就是隐其名而修其实，“匿军令，托于国政，若有征伐，邻国不知”（《国语·齐语》注）。这一条策略叫作“作内政而寄军令”。“制国”，即寄军令在内政之中的足兵之法，也就是“连五家之兵”之法（《史记·齐太公世家》）：“五家为轨，故五人为伍（居则为轨，出则为伍），轨长帅之；十轨为里（一里五十家，大于他国的一里二十五家），故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人（乡长）帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之。”（《国语·齐语》，又见《管子·小匡》）国中士乡十五，五乡成立一军，十五乡共成立三军，军士三万（士乡每家出一人）。国君主中军，国氏、高氏各管五乡（“国子之乡”、“高子之乡”），各领一军。轨、里、连、乡，“以为军令”。“春以蒐振旅（利用春季的畋猎，整理、检阅部队之意），秋以狝治兵（狝，秋天出猎，意即利用秋季的畋猎进行军事演习）。”“卒伍整于里，军旅整于郊。内教既成，令勿使迁徙。伍之人祭祀同福，死丧同恤”，“人与人相畴，家与家相畴（畴，匹也），世同居，少同游。故夜战声相闻，足以不乖；昼战目相见，足以相识。”“居同乐，行同和，死同哀。是故守则同固，战则同强。”管仲以为有此三万常备军为主力，就足以横行天下而无敌了（《国语·齐语》）。“作内政而寄军令”，兵属于国，寓兵于民，军事编制与行政组织合一，这种寄兵于政的做法别国还未采用过，是管仲所创。后来别国也步齐国后尘，“正卒伍，修甲兵力”，扩充了军备，但已被齐国占先了一步。齐国本身，郊外之“鄙”在管仲“制鄙”之初还未涉及“军令”，其后随着管仲实行地方行政改革和经济改革的收效，鄙内劳动者身份地位逐渐提高，其中少数优秀分子（如“有拳勇股肱之力，秀出于众者”）更被提拔为士，他们也被赋予正式服兵役以至当甲士的权利。鄙内“五家为轨，六轨为邑”，“武政听属，文政听乡”（《管子·小匡》），三十家之邑也成了军事编制（始于何时不详）。齐兵书《司马法》所说的三十家出士一人、徒二人，就是在原先管仲“三十家为邑”的编制的基础上实行的。那时齐国的兵源又见大增了（四十五万家可出士一万五千人，徒三万人）。管仲相齐初时之所为，实为以后进一步的新变化创造了条件。
管仲的口号是尊王攘夷，功绩是九合诸侯。单说管仲当政初期，他制国以寄军令以后，国中人民被编组动员起来，“有教士三万人，革车八百乘”（《小匡》），这已足使齐国的军事力量很快地发展壮大。有了实力，急“欲从事于诸侯”的齐桓公，就用管仲的谋略，打起“尊王攘夷”的旗帜，“以诛无道，以屏周室”，“天下大国之君莫之能御”（《国语·齐语》）。齐桓的赫赫武功自此开始载入史册。就在管仲相齐的第二年，牛刀小试，一举灭了剡国（即谭国，《说苑》卷九说桓公“围谭三年，得而不自与者，仁也”）。桓公五年，会诸侯于北杏（山东东阿县北）以平宋乱（《左传》庄公十三年），伐鲁，随后又还鲁所献之地，取得诸侯的信任。桓公六年，会诸侯于甄（在今山东濮县东）；七年再会于甄（《左传》庄公十四年、十五年），齐始称霸。八年，“同盟于幽”（幽，在河南考城县东。《左传》庄公十六年）。二十三年，“救燕，遂伐山戎，至于孤竹（河北卢龙西）而还”。“命燕君复修召公之政，纳贡于周，如成康之时。诸侯闻之，皆从齐。”（《史记·齐太公世家》）二十五年，狄人伐邢，齐合诸侯救邢（在今河北邢台。《左传》闵公元年）。二十八年，“卫文公有狄乱，告急于齐，齐率诸侯城楚丘（今河南滑县东六十里），而立卫君”（《史记·齐太公世家》），“天下诸侯称仁焉”（《国语·齐语》）。三十年春，“齐桓公率诸侯伐蔡，蔡溃，遂伐楚”，责其“包茅不入贡于周室”，楚人屈服，不敢北进，盟于召陵（召陵在河南郾城县东。《史记·齐太公世家》、《管晏列传》、《左传》僖公四年）。三十一年会诸侯于首止（首止，今河南睢县东南。《左传》僖公五年）。三十二年伐郑，围新城（《左传》僖公六年）。三十四年，盟于洮（洮，今山东濮县南。《左传》僖公八年），立周太子郑为襄王。三十五年夏，会诸侯于葵丘（今河南考城县东），“周襄王使宰孔赐桓公文武胙（祭文王、武王的祭肉）、彤弓矢、大路（诸侯朝服之车）”，“命无拜”，桓公听管仲之劝，“下拜受赐”（《史记·齐太公世家》）。同年平晋乱，登太行，至高梁（临汾县东北），立晋君。三十八年，周襄王弟王子带与戎狄合谋伐周，“齐使管仲平戎于周”，“周欲以上卿礼管仲”；管仲自称“贱有司”，“陪臣（诸侯之臣）安敢”，“三让，乃受下卿礼以见”（《史记》、《周本纪》、《齐太公世家》）。总计管仲相齐的四十年中，桓公“兵车之会三”（桓公五年平宋乱，三十年侵蔡伐楚，三十二年伐郑），“乘车之会六”（桓公六年、七年、八年、三十一年、三十四年、三十五年），“九合诸侯，一匡天下”（指定襄王之位。《史记·齐太公世家》）。礼乐征伐自齐出，真正做到了“五侯九伯，实得征之”（《史记·齐太公世家》），齐国实际上代替了周天子对华夏诸国的领导地位。在这过程中，齐“并国三十五”（《荀子·仲尼》），其版图“东至海，西至河（隔津河），南至穆陵（今临朐县东南百余里），北至无棣”（《史记·齐太公世家》），真正占有了当年周成王所指封给齐太公的侯国疆界。救邢、存卫、援燕、安周，几次抵御了“夷狄”的进扰，保卫了华夏的先进文化，从而也就较好地团结了中原各国，并以对外的名义较容易地实现了齐国内部的统一。百余年后，思想偏于保守、不求革新的孔子，一方面虽站在“礼乐征伐自天子出”的立场上说“管氏而知礼孰不知礼”、“管仲之器小哉”（《论语·八佾》），但另一方面在事实面前也不得不承认：“桓公九合诸侯，不以兵车，管仲之力也。如其仁，如其仁！”（《论语·宪问》）而且还说了一句公道话：“管仲相桓公，霸诸侯，一匡天下，民到于今受其赐。微（非）管仲吾其被发左衽矣！”（《论语·宪问》。被发，披发；左衽，衣衿在左边，都是当时“夷狄”之俗）。齐国之所以能争霸、攘夷，对外大有发展，应归功于管仲在内政方面所实行的卓有成效的改革——实行法治，改革军制。管仲一点也没有辜负鲍叔对他的厚望和桓公给他的重托。
但是，强大的军事力量必须以强大的经济力量为后盾。不能富国就谈不上强兵。齐桓公之所以能东征西讨南诛北伐而财用不乏，也正是依靠管仲替他理财，“通货积财”，遂无内顾之忧。管仲在经济方面所进行的改革是尤其出色的，不但为当时齐桓的“伯业”奠定了坚实的基石，而且在历史上，这方面的改革其意义是更大的，更值得后人称道。
二 “相地而衰征”——农业生产关系上的一次重大调整
管仲经济改革的第一个重要方面，是实行“相地衰征”的新的土地租税制度，这是在农业上涉及生产关系的一次重大调整，具有深远的历史意义，也有深刻的时代背景。
齐国，在西周初的太公时代，属奴隶制国家。农业生产者主要是居于“鄙”内、附着于井田上的奴隶，“同井合耦”，依靠粗拙的木、石、骨、蚌工具，进行集体劳动，共同耕作。由于土质不好，农业发展很受限制，更由于奴隶制生产本身固有的矛盾——奴隶怠工、毁物、逃亡、反抗，再加共耕的方式使勤惰相混，耕者观望推诿，劳动生产率越降低，剥削者越感到原有的剥削制度对自己并不有利了。
西周后期发生了转折。早期的铁器——块炼铁，或称原始熟铁，开始发明，并被用于农业，一些农具逐渐由铁锻制或由铁包口，强于木石工具。生产力的发展，使一家一户的个体生产有了可能，而且使每个劳动力负担的耕地面积有可能扩大。于是，精明的剥削者就相继改变剥削方式：把一部分土地分给各家各户耕作，作为份地，同时，令耕者在另一部分土地——公田、徭役田上进行无偿劳役。这种公田比过去奴隶制时代由周王或诸侯国君掌握的、收获物须上贡给周王或诸侯国君的“公田”，面积扩大了，在总耕地中占很大的比重；那部分新增加的公田，收获物即属采邑主所得。分得土地的人，必须在公田上把事干完了然后再治私田（份地。先前奴隶身份的耕者无所谓私田，私田是指采邑主的自营地，至此，收获归上面各级剥削者的土地称公田，耕者的份地为私田）。在份地上各户是独力耕作，收获归己的。这种公私田分开、征收劳役地租的方式，比之原先奴隶制的无偿敛取收获的全部实物，而只在其中分给一点口粮的做法，相对地说有利于提高劳动者的生产积极性，也更有利于剥削者增加剥削收入。分地（部分土地）到户，各户有了对土地的占有权，而且奴役束缚也较前有所放松，这样，奴隶就转化为农奴，奴隶社会的母体里产生了新的封建制的萌芽。西周后期，从王畿到各诸侯国已先后出现这种变化；齐国铁器使用较早（“铁”字或作“銕”，说明齐国的东邻莱夷是冶铁术的较早的发明者），由奴隶制到农奴制的演变，时间也是比较靠前的。
周平王东迁，历史进入春秋时期（自公元前770年算起）。周天子共主的身份已有名无实，诸侯国实际上都是“独立王国”，上行下效，诸侯国内的卿大夫也争相扩张势力，抢占地盘。原先奴隶制的土地国有制，让位于封建领主的事实上的土地私有制。身为各自领邑内的全权主人的领主，其所拥有的土地并非全由封赐而来，很大部分来自兼并。他们在井邑内剥削农奴的劳役地租，已由奴隶主蜕变成新的封建领主。对已形成封建割据势力的大领主来说，公田上的收获全归他们自己所得，而不再上贡了。春秋时期是中国封建社会初建的时期——封建领主制时期。作为东方大国的齐国，也是个封建领主制的国家。齐国的国君是国中最大的领主。齐国公室直属的领地上（“遂”内），也还保留着“公田”，套用“借民之力助耕”的名义，实行劳役地租制度，对已有自己的份地、自己的家庭经济的新的农奴进行封建剥削。
封建性的劳役地租代替奴隶制的实物榨取，在一定时期内有它历史的进步性，但随着岁月的流逝，两个世纪过去，这里面又暴露出新的问题。由于徭役田和份地分开后，公私有别，耕者对之的重视程度也就大有差别。在私田（份地）上精耕细作，用心经营，在公田（徭役田）上则应付差事，得过且过。虽然和过去奴隶制时的全部监督劳动相比，劳动者的劲头总的有了一些提高，但提高是有限度的，有所偏重的。再加在公田上仍然是共耕聚种，所以仍然是责任不明，谁也不肯多出力。“公作则迟，分地则速”，尽力于私田而不尽力于公田的现象越来越厉害了。份地上产量增加，按理全归耕者所得，但领主并不甘心其剥削量局限在徭役田的空间范围内，他们往往加重耕田以外的徭役，或进而向份地进行征敛，或夺取农奴的牲畜，这就必然引起劳动者的反抗，轻则对公田的耕作更趋消极，重则逃亡他乡。这种情况在各国都不同程度地存在着，而齐国在襄公之时，国政不修，剥削加重，问题也就更趋严重。
《诗经·齐风·甫田》篇中云：“无田甫田，维莠骄骄”，“无田甫田，维莠桀桀”（无田之“田”读如甸，是动词，治也；甫田即大田，公田）。这就是对齐襄公时（公元前697—前686年）齐国徭役田实况的描述。当时“九妃六嫔，陈妾数百，食必粱肉，衣必文绣”（《国语·齐语》），大量的宫廷糜费都出自对农奴的压榨。徭役劳动者兴趣索然，再也不肯去种好公田，公田荒秽不治，长满了害苗之草。不愿意束缚于土地、遭受残酷剥削的人，纷纷冒禁进入城市，为齐国素称发达的手工业和商业自发地增添新的成员。齐国“民移”（农奴逃亡）的趋势日益突出了。在这种情况下，公田制-徭役地租制再也维持不下去了。齐国的农业正陷入日益加深的危机之中。面对这一现实，当焦虑的齐桓公问“伍鄙若何”（如何对待五鄙之内的人）时，管仲就提出了“相地而衰征，则民不移”（《国语·齐语》）的有名的对策。相，视也；衰（读如吹），差等也；征，征取也。相地衰征，即“视土地之美恶及所生出，以差征赋之轻重也”。（《国语·齐语》韦昭注）也就是根据土地的好坏，实行地租的差等征收制。这是管仲首先提出的农业改革方案。
管仲十分重视发展农业。“务五谷，则食足；养桑麻，育六畜，则民富。”（《管子·牧民》）他主张在搞好粮食生产的同时，发展农村的家庭纺织业和畜牧业。他懂得“不务天时则财不生，不务地利则仓廪不实”（《管子·牧民》），必须适合时令，发挥地力，努力发展生产，国家才能富裕；但要发展农业生产，又必须尽快地改善农奴的处境。“欲为其国者，必重用其民。欲为其民者，必重尽其民力。”（《管子·权修》）调动耕者的积极性，使民能尽其力，是发展生产的必要条件。他告诫桓公：“无夺民时，则百姓富；牲牺不略，则牛羊遂。”（《国语·齐语》，遂，成长也）他希望从政策措施上来保证用于农业的劳动力的稳定，减轻劳役，不准妨害农时，耽误生产；保护用于耕作的牲畜的繁殖，不准强征牛羊，影响畜牧业生产。但管仲更认为“地者政之本也，是正地可以正政也”（《管子·乘马》），要发展农业，使民尽其力，最根本的政策乃是“正地”，实行“相地衰征”。他看到劳役地租制的弊病实在太大：“故不均之为恶也，地利不可竭，民力不可殚，不告之以时，而民不知，不道之以事，而民不为。”（《管子·乘马》）就是说，劳动者与剥削者之间苦乐不均、劳逸不均，结果是耕者在公田上干活完全被动，不告诉他什么时候干什么活，他就不干或不好好干。这怎么能尽地之利而用民之力呢？要扭转这种局面，已到非从制度进行改革不可的时候了。
管仲在农业上实行改革的方案，包括两项纲领性的内容：一是“均地分力”，二是“与之分货”（《管子·乘马》）。这两点内容又可归结于“相地衰征”这一具体政策。在按劳动力平均分配全部耕地（包括公田）的基础上，即在“均地分力”的基础上，实行按产量分成的实物地租制，即实行“与之分货”。每亩地的租额，按土地的肥瘠和产量的高低，而有轻重的差别，即为“相地而衰征”。胸有成算的管仲，已为生产资料占有者与直接生产者之间的矛盾，找到了“调和”的措施。
“均地分力”，就是把公田（徭役田）直接分给各农户去种（“均地”），从而扩大了各户所占有的份地数量（也有一部分公田安排新增的农户去种）。私田与公田的界限被打破，都成了农户的份地，都分散经营（“分力”），实行一家一户的个体生产。这样，耕者就由被动变为主动，大大激发了生产者的积极性和责任心。正如管仲自己所说的：“均地分力，使民知时也。民乃知时日之早晏，日月之不足，饥寒之至于身也。是故夜寝早起，父子兄弟不忘其功，为而不倦，民不惮劳苦。”（《管子·乘马》）这个办法确实很灵。分地着眼于一个“均”字，是把徭役田连同原先各家的份地都一起拿出来重新平均分配。鉴于地有肥瘠，有的可年年种，有的需休闲轮耕，分配数量划一反不公平，这就需要把可岁耕的好地在数量上少分给人一点（每户按两个劳力计，分田百亩，约合今三十二市亩），需轮耕的次地则多分给一点（“一易”之地，户二百亩；“再易”之地，户三百亩。每年仍种百亩，多给的数量是供易地轮耕用的），以资均平。均地的范围多大？按照管仲的建议，该包括郊外“五鄙”范围内的各属、县、乡、卒、邑四十五万家所耕的徭役田。首先是在齐国国君直接掌握的公田上实行；同时也要求在各采邑主（井邑主）的徭役田上推广。“均地分力”或是说“制地分民”（《国语·齐语》）之后，齐国的井田制基本上已由有公田的井田制变成无公田的井田制了。但还只能说基本上如此，并非公田尽数取消一块也不留。齐国公室按老传统仍保留一小部分公田，以其收成为祭祀尝新之用。不过这时所剩的公田已不再采取役使农奴在耕种其份地的同时又以力役“助耕”公田的老办法，而是除农以外也叫士和工、商一起来参加短期的义务劳动。“距国门以外，穷四境之内，丈夫二犁，童五尺一犁，以为三日之功。正月令农始作，服于公田农耕。及雪释，耕始焉，耘卒焉。士，……与功而不与分焉。贾，……与功而不与分焉。工，……与功而不与分焉。”（《管子·乘马》。二犁指两犁一天所能耕的面积）“与功而不与分”，就是出劳力而不给报酬的意思。士农工商（非官贾官工，而是平民身份的私商和手工业者），都一律耕公田三日，劳动时间短，没有固定的专业的公田耕作者。这种不同于一般徭役田的“公田”，数量不会很多，在生产关系中不占主导地位。从主导方面来说，公田、徭役田是已经分田到户，由农奴来耕种，而“与之分货”了（不是“与功而不与分”）。
“与之分货”，就是按土地质量测定粮食产量，把一部分收获物交给土地所有者，其余部分归生产者自己支配。大体而言，上交部分与留下部分是各占一半（《孙子兵法》佚文《吴问》中说“伍税之”，说明什伍租率可能是通例）。如果说“均地分力”在“使民知时”，则“与之分货”在“使民尽力”。管仲有句话叫作“与之分货，则民知得、正（征）矣。审其分，则民尽力矣。是故不使而父子兄弟不忘其功”（《管子·乘马》）。就是说土地所有者与耕者共分土地上的生产物（“货”），使民知道自己应得的部分（“得”）和有地者征收的部分（“正”）。在这里，实行实物地租的分成制是说得再明白不过了。实行分租制后，分租比例固定，多产多得，耕者为增加产量而尽力，真的会起早贪黑，不惮劳苦。分租比例固定，丰年不增租率，不搞累进，可让耕者多得一些（与提高租率相比），以免增产增租会影响其劳动的积极性；歉年不降低租率，可促使耕者尽最大努力，以减轻天灾的影响。为了避免饥寒之及于身，并进而改善自己的生活，没有人驱使和监督（“不使”），耕者也自然会很好地去安排生产，这就是“与之分货”的妙用。
农户分到土地，土地有好有次，好地次地产量不同，由此所收的租额的绝对数也应不同，于是就很自然地产生“相地而衰征”的分等收租的原则。相地衰征的具体做法是怎样的呢？据说是按土地的肥瘠、水利的丰枯把土地分等，从而确定租额的增减的。如对水旱因素的考虑是：“十仞（周尺八尺为仞，一周尺合清营造尺七寸七分）见水不大旱（指高地），五尺见水不大潦（指低地）。十一仞见水，轻征，十分去一；二则去二（即十二仞见水，因易旱，故轻征，十分去二，下同此例）；三则去三；四则去四；五则去半，比之于山（山地征租标准）。五尺见水，十分去一；四（四尺）则去二（十分之二）；三则去三；二则去四；尺而见水，比之于泽（泽地征租标准）。”（《管子·乘马》。文句按诸家之见做了校改）从这一材料可以看出，高旱地和低湿地的租额都比“常征”十分减去几成（“轻征”），“衰征”的差等是定得较细的。所谓常征，就是按标准土地的产量照对半分成的比例来计租额，各种次等土地的租额即按照标准土地的标准产量对分再分等减去几成。这个标准土地的产量，不外乎两种算法：一是每年实际测定；二是以过去通常年份的一般收成为基数，在一定时间内使用，再按各年收成的丰歉情况，或增或减，进行适当调整，至于平收年就以这个标准产量来计租。管仲究竟采取何种做法，不详。但为了简便手续，减少每年实地踏看、估测产量的麻烦，用后一种算法的可能性较大。由于计租的产量视年成丰歉而有所增减（由于生产力的发展，标准产量过一段时间也须再调整），据以算出的租额数字是灵活的不是固定的，固定不变的只是租率（分成比例），所以应属于分成租制，而非每亩租额多少斗（石）、长期固定不变的定额租制。由分成租制过渡到定额租制，是封建社会后来的事。
实物地租即由相地衰征萌芽。相地衰征本身的含义，就说明它是对劳役地租制的否定。在实行劳役地租时，耕者在固定的时间内、固定的空间上劳动，不管徭役田是坏是好，长谷长草，不管收获物是多是少，照数上交就是了，根本用不到“相地”，也无所谓“衰征”。谈“相地而衰征”，正标志着劳役地租已转化为实物地租了。由劳役地租改为实物地租，耕者对土地的占有权增加了（份地扩大），有更多的产品可供自己支配了（多产多得），经营自主权扩大，有较多的活动余地去安排自己的劳动时间、支配自己的作业品种。随着生产积极性和主动性的提高，生产力的发展得到了促进。虽然耕者还束缚于土地之上，还要替采邑主（井邑主）服一些与种田无关的其他劳役，还是井邑内的农奴，但由于土地上的徭役取消，再由于在管仲时的齐国，小的采邑主已无治民之权（另有地方官管），总的说来，耕者对领主个人的人身依附关系毕竟比以前松弛了一些，其身份地位比以前略有提高。有的在农业生产上做出成绩的优秀分子（“秀民”）更可以被选拔为士。所以，取消徭役田，把土地全部分配到户，而实行相地衰征，征收实物地租，比之过去的劳役地租制又是一个历史的进步，顺应着历史潮流，加速了封建制的进一步（向地主制）发展。从中国的情况来看，农奴制并非必定与劳役地租有连带关系，劳役地租和实物地租并不能成为区别农奴与农民（非农奴）的杠杠。中国的实物地租产生时间很早（欧洲在13、14世纪时实物地租才占主要地位），劳役地租存在时间很短，这里面确有管仲这位改革家所起的一份可贵的历史作用。
把徭役田分给耕者，与之分货，次地轻征，增产多得，在经济上给耕者以好处，这是“予”。但在同时，由于生产增加，统治者分得的部分也比公田不治时大有增加，好处也不小，这是“取”。管仲深知取予之道，在“相地衰征”上，他的“予之为取”的原则得到具体的运用，他的“顺民心”的政治主张在此也得到很好的体现。
相地衰征不是解决统治阶级内部上下级之间对剩余产品的再分配问题，而是解决对直接生产者征收剩余产品的数量与方式问题。正因为相地衰征的对象是耕者，而不是井邑主，所征的是租而不是税（对直属国君的耕者来说，所缴的实物也可以说是租税合一，大部分是租，小部分是税；但绝不能说是单纯的税），所以管仲之法并不是赋税制度的改革，并不是按土地好坏征收差额赋税。本来，在周宣王改行彻法——向下级采邑主征收实物税，不分出公田，而对全部土地统一以一定的税率（什一），按产量高低确定收税多少后，齐国国君对下面井邑主的征税方法也很快改用彻法而放弃原先的助法（助法是划出部分公田，公田上的收获物作为税上缴），实物税也较早推行了（这比放弃公田，把土地分给耕者，统治者要容易接受得多）。这个问题（税制的改革）已经解决，不必等一百几十年后再由管仲来旧事重提。管仲对齐桓公说得很明白：实行相地衰征的目的是使“民不移”，即防止耕者的逃亡，只有对直接生产者的剥削量有所减轻和剥削方式有所改进，才能做到这一点，单是国君改变对井邑主的征收方式，与民的移与不移并不相干。对耕者实行相地衰征，与之分货，劳动者地位有所改善，劳动兴趣有了提高，他们就能安居于所分到的土地之上，而不再相率逃亡流徙，从而收到“民不移”的效果。至于赋税制度，则管仲另有一套做法。相传齐桓公践位的第十九年，由管仲建议实行“赋禄以粟，案田而税，二岁而税一。上年什取三，中年什取二，下年什取一，岁饥不税”（《管子·大匡》）。“赋禄以粟”，就是对采邑主授与田地，让他们收取实物（粟），以为食禄。“案田而税”，就是按土地多少，对他们征收田税（史籍有时也混称为“田租”）。周时的彻法是巡野观稼，预测产量，按什一比例向受田的采邑主征收地税（实物税）；管仲的办法是按年成好坏差等收税，中等年景二岁取二，平均每年也是什一之税。地租是相“地”衰征，租率一定（什伍），丰歉不变；田税是相“年”衰征，税率分等，丰歉有变，但税率平均不过什一，远低于什伍之租。两者大相异趣，不是一回事。相“年”衰征的什一低税率，只适用于采邑主和国中郊区内的自由民身份的自耕农向齐国国君缴税的场合，同鄙内的农奴并不发生关系。
管仲的相地衰征，均地分力，注意了“财均力平”，但他这样做并不意味着就此让份地好坏搭配，归各家长期占有，不再定期调整。相反地，正因为地有好有次，生产费用不同，产量不同，所以需要把好地次地定期（如三年）轮换调整，使苦乐均等，在土地分配上做到公平合理（“均地”）。土地固定分配、长期占有，是以后的事，管仲还未走到那一步。《管子·乘马数》中说“相壤定籍而民不移”，这个“籍”是租籍的籍、征籍的籍。落脚于“民不移”上面的相壤定籍，与相地衰征一样，都是根据土地的好坏确定地租的标准，而不是按上腴之壤（上等地）、间壤（中等地）、下壤固定分配份地，登记到户籍中去。在管仲的时候，有关农业的重大改革就是变劳役地租为实物地租，更多的改革还要留待后人来完成。管仲相地衰征后的四十年，晋国“作爰田”，份地才由定期轮换调整，过渡到固定分配不再调整。
管仲改革的特点既是“修旧法，择其善者而业用之”（《国语·齐语》），所以他的革新是有限度的，“相地衰征”并非由此打破了井田。井田的旧形式——规划整齐、沟洫纵横的方块田，向来可以容纳不同的生产关系，包含不同的经济内容。管仲虽然调整了生产关系，但井田的外在形式，他还是保留不变的。他对齐桓公谈了“相地而衰征，则民不移”之后，接着又说：“陆、阜、陵、墐、井、田、畴均，则民不憾”（《国语·齐语》）。意思是：高地平陆、谷地（田）麻田（畴），分配均平（《管子·乘马》篇中记有各类土地——高山、丘陵、沼泽、湖泊、荒地、森林等折合标准面积的计算法，称之为“地称以实数”）；九夫为井、有沟有墐（墐为沟上的路），规划整齐。用意正是要通过重整井田区划，分地均等，使人民相安。如打破井田，还要“井”、“墐”作甚？管仲是利用井田的形式来分配份地，以达到其使“民不憾”、使“民不移”的目的。如果一定要说管仲时已开始废井田（明杨慎说“世儒罪秦废井田，不知井田之废始于管仲，作内政已渐坏矣，至秦乃尽坏耳”），那也只是撤掉了井田中的公田（改为份地分掉），广大的份地还是保持井田的形式，其变化无非是由有公田的井田转为无公田的井田而已。所谓“画野分民乱井田，百王礼乐散寒烟”（元人陈孚题《管子》诗）云云，未必合乎管仲当时的历史事实。
管仲实行相地衰征所考虑的是，如何维护剥削耕种份地（利用井田形式）的农奴的封建领主制，是对领主制补漏救弊，而不是别的什么。管仲时，齐桓公既然已是一等封建领主，而不是奴隶主贵族，原先有份地而又共耕公田的耕者，既然已是农奴，而不是奴隶（铁器已发明应用，就有可能分户耕作份地），所以管仲的这一改革的意义就在于局部地调整了封建的生产关系以促进生产力的发展，而不属于奴隶制向封建领主制转化性质的事，不能把它看成由奴隶制的“借田以力”直接变为封建制的实物地租。中国的奴隶制并不是在管仲时才开始向封建制过渡的。管仲的改革也并未脱离领主制的范围而向前迈进。他的改变地租剥削形式，还不是收土地税而承认私田的合法性，还不是代表新兴地主的利益，在土地制度上进行一场大的变革（变领主制为地主制）。在封建地主制下，耕者是农民，其地位处境要比农奴好得多：自由民身份，列入国家的户籍编制，享有各项政治权利；土地永久占有，可以世袭，不再定期轮换；只向国君缴什一之税（是土地国有制条件下国家授田给农民），而非交什五之租。所有这些，管仲时的耕者并未一一做到，而只是向这一方向在转化。只要耕者（即使是国君直属领地上的耕者）仍是农奴，封建地主制就无从谈起。至于管仲的在鄙内设官治民，也不能与战国时的设县一例看待，而说这就是对领主制的否定。因为采邑主仍然是世袭的宗法贵族；他们诚然失去了在领邑内的行政权、司法权，但还保留着其他一些特权，如对农奴仍有权分派耕田以外的徭役；“臣妾、属役、宾客”，仍附籍于主家（《管子·立政》），不是国家的编户齐民，即农奴对主家仍有人身依附关系。这种采邑主仍然应算是领主，不同于非贵族出身，由购买、开垦、受赏而获得土地的新兴地主，也不同于在新兴地主阶级已建立政权条件下，尚允许存在的、只能衣租食税而丧失封建领主的全部特权的宗法地主（或称贵族地主，由领主演变而来，管仲时的领主只是开始在变，尚未变成地主）。总之，管仲不能超越时代去完成自己所不可能完成的历史使命。当然，就管仲的时代来说，他的相地衰征的改革意义还是很大的。不但振兴了齐国的农业，为富国打下了基础，而且当实践证明了实物地租优于劳役地租时，也就会发生连锁反应。由管仲创导于前的这一新的改革，对别国、对后来人必然会产生积极的影响，对历史的发展必然起到推动的作用。
三 推广铁铸农具，直接提高农业的生产力
管仲在齐国发展农业生产，主要靠两条：一是靠政策，实行相地衰征和其他有关的政策，调整农业上的生产关系；二是靠技术，大力推广铁铸农具，直接提高农业的生产力。
原来，在西周后期铁制农具所用的铁只是原始熟铁——被称为“块炼铁”、“鍒铁”或“海绵铁”。这是用木炭将铁矿石在固体状态下还原而得的。在西周青铜冶炼技术发展和利用陨铁的基础上，发明块炼铁的条件已经具备。它需要的温度不太高（1000℃左右），比纯铜熔点（1083℃）还低，这在当时困难是不大的。《诗经·秦风·驷□》篇的“驷□孔阜”一语中的“□”字就是鐵（铁）字，驷□就是铁色的马，可见铁在周末已是人们习见之物了。这种海绵体的原始熟铁比较软，可锻不可铸，经过锻打，挤出孔隙中夹杂的矿石本身存在的许多氧化物，可以改善机械性能，但不堪制作硬度要求较高的工具。虽然如此，铁在此时的开始应用，毕竟是提高了生产力的，“它是历史上起过革命作用的各种原料中最后的和最重要的一种原料”（恩格斯语，见《马克思恩格斯全集》第21卷第186页）。铁的原料易得，用以锻造农具（钱、镈、铫、耜等），比之成本昂贵、原料难得的青铜农器，容易在更广泛的范围内排挤掉石器。原先的木耜安上铁制刃部，且把刃部加宽，一个人就可以翻起一大块泥土，无须两人相并的耦耕，一家一户的耕作自此有了可能，从而引起了生产关系的大变革，为封建制的诞生提供了物质条件。
随着时间的推移，冶铁技术也向前发展。进入春秋时期，继块炼铁之后，铸铁也被发明了。当鼓风技术改进、炉温提高到1100℃ ～1200℃时，即可得到液体的生铁（铁含炭量为4.3％时，熔点最低，为1146℃），可铸农具，被称为铸铁。固体还原的块炼铁，炼成后需拆炉取出，生产间断，产量有限制，铁水铸造则可克服这一缺陷。同时，铸铁器较坚硬，也弥补了块炼铁质地较软的不足；铸铁连续操作，燃料消耗较少，矿石出铁率较高，因而成本较低，铸铁器价钱也可比较便宜，更受人欢迎。最初的铸铁虽然还比较脆，但硬而耐磨，适用于作犁铧，有助于促进由耜耕转向犁耕的过程。随后，铸铁术又有改进，即将铸铁经退火处理（“柔化”）变成有一定强度和韧性的“展性铸铁”（又称“韧性铸铁”、“柔化铸铁”），硬而不脆，用于制作锄、斧、□、铲，更切合实用了。过去的块炼铁硬度不够，不适于作砍伐工具（斧斤），可铸可锻的展性铸铁被发明后，就可以大量地用于这方面，“使更大面积的农田耕作，开垦广阔的森林地区成为可能。”（恩格斯语，见《马克思恩格斯全集》第21卷第186页）总之，铸铁（尤其是展性铸铁）比块炼铁优越，它的发明，并被应用于制造农具，是春秋时期农业生产力又较前提高的一个重大因素。由此制成的改良农具或新农具，更有利于劳动生产率的提高。“一农之量，壤百亩也”（《管子·臣乘马》），可见每家百亩（约合今三十二市亩），分地而耕，已成为通常的格局了。铸铁术发明并应用于铸造农具这样一件有历史意义的大事，正是在应用块炼铁居先的齐国较早地发生了；而大力试验、推广铸铁农具的人，正是那位深知改进工具与增加生产的关系的齐相管仲。
就在管仲“作内政而寄军令”工作就绪之后，齐桓公向他提出一个问题：“夫军令则寄诸内政矣，齐国寡甲兵，为之若何？”管仲答道：“轻过而移诸甲兵”（“轻其过，使以甲兵赎其罪也”。《齐语》及《齐语》注）。桓公进一步问：“为之若何？”管仲对答了这样一大段话：“制重罪赎以犀甲一戟，轻罪赎以盾一戟，小罪谪以金分，宥閒罪（“閒罪”，刑罚之疑者也，即嫌疑罪犯）。索讼者三禁而不可上下，坐成以束矢。美金以铸剑戟，试诸狗马；恶金以铸、夷、斤、斸，试诸壤土。”桓公按此办理，结果使“甲兵大足”。管仲的话意思是：重罪可用犀甲和车戟赎死刑；轻罪可用盾（缀革有文如缋，称“鞼盾”）和戟赎劓刑、刖刑；不入于五刑（墨、劓、剕、宫、大辟为五刑）可用金赎，按罪行情节轻重，赎金有分两之差；刑罚之有疑者（閒罪）则赦宥之；对求讼者禁之三日，审实其辞，辞定不可改移后，狱讼已成，讼者以束矢（十二矢为一束）入于朝，乃听其讼。这里面小罪所收的赎金有美金恶金之分，美金指铜，恶金指铁。铜征集后，用于冶铸剑戟等兵器（直到西汉初尚以青铜兵器为贵，以钢铁为兵器是后起之事）；铁则拿来铸造锄（）、夷（削草平地的工具）、斤（斫木之斧）和斸（斫器），可供垦地时用。以金赎刑，古已有之。《尚书》曰：“金作赎刑”；周穆王时曾制定条例，大开赎金之门，如出金六千两（一两约合今四钱多）可赎斩刑，三千六百两可赎宫刑，等等。但那时的金是指铜，并没有铁，以铁（恶金）赎刑是管仲的补充，征集到铁作为原料用于铸造农具也出自管仲的筹划。管仲的对策，不仅注意收集甲、盾、戟、铜，用于军事，“以足甲兵”，而且注意到要为铁制农具增辟原料来源，这对发展农业有重要的意义。当然，农业生产发展，足食足兵，与军事力量的提高也有密切的关系。
从管仲的允许以铁赎罪并用于铸造农具的那个“铸”字可以看出：他所讲的铁不是原始熟铁，而是比之进步的硬度较高的生铁、铸铁。铸造的工具中有的被用于砍伐林木（《管子·小匡》作“试诸木土”），适应开辟山林荒地的需要。这种“重型开垦工具”所用的铸铁，当然更是针对生铁脆性做了改进的可锻铸铁，而非一般的铸铁。铸铁技术至此已经有了一定的提高。同时，从“试诸壤土”的“试”字可知，此时展性铸铁用于制造农具尚在试验阶段，是管仲发现这一新事物而加以大力倡导和积极推广的。管仲重视收集铸铁原料，并将其定为一种政策，齐国由此进入一个广泛使用较好的铁（铸铁）制农具的时期（块炼铁同时还在使用）。在管仲时，耕地、伐木、开荒，都已使用铁器，只是除草、收割中蚌石工具尚可对付，一时尚未绝迹。
铸铁工具的使用，在世界史上都要落后于块炼铁使用很长时间（欧洲到14世纪才成功地炼出生铁）；而在中国，块炼铁应用后两个多世纪即有铸铁，甚至有展性铸铁发明并广泛用于农业上，进展是非常之快的（欧洲白口韧性铸铁最早于1729年出现，中国比之早2400年，一般的生铁冶铸技术也比欧洲早2000多年）。在较快地、较早地推广使用铸铁的过程中，管仲作为一位组织者，也有一份不可磨灭的历史功绩。
铸铁农具得到试验推广，使农业的可耕地不再局限于黄土层地带和土质较松软的土地；冲积土地带（包含黏土，经雨淋日晒，土会变硬）由此也提高了可供利用的经济价值，甚至“硗埆之地”也不见得艰耕难种，山林荒地也有可能大片开发了。这对于齐国农业的发展是至关重要的。由于农业生产工具的改进而带来生产力的发展，再加生产关系上的调整，齐国的农业生产比之过去大为增长。原先不宜农耕的滨海之邦的齐国，至此，所赖以维持生存的已经不是鱼、盐以及被称为“女红”的纺织业，而是同时以农业为其立国的基础了。而农业的发展在很大程度上是靠了铁器的应用。“齐桓公之所以能够划时代地成为五霸之首，在诸侯中特出一头地，在这儿可以找得它的物质根据。煮海为盐积累了资金，铸铁为工具提高了农业生产，所以桓公称霸不仅仅由于产生了一位特出的政治家管仲，而是由于特出的政治家找到了使国家富强的基本要素。”（郭沫若：《希望有更多的古代铁器出土》）
四 实行“官山海”政策，首创盐铁专卖
管仲在齐国实行经济改革，增加经济收入的办法，不仅仅是发展了农业生产，他的改革更深入到工商业中去。由于管仲出身商贾，对商品、货币、贸易等问题有丰富的实际知识，又由于齐国在历史上久有重商的传统，并有发展工商业的良好地理环境，所以管仲在解决齐桓公所提出的“财用不足若何”的问题时，就利用齐国经济上的特点和自己从事商业的经验，主张大力发展手工业、商业和对外贸易，并把它们放到与发展农业并重兼顾的地位，以作为增强齐国经济实力的一条重要途径。在这方面，管仲也进行了重大的改革，其中最突出的是实行“官山海”的政策，在中国历史上创行了“盐铁专卖”的制度。
西周时，实行工商业官营的制度。与土地所有权属奴隶制国家所有相适应，手工业的生产资料也归国家占有。官府拥有大量的奴隶，进行山泽的开发和各种手工业品的制造。这些产品以及“公田”上剥削来的农产品，还有从下面缴来的贡物，除了贵族们自用外，剩余的部分要出售，有的还要运往外地，用以交换那里的珍异特产和本地所不能生产的东西，手工业所需的部分原料也要从外地运入。这种贩运、交换活动，就由官府所属的商贾来进行。商业的属于官府同手工业的属于官府是紧密相连的。工商并称，工商连称，这种工商业由官府占有的制度叫作“工商食官”。直接从事工商业活动的人，也处于奴隶的地位，由官员（“贾正”、“工正”）对他们进行管理。当然，当时的商业和手工业也并非全由官府包办。自由农民在农闲时赶着牛车出外经商；在向官府纳税的条件下，平民利用山泽，煮盐、捕鱼……到市场出售，这些情况还是有的。但官商官工在工商业阵地上占绝对优势，私人经营的规模是不大的。到了西周末期，奴隶制的体制日益松弛，封建制的萌芽日益成长，私营工商业也日益兴起。许多小贵族以至平民中的上层，成为新兴的农业经营者（用封建的收租方式剥削农奴），同时也往往经营工商业，开发山泽之利。铁器的发明和应用，就是他们这些人积极从事的新兴事业。煮盐，也有他们在内，而且经营规模较大。“如贾三倍，君子是识”（《诗经·大雅·瞻卬》），他们对做买卖更是特别热衷。他们的财富增长很快，是西周末期的“富子”、“富人”。周厉王为了抑制庶姓家族经济势力的增长，曾实行由国家全面垄断工商山泽之利的“专利”政策，结果引起国人暴动，厉王被放逐而死。在反对者的行列中，很多就是那些经营盐铁的新兴的私营工商业者。
春秋时期，虽已开始进入封建社会，但在一段时间内，“工商食官”的制度仍被保留，官商、官工仍然是奴隶身份。为什么在封建社会里农业生产关系已经改变，分散经营的个体经济已经出现，而在工商业里还执着奴隶制的残余不放，还偏偏要坚持主要由官府来集中经营呢？这主要是因为：手工业较便于集中管理，不全部分散给个体手工业者去经营，一时也还过得去；兵器、乐器、礼器、战车、乘舆等手工业，都是直接为统治阶层服务的，更是需由官府来继续垄断；批发、贩运贸易盈利大，官府自己经营甚有益于财政；坐市列零卖的贾人也便于集中管理，其劳动强度低于农业，叫前代商奴的后裔来操父业一般也还能安下心来。在春秋前期，完全打破“工商食官”的历史条件还未成熟。虽然，自从“国人暴动”以后，统治者对私营工商业有所让步，在春秋前期已形成官工商与私工商大小并存的局面了，而且私营工商业的比重还在逐渐提高着。
生于春秋前期、去西周未远的管仲，不可能革掉官工商的制度，他在齐国所大力发展的工商业，是基本上维持“工商食官”的传统，并努力加以补缀，保证官营经济的主导地位，而不让私人经济占去优势。他对齐桓公提出的“工立三族，市立三乡，泽立三虞，山立三衡”（《国语·齐语》）的建议，就是要在齐国实行由国家统制工商业和经营山泽之利的政策。那么，管仲在工商业方面到底有没有改革呢？改革是有的。具体表现是他虽着重加强了对流通过程的控制，但在生产过程中放宽尺度，不强调搞官营，而尽可能利用私人的力量来发展生产力。对流通（商）严、对生产（工）宽，实行官民分利，这就是他所制定的政策的特点。生产让民营，有利于调动经营者的经营积极性；流通由官营，则可避免开放民营而遗利在下问题的更趋严重。生产、流通，区别对待，趋利避害，管仲考虑得非常周详。“山泽林盬（盬，盐池），国之宝也。”（《左传》成公六年）盐铁是山泽之利中的最大者，工商业中的最大者，所以管仲要“徼山海之业”（《史记·平准书》。徼，通邀，求取之意），山海之利主要要由国家来掌握。但他的“官（管）山海”也并非把盐铁等山泽产品的生产和流通全部归由官办。和周厉王从生产到流通全面垄断山泽的专利政策不同，管仲照顾了各方面尤其是生产者方面的利益，并非由国家独占其利，所以在实践中能取得成功。
在管仲的思想上，国家由经营山泽取得收入，可代替直接向人民加重税敛，好处是更大的。相传齐桓公曾打算通过增加税收来充实财政。他问管仲：“吾欲藉于台雉何如？”管仲答道：“此毁成也。”“吾欲藉于树木。”管仲答道：“此伐生也。”“吾欲藉于六畜。”管仲答道：“此杀生也。”“吾欲藉于人，何如？”管仲答道：“此隐情也。”（《管子·海王》）管仲的意思是：征收（藉）房屋税会使已建成的房屋日趋损毁；征收林木税会影响人们植树育林，造成乱伐林木；征收牲畜税会促使人们滥杀牲畜，妨害牲畜的繁殖；征收人头税或户税，会使人们隐瞒户口，不报实情。这些强制性的征税，都会引起人民的不满，赋税的征集反而会更加困难，副作用很大，因而是不妥当的。桓公听了管仲这也不是那也不行的回答，不由得着急起来，紧问道：“然则吾何以为国？”管仲回答：“唯官山海为可耳。”（《管子·海王》）他早就筹之已熟，在桓公面前明确地提出，要通过商业活动，从盐铁的国家专卖中来扩大财政来源的新主张。所谓“官山海”主要内容就是实行盐铁专卖；中国历史上有名的专卖政策，就是由管仲审时度势，在同齐桓公研究国家财政问题时一道确定的。这是前所未有的、在封建国家经济政策上出现的一个新事物。
与现时食盐和铁器（尤其是盐）价格低廉、供应普遍的情况不同，在古代，尤其是在很古的春秋前期，自然经济占统治地位，唯独盐、铁这两项商品是不能随地生产，而又为人民生活和生产所必需，非依赖市场供给不可的。盐，作为人们的生活必需品，谁都少不了它，“恶食无盐则肿”，“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐”（《管子·轻重甲》、《管子·海王》）。铁，已由块炼铁进而发展到铸铁，用于铸造砍伐工具和农具，生产效率可大大提高，为人们所乐于使用，经营铁器正是一个大有发展前途的新兴行业。盐和铁在当时市场上是销售面最广的两项举足轻重的主要商品。但盐、铁这两项山泽产品，在西周末期以来（周厉王专利政策失败后），一直是实行租税制（征收山泽税和关市税），开放私营，大部分收益归于私人，官府收入不多。把这两项重要的利源控制起来，使之不再散落于正在发展中的私营商业之手，这比利归私商，而另向人民征收强制性的人头税或其他捐税确实要好得多。在齐国主持国政、受命开辟财源的管仲，原为商人出身，深知私商经营盐铁利入之厚，想出盐铁专卖那样的办法是十分自然的。比当年帮周厉王出点子、“好专利而不知大难”的荣夷公高明十倍的地方是：管仲并不赞成赤裸裸地把盐、铁的生产完全收归官府经营，不让人民插手，而是主张把生产放给私人，仅由官府来控制流通环节，在一买（从生产者）一卖（向消费者）、人们不知不觉中把厚利拿过来。这样通过商业、运用买卖方式来取得收益，正是富有经商经验的管仲的拿手本事。在管仲看来，盐铁的生产，官府以不直接参与，而假手于私人为宜。这不仅是因为担心不让私人生产、不让私人分沾一些经济利益，有可能重蹈厉王专利时的覆辙，而且也因为由官府来直接经营生产，实践已经证明是困难重重的。如开矿采铁，官府向来为了满足自己的需用，仍保持一部分官营的矿冶制铁业，而因劳动强度大，生产条件差，在这些官营的生产部门中是驱使奴隶来干活的。但管仲认为像那样由政府自己来组织生产，“以令断山木，鼓山铁”，就会产生“发徒隶而作之，则逃亡而不守”的问题。如果“发民（国人），则下疾怨上”，一旦边境有事，则“怀宿怨而不战”，就有战败的危险（《管子·轻重乙》）。据此，管仲主张官营的制铁业只能缩小，不能扩大，但要实行铁的专卖。比较妥善的办法是由人民（国人）来从事铁业生产，按照山海自然资源属于国有的原则，官府向生产者征收一笔租税（实物税），并统一收购、统一销售（“专卖”）他们的产品，供应市场需要，其中有一部分也可作为官府内部的消费之用。这样做，可以使人们在生产过程中尽力地劳动，而又在官府的控制之下，这叫作“民疾作而为上虏矣”（《管子·轻重乙》。以下出自《管子》者，一般只标篇名，不再标书名）。盐的生产，则放给民营，而不收归官营，也是出于提高经营者积极性的同样理由。在开发山泽中，管仲坚决摒弃了奴隶制生产关系的残余，并尽量少用无偿的封建徭役劳动，在当时这一做法是很有进步意义的。所以，对于“工商食官”，管仲也并非完全不加触动，其实在“工”的方面他已做出很大的革新了。
管仲的盐铁专卖，具体采取怎样的措施呢？
在食盐方面，他称齐国为“海王之国”，“有渠展之盐”（《管子·海王》、《管子·轻重甲》。渠展即济水入海处），主张充分利用这一自然资源，“以负海之利而王其业”（《管子·海王》注）。他为齐桓公筹划的办法，首先是允许盐的生产归私人经营。“请君伐菹薪，使国人煮水为盐，征而积之。”（《管子·轻重甲》，据抄本《册府元龟》四九三，有“使国人”三字。他本无“使国人”三字，因此许多书上都解释为盐由官制。草枯曰菹）意思就是请桓公准许平民（国人）采伐枯柴，煮海水制盐，所产的盐由官府以征税（税不重）和收购方式积存起来。盐的生产虽许民营，但接下来的运输和销售环节却全部由官府掌握。原有的贩盐商人是被排挤了，厚利即从官府自己贩盐、售盐的过程中得来。
当时实行“书社”制度（社的户口书写在版图上），有较严密的户籍，所以对国内食盐的销售有条件采取按户籍计口授盐的办法。管仲对桓公所说的“谨正（征）盐䇲”（盐䇲犹言盐册，䇲即策字），就是按照户籍分配食盐，从中征集财政收入之意。他下令各地，核定吃盐人的户口簿籍，将各户的大人小孩男子妇女，分别登记在册（即所谓的“盐䇲”），按人分等定量供应。供应的标准是：“终月大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子食盐二升少半。此其大历也。”（《管子·海王》，少半为三分之一，大半为三分之二；吾子为小男小女；大历即大数。）齐量一升容量实为187.6毫升，据实测，古齐升一升的盐重为0.371市斤（尹知章注云“盐十二两七铢一黍十分之一为升”，这些古两，约合今十六两秤的6.15两，即0.384市斤，与实测对照，可知尹注大致不差）。男女大小平均月食盐三升，约合1.11市斤，全年食盐十二市斤以上（古时人民生活水平低，吃咸菜、咸鱼、大酱多，用盐量也大于现时）。由于食盐销售面广，人人都要吃这许多盐，只要每升盐酌加一点价钱通过官贾出售（按人配售），积少成多，合起来就是一笔可观的数目。
国家从食盐专卖上能收入多少，这要看加价的多少而定。如果每升盐加半钱（“令盐之重，升加分疆”，疆即强字，钱也，分疆即半钱；或曰附加之价曰疆），一釜（百升）可得钱五十；如升加一钱（“一疆”）则一釜可得百钱；如升加二钱（“二疆”），一釜就可得钱二百。这半钱、一钱、二钱都是在成本之外另加的，大致是离盐场近的地区加价少，离盐场远的地区加价多（其中有运费因素）。如按照每升加二钱的最高收益计算：一釜得钱二百；十釜为钟，一钟得钱二千；十钟得钱二万，百钟二十万，千钟二百万。万乘之国人口千万，男女大小统扯计算，每日可得钱二百万（售盐千钟），一月六千万（售盐三万钟，平均每人月食盐三升）。如果对成年男子征收较重的人头税——每人每月三十钱，应征人口一百方（占十分之一），一个月总共也不过得钱三千万，只及食盐加价的一半。也就是食盐专卖收入“非籍之诸君吾子，而有二国之籍”，相当于两国的人头税。即使按照每升加一钱的折中估计，也相当于收一国的人头税。下令征收人头税，人必“嚣号”反对，隐匿人口；按照盐册（盐籍）给盐收钱，“则百（一说“百”为“自”之误）倍归于上，人无以避此者，数也”。其利弊不是很清楚的吗？（以上引文均自《管子·海王》。桓公时齐国人口实际上没有这么多，只是千乘之国，但比例关系还是对的）
制监并不伤农。管仲的食盐专卖政策实行之后，既为国家增加了财政收入，又激发了人们制盐的热情，促进了盐业生产的发展。当山泽开放的时候，煮盐的人纷至沓来，人多得像上市赶集一样。“草封泽，盐者之归之也，譬若市人。”（《管子·戒第》）这句话就是对煮盐业兴旺的情景的生动描述。齐国的海盐资源丰富，只要有人愿意去煮盐，就能大量生产出来。为了避免私人经营生产过剩，转使食盐积压难售，同时也为了防止过多的劳动力流向煮盐而影响农耕，管仲对盐的生产是既有鼓励又有控制的。他对煮盐的时间做了一个统一的安排：“十月始正，至于正月”，这跨年的四个月是农闲季节（齐地阴历三月至九月是农作物生长期），大家可以去为盐事奔忙，不加禁止。但到二月孟春农事将起，成盐已积至一定数量，他就请准桓公，下令“北海之众无得聚庸而煮盐”（庸，旧注：“功也”，近人有解释成聚集佣工的）；在这同时，还以不夺农时为名，下令“大夫无得缮冢墓、理寓室、立台榭、筑墙垣”。从贵族官员做起，不抽调劳动力用于非农业生产上面。这样，从上到下造成一种尚农而不妨农的社会风气，使得北海煮盐之人不致因停止制盐而引起不满（以上引自《管子·轻重甲》）。“人不知其机，斯为权衡”（《管子》注），管仲办事是十分巧妙的。
在铁器方面，管仲也请桓公积极推行专卖制度，具体做法与盐相仿，而稍有区别。他对桓公说：“今铁官之数曰：一女必有一针一刀，若其事立（若，然后之意）。耕者必有一耒一耜一铫（大锄），若其事立。行服连（辇人挽车）、轺（一马之车）、 （大车驾马曰輂）者必有一斤（斧）一锯一锥一凿，若其事立。不尔而成事者，天下无有。”为此建议：“令针之重加一也，三十针一人之籍；刀之重加六，五六三十，五刀一人之籍也；耜铁之重加十，三耜铁一人之籍也。其余轻重皆准此而行。”意思就是按重量多少分别加价（加在销售价上），以代征税。如一根针上加一钱、一把剪刀上加六钱、一个铁耜上加十钱，卖三十根针或五把剪刀或三个铁耜，就相当于收一个人一个月三十钱的人头税。铁器的出售也全由官府所属的官贾办理，按户籍什伍编制，供应给农家，而非开设店铺任人随意来买。管仲认为，这样做，“举臂胜事，无不服籍者”。形式上没有征税，而实际上凡担任劳动生产之人没有不向国家负担租税的（以上引自《管子·海王》）。
铁器主要用于生产劳动，但如上所述也有用于上交官府为赎罪之用的。这部分赎罪之铁，除了开矿冶铁者本身有铁以外，其来源不外两途：一是废铁上交官府重铸，二是向官府购买铁料或铁器再交回官府。不论交的是旧是新，在实行专卖的条件下铁都来自官府，赎罪交铁实际上也等于交钱。
在铁器的售价上加钱，是向消费者征“税”，另外，管仲还向生产者征税。管仲否定了其他官员（“衡”）关于铁器生产收归官营的意见，说服桓公将铁器生产让给民营，国家的收入由征税的方式取得。“故善者不如与民量其重，计其赢，民得其七，君得其三。”（《管子·轻重乙》）这里包括原料税与成品税两类：私人开矿冶炼后，官私分成，铁作为原料按重量（量其重）给官府白拿三成，以充租用矿山之税（实物税，供官府自营的铁器作坊用）；铁的制成品由官府统一收购，计算铁器制造者所得利润（官府收购价减去制造者的生产成本，即所谓的“计其赢”），也按三七分账的办法，以三成扣还官府，作为专卖税。这种三七分成的办法在盐上面没有，只是在铁上面发生。官府向冶铁者和制造铁器者两个环节征税（一为实物税，一为货币税），不劳自己生产，坐收盈利，甚为合算；私人采铁、制造铁器虽要纳税，但比全由官府垄断毕竟是多了一条生财之道，三七分账后仍有相当的利益，所以他们发展生产的劲头还是很高的。事实上正是由于管仲实行铁器民制而非官营的政策，齐国铁器生产的发展得到很大的促进，铁铸农具的推广也就有了可靠的保证。
随着铁铸农具的使用日益普及，本来地多斥卤的齐国，一变而有“膏壤千里”之称。铁再加上盐，使齐国已由立国初期的鱼盐之国转为盐铁之国了。尽管它的渔业仍是相当发达的。
盐铁两项大商品实行专卖政策，所采取的形式可归纳为“民制、官收、官运、官销”八个字。这种专卖形式可称为“直接专卖制”。中国历史上管仲是盐铁“直接专卖制”的创始人。就当时来说，管仲的盐铁专卖既为国家增加了财政收入，政府不必另筹税源而国用足，又发展了民间的盐铁生产，保障了人民在生活和生产上的需要，专卖制度的积极作用显然可见。
盐铁以外的其他山泽产品，管仲也很重视可从中取得的经济收入。他说：“为人君而不能谨守其山林菹泽草莱，不可以立为天下王。”“山林菹泽草莱者，薪蒸之所出，牺牲之所起也。故使民求之，使民籍之，因以给之。”（《管子·轻重甲》）在他看来对于山泽是必须有所管理的。但他也不要求由官府全面地加以严格的障管，而是主张采取国有民营的做法，允许私人在缴纳租税的条件下去开发、利用山林泽薮的产品。管而不死，管仲的这一观点也是比较正确的。
如对林业，管仲一方面设官管理山林，按时“禁发”，规定禁止进山伐木和开放进山用材的时间，另一方面还提倡人工造林，对“民之能树艺者”给予物质奖励。对人们伐用木材者，“立三等之租于山”：“握以下者为柴楂，把以上者为室奉（修缮房屋用），三围以上为棺椁之奉。”柴楂、室奉和棺椁之租若干，各有不同的规定，对后面两种用材还按贫富条件实行差别征税制。“巨家重葬其亲者服重租，小家菲（薄）葬其亲者服小租；巨家美修其宫室者服重租，小家为室庐者服小租。”（《管子·山国轨》）这种“上立轨于国，民之贫富，如加之以绳”的做法，是管仲对租税原则的又一项卓越的新见解。具体到对棺椁用木其租特重这点，则更包含了节约木材、限制厚葬的意思在内（《韩非子·内储说上》更说管仲主张“棺椁过度者戮其尸”）。捕鱼、狩猎，也在国家管理的范围以内，由私人经营，向其征收租税（划地立租）。由于林木渔猎产品比较零星分散，只是收税而已（山泽的租税和关市之税），对流通环节，官府是放给私人不实行专卖的。这与盐铁两项主要山泽产品之实行专卖有所不同。
铁以外的其他矿产，如金、银、铜，因史料不足，如何处置其法不详。但由于其重要性（可为币材，金银更是贵重），很可能从生产到流通都由官营，或部分由民制，其制成品在流通中也实行国家专卖。
总之，山泽产品很杂，采用哪种管理方法当随商品而异。当时所谓的“官山海”，其内容十分复杂，盐铁专卖虽为其主要内容，但尚不能以单一的专卖制度来概括一切。
管仲的以盐铁专卖为主体的“官山海”的收入，基本上都是通过交换方式得来的商业利润，而不是国家直接从事生产活动所获得的。要说管仲主张“无税”政策，也只是就形式上看问题。从流通中所得的专卖利润，实质上仍然是税，一种寓税于价的隐蔽税，去直接税而取间接税而已。不过，通过买卖方式，将这笔“税”拿到手，取之于无形，人们不易觉察，因而就比较容易接受。相传管仲曾说过那样的话：“民予则喜，夺则怒，民情皆然。先王知其然，故见予之形，不见夺之理，故民爱可洽于上也。租籍者（工商税），所以强求也；租税者（农业的租税），所虑而请也（虑，计也；请，求也）。王霸之君，去其所以强求，废其所虑而请，故天下乐从也。”（《管子·国蓄》）改变强制性的租税征取方法，代之以商业形式的商品专卖，这就是“见予之形，不见夺之理”。盐铁民制，生产者有积极性，生产增加，税收也相应地增加，这也是将欲取之故先予之，“取之”形式比较缓和。管仲一贯强调“予之为取”、“以予为取”，以此作为处理经济问题的基本原则；实行民制官收的盐铁专卖，使他这种思想、这一原则，除在农业以外，又进一步在工商业方面、在流通领域里得到具体运用。在他看来，盐铁专卖正是使民“乐从”而能帮助齐桓公得遂王霸事业的重要政策。同“予之为取”的又一具体应用——农业上的“相地衰征”政策一样，都属于决定国家命运的重大决策。
盐铁专卖的具体做法，见于《管子》一书中所载的管仲与齐桓公的几段对话。《管子》是管仲身后齐人编纂的。虽然其中夹杂了某些反映时代较晚的材料，所述管仲的言论和行事也掺有某些假托的成分，但管仲在齐国实行“官山海”政策，创行盐铁专卖制度，则绝非出自虚构。盐铁专卖在《管子》中也绝非只是一种理论，司马迁写《史记》时并未对管仲实行盐铁专卖表示过怀疑（《史记·管晏列传》中说：“至其书，世多有之，是以不论，论其轶事。”司马迁是相信《管子》中记录的管仲的言行的），所说的管仲“徼山海之业”（《史记·平准书》），主要即指盐铁专卖；后来“管山海”这一用语（《盐铁论·复古》），即沿用管仲“官山海”的说法（官即“管”字的假借）。《管子》一书自有古老的传闻和齐国的档案为根据，我们固然不能不加选择、不加分析地把《管子》所记全部作为管仲的言行，但也不能因为其事其语记于《管子》，反而认为全属后人的思想，故意记在管仲名下，而与管仲本人全然无关，只有《齐语》中的管仲之言才可以引用。应该说，《管子》一书中有相当部分的资料经过分析，剔除所夹杂的管仲身后的情况后，是可以在一定程度上反映当年管仲的思想和他所推行的政策的。
五 “轻重”理论与货币政策
《史记》说“齐桓公用管仲之谋，通轻重之权”（《史记·平准书》）；《汉书》说“至管仲相桓公，通轻重之权”（《汉书·食货志》）。“轻重”是什么意思呢？简言之，“轻重”就是商品价格的贱与贵，反过来说也就是货币购买力的高和低。所谓“通轻重之权”，就是指由国家来经营商业，掌握货币，通过商品与货币的交互收放，来平衡物价，调剂供求。对市场商品货币情况的相对变化做了观察，而提出的一种理论，就是“轻重”理论。深谙经济事务的管仲，对“轻重”理论已开始有所揭示了。
《管子》中记载，管仲主张在物多而贱时（即物“轻”时）进行收购，物稀而贵时（即物“重”时）进行抛售，以平衡过低过高、暴跌暴涨的物价。这就是“通轻重之权”的显例。这里的物，主要指的是粮食。“五谷食米，民之司命也。”（《管子·国蓄》）民以食为天，粮食是最主要的物资，管仲认为粮食的价格要直接由国家来控制。由于齐国实行了“相地衰征”，推广了铁铸农具，农业发展了，粮食增产了，其投入市场的数量也增加了。东西多了，供过于求，价格就会低贱。针对这一点，管仲所采取的措施就是适当提高国家的购粮价格，以鼓励粮食生产，保护小农经济。相反的，在荒歉年份，粮食减产，上市量减少，价格就会腾贵，对此管仲的措施则是由国家来规定售粮价格——低于市场上自发形成的价格，并按照国家的平价来供应国中不在官、不由国家供给廪食的平民，把过高的粮价平抑下来。这样做既有实际可能，也有客观必要。“轻重”之术，作为国家对经济的一种调节手段，作用是不小的。
在当时齐国的官营商业中，于盐铁之外，粮食业也是一个较大的行业。在官商私商并行的条件下，它实担负着官府与私营粮商做斗争的任务。《管子·国蓄》中记载了管仲的一段话，这段话为《汉书》所引：“岁有凶穰，故谷有贵贱；令有缓急，故物有轻重。然而人君不能治，故使蓄贾游市，乘民之不给，百倍其本。”“计本量委（积也）则足矣，然而民有饥饿不食者何也？谷有所藏也。”“夫民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。”“凡轻重敛散之以时，则准平。”其中心思想是要由国家来根据物价的涨落，适时地吞吐物资，以平稳价格，不允许私商耍奸使滑，囤积居奇，高抬物价，影响人民生活，让“轻重之权”倒持于私人之手。国家管控商业，“轻重敛散以时”，这是管仲轻重理论中的主要内容。
在西周时，管理市场的贾正，是单纯用行政手段来干预价格的（代官府评定价格），但不能有效地阻止因供求变化而出现的商品价格的自发涨跌。管仲懂得用经济方法来影响物价，比之前人是一个很大的进步。对后人来说，他的轻重敛散之法，也开创了一个管理市场的良好先例。
当然，即使以略高的价格收购商品，以略低的价格出售商品，这也并不是单纯地为调剂供求给人民以好处。“予”中有“取”，在一买一卖中国家还是可以获得相当大的一笔差价（季节差价、丰歉差价）来增加财政收入的。这就叫作“敛积之以轻，散行之以重，故君必有什倍之利。”“操事于其不平（价格变动）之间，故万民无籍，而国利归于君也。”（《管子·国蓄》）
“通轻重之权”和“徼山海之业”，十个字连在一起（《史记·平准书》），说明管仲从盐铁到粮食，为国家大开财源，他切切实实地在齐国大力发展从盐铁到粮食的主要商品的官营商业，他的经商本领在一国的范围内得以大大施展了。
与商品有密切关系的货币，币值与物价的轻重成反比例的货币，管仲对此也制定了较好的政策，并懂得用调节市场上货币流通量的办法来调节物价。
《管子》中记载管仲的话说：“人君铸钱立币，民庶之通施。”“黄金刀币，民之通施也。故善者执其通施。”（《管子·国蓄》）意思是钱币的铸造权应属国家，并由官府来控制好这个流通手段，不能分散在私人的手中。过去“太公为周立九府圜法”，齐建邦之初，“太公退又行之齐”（《汉书·食货志》）。虽然文献所述圜法的内容不无附会之处，但齐国一建立就由侯国来铸行刀币，这件事则不假。齐国有国家铸币的历史传统，再加上管仲实行官营商业政策，所持的“轻重”理论，因此他坚持把铸币权集中于齐公室，“谨置公币”，自是理所当然之事了。《史记》也肯定了这一点，说：“其后齐中衰，管子修之，设轻重九府，则桓公以霸。”（《史记·货殖列传》记载，九府即九种掌财币之官，是大府、玉府、内府、外府、泉府、天府、职内、职金、职币九官，详见《史记》注），即指管仲修钱法而有所发展，这里的轻重就是指钱的大小轻重，也就是指对币值高低（轻重）的控制。
尽管管仲主张把铸币权集中在国君手中，但他却不赞成利用这一方便的条件，把滥铸含铜量不够规格的轻币、小钱作为财政搜括的手段。他说：“币重则死利，币轻则决而不用，故轻重调于数而止。”（《管子·揆度》）在一心发展商业、重视商品正常流通的管仲的思想中，货币数量不能搞得太多、质量不能搞得太次的道理已经被弄得很明白了。否则，钱币轻贱，物价高昂，人们不愿使用它，货币就不能起到它“通施”的作用，就会影响国内市场商品的正常流通。因此，钱币的多少、轻重，应掌握在恰当的程度上。管仲基于这样的认识而制定的货币政策，是一种稳健的政策。
钱币即使由国家来铸造，铸造数量也不宜过多过滥，含铜量也合乎标准，是足值的良币，但由于投放到市场上供流通用的货币数量，即作为商品计价筹码的货币数量，有或增或减的变动，商品的价格也会出现上涨或下跌的现象。富有经商和理财经验的管仲，对商品与货币的关系的认识已达到相当高的水平。《管子》一书中记载管仲的主张：由国家掌握其所垄断铸造的货币的流通量的增减变化，来直接控制主要商品（如粮食）并间接影响其他商品的价格。所谓“执其通施（黄金、刀币），以御其司命（五谷食米）”（《管子·国蓄》），就是这个意思。“国币之九在上，一在下，币重而万物轻，敛万物应之以币，币在下，万物皆在上，万物重十倍。”（《管子·山国轨》）管仲认为：国家收回了十分之九的货币，市场上的货币因抽缩而过少，物价就会下跌；反之，货币大量出笼收购物资，物价就会上升。币重（货币购买力高）物轻（商品价格贱），币轻（货币购买力低）物重（商品价格贵），变化趋势正相反。利用这一关系，他的办法是：国家先以货币预购粮食，粮食收购之外，再用货币来换取布帛等为国家所需用的物资。此时国家掌握了粮食、布帛等大量物资，货币则大量地在民间流通。民间物资稀少。“物藏则重，发则轻”，“散则轻，聚则重”（《管子·揆度》、《管子·国蓄》），是一条规律。币在下，物在上，就会形成商品价格上升的局面。但非农业人口所需的粮食、布帛仍要以货币向国家购买，于是货币逐渐回笼，又出现商品价格下跌的情况。国家又以货币收购商品，币下流而物上流，商品价格上涨。国家再向市场出售物资，随着物资的抛售而物价下跌，跌到一定程度，国家又收购物资。总之，物价下跌到适当水平以下，国家即投放货币，以较高价格回收商品，使其价格回升，此即所谓“以重射轻”；物价上涨到不必要的高度时，国家又以较低价格出售物资，回笼货币，使较高的市场价格趋于平衡，此即所谓“以贱泄平”（《管子·国蓄》）。这样，市场的商品价格就由政府来控制。“国无游贾，贵贱相当”，物价平衡，“此谓国衡”（平衡物价的工作谓之“准平”。《管子·揆度》、《管子·国蓄》）。而国家在币重物轻时收进商品（适当高于市场价），在币轻物重时出售商品（适当低于市场价），从中仍可以得到一大笔收入。国家经办商业，平衡物价，调节供求，固属好事，但仍然不可能不取之于民，从中赚钱，只是赚多赚少而已。“故贵贱可调而君得其利”（《管子·国蓄》），管仲并不讳言他所要营求财利的目的。不过，善于调度的管仲，通过货币的投放与回笼（币轻、币重）来调节、影响商品的价格（物重、物轻），确实又为他的“轻重”理论增添了一项重要内容。
在《管子》一书中，讲“轻重”、讲货币的地方很多，上面所列举的内容可能是管仲本人已具备的基本概念；其他未列入的内容，有的则较难肯定是管仲的观点，有的显然是后人托以管仲之名编入的。那些祖述管仲的继承者，把管仲的思想大加发挥，轻重理论被他们阐发得更加深入、细致而体系化，而内容也就更为庞杂了（《管子》共有《轻重》十九篇，亡其三）。事实上他们已形成了一个重要的学派——“轻重”学派。这些轻重学家，是对经济生活深有研究的中国古代出色的经济学家，但溯源推本其学盖发轫于管仲。管仲可说是轻重学派的鼻祖，中国古代的第一位学识高超的轻重学家。由管仲创始的、以封建国家控制商品、货币和掌握雄厚的物质财富作为分析出发点的轻重学说，其理论的周密和细致，在古代世界中确实是少有的。
六 特加鼓励的境外贸易
管仲在齐国管理好国内商业的同时，又大力发展境外贸易（指对其他诸侯国的贸易）。在这方面他采取了比国内贸易自由得多的开放政策，对自境外来齐贸易的商人给予种种便利和优待，以促使内外交流更趋于活跃。而且，在方法和策略上有许多新的创造。
《国语·齐语》记管仲相桓公时，鱼盐两项主要商品特准商人自由出口而不上税，“使关市讥（稽查）而不征，以为诸侯利，诸侯称广焉”。这就是鼓励境外贸易之一例。表面上对人施惠甚溥，实际上是借助别人之手来推销本国用不完的商品，对自己的好处更大，也是“予之为取”的应用。不过免税出口的只限于鱼盐，其他一般商品还是要收税的，只不过为了多出口，税较轻罢了。
除了以减免商税的优惠条件来鼓励外来商人外，管仲还以生活给养上的优惠来吸引外来商人（包括官商或私商）到齐国做买卖。据说齐桓公有一次问管仲：“皮幹筋角竹箭羽毛齿革不足，为此有道乎？”管仲对曰：“请以令为诸侯之商贾立客舍。一乘者有食，三乘者有刍菽，五乘者有伍养。”（《管子·轻重乙》）意思就是外来商人来车一乘（一车四马）的免费供给来人伙食，来三乘的更供给马的饲料，来五乘的除享有上述优待外另有服役人员照应。为了争取桓公所要求的军需用品和奇珍异物，管仲对外来商人真是竭尽招徕之能事了。当时来齐国做生意确实很方便，三十里有一驿站，积储食物以供过路者（《管子·大匡》），到了齐国国都还可以按照车乘的多少而得到免费给养。另外，管仲还设置女闾二百，以安行商。于是“天下之商贾归齐若流水”（《管子·轻重乙》）了。在中国古代，相传周文王在岐山时或因年岁荒歉，或为繁荣市邑，曾利用优待四方游旅的办法来解决一时性的困难或需要——如规定“能来三室者与之一室之禄”，等等。除此而外，纯粹从经济观点出发，把公开鼓励境外贸易作为一种政策来实施，那就当推管仲为其最突出的代表。
管仲，作为诸侯盟主——齐国的主政者，有条件以政治力量与经济措施来配合，从各方面为境外贸易的开展铺平道路。他不止一次利用诸侯会盟的机会，把便利商旅和减轻商税列入议事日程，并订到盟约中。桓公三十五年（鲁僖公九年，公元前651年）夏，齐会周、鲁、宋、卫、郑、许、曹于葵丘。就在这次有名的葵丘之会上制定了盟约五条，其中两条有“毋忘宾旅”和“无遏籴”的规定（《孟子·告子下》）。这是要求便利商旅往来，允许粮食调剂，打破闭关封锁，以利于齐国发展境外贸易。在较早举行的第三次盟会中（会于甄），则把降低关市之税列为盟约的内容。“三会诸侯。令曰：田租百取五，市赋百取二，关赋百取一”（《管子·幼官》。三会诸侯是在齐桓公七年，公元前679年），即会上相互约定市税收2％，关税只收1％。翌年，第四次盟会中（桓公八年，盟于幽），还规定会盟的各诸侯国要“修道路，偕（同）度量，一（统一）称数”。（《管子·幼官》）这些同降低商税一样，都是为了有利于商品在诸侯国之间的顺畅流通而提出的。
先秦时代，主张弛关市之征的人很多，各有各的立场，从不同的角度说话。管仲主张自己的齐国对外来商人少收关市之税（一般商品），甚至不收税（鱼、盐），则是为了让需要输出的商品更多地输出，需要输进的商品更多地输进；要别的诸侯国少收关税，是为了让本国多余的商品能更多地进入诸侯国市场，本国所缺的商品能更多地从诸侯国运出。管仲采取轻税政策，与之相对，也要求诸侯国对齐国去的商人不要加重收税。约定彼此减轻关市之税，是双方的一种互惠对等条件。在这里，管仲是从国家的利益着想的，并不是在为私营商人争财利。大概是由于三会诸侯那次规定“关赋百取一”，税率降低过猛，对靠通商起家、有大量进出境贸易的齐国虽然特别有利，但诸侯国都不能遵守，税率仍普通高于1％，甚至连齐国本身后来为增加财政收入也觉得1％收得太低了。所以十二年后税率又有一次调整。“桓公践位十九年（前667年），弛关市之征，五十而取一。”（《管子·大匡》）关税税率和市税一样，都改为2％。这2％可能是当时各国均能接受的关税的正常税率，以后就一直沿用下来。所以“九合诸侯”的最后一次的葵丘之会就不再提降低关税的问题了。
管仲发展境外贸易固然主要以齐国的鱼、盐等特产为基础，是他“官山海”政策的必然延伸，但管仲并不把境外贸易局限于本国山海之利的范围之内。相传桓公有一次问管仲：“然则国无山海不王乎？”管仲回答：“因人之山海假之名。”（《管子·海王》）也就是利用诸侯国的资源来做转手贸易，借他人之利以为己利。这个他人是指齐国东边的莱夷。莱夷滨海（在今胶东半岛），以畜牧渔猎著称，盛产鱼盐，价格非常便宜，制铁也较先进，切合实用。齐桓公时莱夷尚未并入齐国。原先两国互相敌对，不注意通商；管仲当政后，制服了莱夷，与之搞好了关系（《齐语》称“莱”为东方之“淫乱者”，桓公即位数年，即“一战帅服”）。他推广铁器，在齐国国内实行铁的专卖，一部分铁即来自莱夷。而齐国对外大量输出的鱼盐，其中有很大部分也是由官府统一从莱夷买来再转鬻于他邦的。《国语·齐语》中所说的“通齐国之鱼盐于东莱，使关市讥而不征”，就是说取消了早先的禁令，从莱夷打开了运入鱼盐的通道，而不是说把齐国的鱼盐输往盛产鱼盐的莱夷。齐国本身也产鱼盐，自东莱输入鱼盐主要用途也不是为了补充自己的消费，而是借“关市讥而不征”，把它的大部分很快地转输诸侯国，用以扩大自己的境外贸易，从中赚取差价。莱夷远处东陲，与中原各国中间隔着一个强齐，无法直接输出，只好让齐国去做这笔有利的转口贸易。表面上管仲还占了理，“取鱼盐者不征税，所以利诸侯、至远物也”（《齐语》注）。不征税，利从何来？《管子·海王》篇所说的“有海之国售盐于吾国，釜十五，吾受而官出之以百”（《管子》注：“彼盐平价釜当十钱者，吾又加五钱而取之，所以来之也。”或曰“十五当作五十”。“出之以百”为每釜加价一百，升加一钱，不是升售一钱），就指自莱夷输入食盐再加价转卖之事。《管子·海王》篇中所说的出口加价仅指其最低数字，实际上用于出口盐的加价是更大的（内销盐加价一至二钱，出口加价决不会只加一钱）。既然有足够大的购销差价，管仲自然可以采取免征关市之税的示惠于人的做法了。
管仲还注意到要控制出口的数量。对齐国出口物资，管仲并非无限制地扩大货源，让它无限制地涌入诸侯国市场。他懂得，东西太多了就不值钱，出口数量必须有一定的限制。前述他对食盐生产量所加的控制，一方面是为了避免影响农业生产，另一方面也是为了避免食盐生产过多，超过需求，而使之在境外贸易市场上经常保持求过于供的状态，从而让输出价格经常处于对齐有利的地位。盐的生产数额有限制，供应紧张，“若此，则盐必坐长而十倍”（《管子·轻重甲》）。相传管仲为桓公画策：“煮沸水为盐（或曰沸水当作泲水。泲水即卤水，有人认为泲水即济水），征而积之，至三万六千钟为止。”（见《管子·轻重甲》；《地数》中为三万钟）桓公问：“行事奈何？”管仲的回答是这许多盐再加东莱输入的盐，除供国内人民食用外（三万六千钟可供一百万人一年食用），多余部分可供输出：“请修河济之流”，把盐“南输梁赵宋卫濮阳”。那些地方无盐，“其用盐独重”，虽价高也必买之，从中就可获得厚利。这等于“煮沸水以籍于天下”，即通过煮盐及输往诸侯国，就使得天下的人都为齐国纳税（《管子·地数》）。管仲做买卖的手腕确是很精明的。据说桓公同意管仲之见，“乃以令使粜之（出口部分的盐），得成金万一千余斤”（《管子·轻重甲》）。一斤黄金当时值钱四千（《管子·轻重甲》），一万一千余斤黄金共合四千四百余万钱，所得确是很大。出口盐价与盐的最初成本价（每斗大致为一钱）相比，差距至少十倍（《管子·轻重甲》：“盐必坐长而十倍”）甚至达四十倍之多（《管子·地数》：“盐之贾必四什倍”）。
上述这种统一境外贸易价格、控制出口数量的做法，当然只有在国家统一掌握货源、实行食盐专卖的条件下，才有可能产生。让私人自由生产、自由运销、自由出口，就无法推行这样的贸易策略。国内产盐以及外盐（莱盐）的统一收购、统一销售以至统一出口（盐的出口即使利用私商的力量也是在国家统一管理下进行的），都是属于食盐专卖制度范围的内容。
管仲的轻重理论不但应用于国内商业上，而且也应用于与诸侯国的关系中。境外贸易或与对外有关的商品价格的制定原则，也包括在管仲“通轻重之权”的概念之内。由于境外贸易对外关系中情况复杂，对于商品价格的安排，管仲根据不同的情况而有不同的说法。他的“以轻重御天下之道”（《管子·山至数》），是灵活多变的。
相传有一次齐桓公问计于管仲，如何才能“内守国财，而毋税于天下，而外因天下”。管仲说：“夫善用本者，若以身（或曰身当作舟）济于大海，观风之所起。天下高则高，天下下则下。天下高，我下，则财利税于天下矣。”（《管子·地数》）在另一场合，管仲又说：“昔者癸度居人之国，必四面望于天下。天下高亦高。天下高，我独下，必失其国于天下。”（《管子·轻重丁》）“善为天下者，谨守重流（谓严守谷价，不使流散），而天下不吾泄矣。”（《管子·山至数》）意思是说善为国者必须随时注意诸侯国间经济的“风向”、“气候”，使本国商品内销价格的水平随诸侯国间同类商品价格水平的高下而高下，如果“天下高我下”，本国商品必然外流，利益为别人所夺，而自取败亡。在一般情况下，国内价格须与诸侯国价格水平相适应，这是管仲在与诸侯国关系中制定商品价格的第一条原则。
唯恐本国主要物资（尤其是粮食）外泄的管仲，却是不遗余力地设法吸取别国所产而为本国所需的物资。相传齐桓公曾问管仲：“致天下之精材若何？”管仲说：“五而六之，九而十之，不可为数。”（《管子·小问》。为数，即为定数之意）又说：“故善为国者天下下我高，天下轻我重，天下多我寡，然后可以朝天下。”（《管子·轻重乙》。多，指供过于求而抛售；寡，指供不应求而收购）如“彼诸侯之谷十，使吾国谷二十，则诸侯谷归吾矣”。“诸侯谷二十，吾国谷十，则吾国谷归于诸侯矣。”（《管子·山至数》）相反的就要物资外流了。这就是说对于鼓励输入的物资，管仲采取了另一条原则：提高价格，使这些商品在本国的销售价格水平高于诸侯国。管仲认为“可因者因之，乘者乘之，此因天下以制天下”（《管子·轻重丁》）。这是从事进出口贸易所不可不知者。
对于奖励出口本国不能垄断市场的商品，管仲则采取了相反的原则：“天下高而我下。”他有意识地使这些商品的外销价格水平低于诸侯国同类商品的水平，以实行对外倾销，与人竞争。当然这是指不能独家垄断的商品，如果某项商品本国资源特富，各诸侯国均不产，可以独步天下（如盐），或经过倾销竞争挤垮别人，而在诸侯国市场据有垄断地位之后，管仲就不肯下其价或再下其价。在那种情况下，就可以独占价格销售商品，而唯我独高、唯我独重了。
“天下高我独下”，管仲一般不取，以免物资外流，但在特殊情况下，他也故意让国内的价格水平低于诸侯国的价格水平。如诸侯国粮贵，齐国粮独贱，而不出口，借以招致诸侯国的人民来归附齐国。不过这个谋略只有在国家已能完全掌握的商品（如粮食）上才能应用，其出境入境都由国家掌握，齐国国内粮价独贱，但禁止商人输出，这时就可避免粮食的外流而促进人口的内流了。
以上五种情况，在《管子》一书中有很多叙述。文字虽然晚出，也添枝加叶，夹杂了后来的材料，但在大国争霸的春秋时代，为了维护本国的经济利益，朴素地总结、提炼出这些理论，并在一定程度上加以实行，对富有经商经验的管仲来说，并不是什么难事。把“轻重”之术用于境外贸易之中，这为过去所无，也可以认为是管仲的一项创举。
管仲在与诸侯国关系中还通过“商战”来出奇制胜。在这方面的例子，《管子》一书中也收集了不少，很有故事性。
相传鲁、梁两国常和齐国冲突，齐国比之为“蜂螫”。齐桓公向管仲请教对付两国的策略。管仲的回答是：“鲁、梁之民俗为绨。公（桓公）服绨，令左右服之；民从而服之，公因令齐勿敢为，必仰于鲁、梁，则是鲁、梁释其农事而作绨矣。”桓公应诺了。“即为服于泰山之阳，十日而服之。”泰山之阳，近鲁、梁之境，这是有意做给人看的，让两国之人迅速知道这件事。管仲接着告知鲁、梁的商人：“子为我致绨千匹，赐子金三百斤，什至而金三千斤，则是鲁、梁不赋于民，财用足也。”在高价厚利的引诱下，鲁、梁之君“教其民为绨”。十三个月后，管仲派人到鲁、梁察看情况，回来的人报告：“鲁、梁郭中之民，道路扬尘，十步不相见。曳蹻而踵相随，车毂□（相齧），骑连伍而行”，就是说，道路拥挤，车马行人纷纷然，都是为趋绨利而奔忙着。于是管仲说：“鲁、梁可下矣！”桓公问：“奈何？”管仲对道：“公宜服帛，率民去绨。闭关，毋与鲁、梁通使。”桓公依计而行。十个月后，管仲再派人至鲁、梁，见到由于专心织绨而放松农耕的“鲁、梁之民，饿馁相及。应声之征（急速之赋）无以给上”。两国之君虽匆匆忙忙立即“令其民去绨修农”，但“谷不可三月而得”。“鲁、梁之入籴石百”，粮价大涨。就在这时，“齐粜十钱”，即抓了农业而粮食增产的齐国，官府供应人民的粮食每石价只及鲁、梁的十分之一。可是只供国内，不许外流。二十四个月中，“鲁、梁之民归齐者十分之六”。第三年，鲁、梁之君只好“请服”了（《管子·轻重戊》）。
与之相仿的还有莱、莒之谋。据说齐桓公问管仲：莱、莒又有田，又产茈（即紫草，染料作物），国力很强，如何对付？管仲对道：“莱、莒之山生茈。君其率白徒之卒（未经训练之卒），铸庄山（庄岳）之金（铜），以为币，重莱之茈价。”莱君（莱，大概是今莱芜之地）闻此消息，对其左右说：“金币者，人之所重也。茈者，吾国之奇出也（特产）。以吾国之奇出，尽齐之重宝，则齐可并也。”“莱即释其耕农而治茈。”莒（今山东莒县之地）亦如之。这时管仲却“即令隰朋反农”（反铸铜之卒于农）。二年，齐桓公下令停止输入莱、莒之茈。上了当的莱、莒，“籴三百七十”，而“齐粜十钱”。“莱、莒之民降齐者十分之七，二十八月，莱、莒之君请服。”（《管子·轻重戊》）这两件事都是运用“天下高我独下”的办法来取胜的特例。
《管子》中所记的这些故事，尽管有渲染之处，但在当时大国争霸的情况下，在齐“帅服三十一国”的过程中，发生这样或类似的事情，并非没有可能。通过经济活动，给诸侯国以小利，为本国博得大利，深谙取予之道的管仲，在处理与诸侯国关系中如此行事，可能性很大。在大家公认材料比较可靠的《国语·齐语》中，也说管仲以“皮币玩好，使民鬻之四方，以监其上下之所好（观其所好，知其奢俭），择其淫乱者而先征之”。这虽与前引诸例类型不同，但管仲以境外贸易为工具，替他的政治、军事目的服务，性质都是一样的。
自春秋时代开始，大国兼并小国已成为历史发展趋势，这正是为以后中国的统一准备了前提。管仲借助“商战”，虽然使用了一些权术，但在客观上是适应逐步实现统一的历史要求的。比较起来，在管仲的辅佐下，齐桓公在当时还算是“正而不谲”（《论语·宪问》），能仗义执信，而不专尚诡道。即使施些谋略，也比单纯使用武力，不停地征伐杀戮，对人民的为害相对更轻一些。何况在管仲的建议下，齐桓公又归还了先前侵夺诸侯国的土地，而正其封疆——如鲁，归其棠、潜；对卫，归其台、原、姑与漆里；对燕，归其柴夫、吠狗；军谭、遂而不占有其地。在制服邻近诸侯国的过程中，管仲的政策仍是以经济手段为主的。对请服以后的诸侯国，也从经济上给予照顾，除开展优惠的贸易“以为诸侯利”以外，诸侯来使亦往往“垂櫜（空囊）而入，稇载而归”。经济与政治、军事相结合，在“结之以信，示之以武”的同时，又“拘之以利”。身“就其利”的小国诸侯，“既许桓公”，就“莫之敢背”了（引自《国语·齐语》）。
七 对工商业者的管理和“四民分业”论的提出
管仲统制国内商业，发于境外贸易，一方面要借助于外来商人，把商品从齐国输出，或自诸侯国向齐国输入，另一方面也要利用本国官商以至一部分私商的力量。除了在国内如盐、铁等主要商品的运输销售以及上述盐的“尽粜之”于境外，要由官府的商贾来做以外（盐的出口可能也有控制地利用私商去做），皮币玩好的“鬻之四方”，乃是本国官私商贾共同担负的任务。其他商品的进出口则更多地有私商的参与。当时所谓的官贾，实际包括两部分人：大多数是实际从事运输、收购、销售劳动的奴隶身份的人；少数是管理商奴，并率领他们外出做买卖的小官小吏。所谓的私贾，则是平民身份，比较自由，有经营自主权的私营商人，即“贾知价之贵贱，日至于市而不为官贾者”（《管子·乘马》）。每年要在公田上参加三天义务劳动的，就是这类私商（管仲本人和鲍叔牙、宁戚都是私商出身）。与官贾私贾关系密切的，还有奴隶身份、直接为官府手工业干活的官工及其管理者，以及平民身份、“日至于市而不为官工”的大小手工业者。盐、铁等商品的归民制，更扩大了私工的队伍。
管仲对官私工商是怎样管理的呢？在西周“工商食官”时，直属官府的工贾是世代为奴以“供其上”的公家人。他们身份低贱，与作为家内奴隶的臣仆并列，次序排在从事农业生产劳动的“庶人”之下。“凡民七尺以上属诸三官：农攻粟，工攻器，贾攻货。”（《吕氏春秋·上农》）攻器、攻货的官工官贾，在官府监督、控制下劳动，由官府给予衣食等菲薄的生活资料（“食官”），官府叫他们怎么干就得怎么干，不改业，不二事，非但没有经营的自由，而且没有人身的自由。只是为了便于官府的统治，便于就近为贵族们服务，才被允许在“国”（城市）的指定地点聚居，可是禁止和贵族、平民混杂，“士大夫不杂于工商”（传说文王在程，作《程典》以告周民，其中有此语），工商“出乡不与士齿”（《礼记·王制》），界线画得很清。官府派有专职官员——“贾正”、“工正”，对他们进行管理，按人户编制起来，定期进行大检查，不准随便迁徙改业，要保证随时听从官府的差遣，为官府效劳。这种状况，进入春秋时代——封建社会的初期，依然没有根本性的改变。官工官贾依然是“官有奴隶”，不像农奴已争得一定的经营自主权和自己对部分劳动时间的支配权。管仲之时去西周末不过一个世纪，“工商食官”体制还被保持，他对官工官贾的管理制度自然仍是很严格的。
据上引《国语·齐语》的记载，管仲整顿地方组织，制鄙（农村）为五属，制国为二十一乡。在国中的二十一乡里，士之乡为十五，工商之乡为六。对士农工商分别设官管理。官私工贾都听从安排，集中住在规定的乡里，世代相传，不许随便迁移，相互混杂，更不许与士杂处。管仲的办法虽承继了许多历史传统，但也有他一些新的发展。在这里，他是按照职业的不同，把人们划分开来，分别安置、固定在一定的居住场所之内，而不是按阶级、按等级来划分社会集团，决定居住区域。他强调职业的划分更重于阶级的划分，对于工奴商奴的歧视、贱视程度已有所减轻，让奴隶身份的官工官贾同平民身份的私工私贾，杂居在一起，互相接触，彼此交往，客观上无形中有利于这两种人阶级差别的逐渐泯灭（后来工奴商奴逐渐上升为平民身份）。可以说管仲提高了庶民（本来是奴隶）的地位，这是不同于过去的一个变化的开始。
工商之乡中的官私工贾，结合鄙内所住的农奴，还有居于士乡的士，构成了整个社会的“四民”。管仲要使农、士、工、商四民各居其地不使杂处的规划，可称为四民专业定居世袭论。在中国历史上，是管仲第一个从理论上提出“士农工商”四大社会集团的划分（《日知录》卷十七：“士农工商谓之四民，其说始于管子”）和四民分业定居的主张。相对而言，管仲在历史条件许可的范围之内，确实可算是一个有较多创新的人。
四民分业定居的方案，在《国语·齐语》中有较详细的记载。齐桓公问管仲：“成民之事若何？”管仲对曰：“四民者，勿使杂处，杂处则其言哤（乱），其事易（多变）。”桓公又问：“处士、农、工、商若何？”管仲说：“昔圣王之处士也，使就闲燕（清净舒适，使讲道学艺，并组成常备军。当时的士是文武兼备的）；处工，就官府；处商，就市井；处农，就田野”。接着管仲就分别四民一一说明实行专业定居的必要性。
对于士，管仲说：“今夫士，群萃（集）而州（聚）处。闲燕则父与父言义，子与子言孝，其事君者言敬，其幼者言悌。少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能。夫是，故士之子恒为士。”
对于工，管仲说：“今夫工，群萃而州处，相良材，审其四时，辨其功苦（功，牢也；苦，脆也），权节其用，论比协材（比其善恶，和其刚柔），旦暮从事，施于四方，以饬其子弟，相语以事，相示以巧，相陈以功。少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能。夫是，故工之子恒为工。”
对于商，管仲说：“今夫商，群萃而州处，察其四时，而监其乡之货，以知其市之价，负、任、担、荷，服牛、轺马，以周四方，以其所有，易其所无，市贱鬻贵，旦暮从事于此，以饬其子弟，相语以利，相示以赖（赢），相陈以知贾（价）。少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能。夫是，故商之子恒为商。”
对于农，管仲在列举了农者“群萃而州处”，及“旦暮从事于田野”的一系列的辛勤劳动后，也说“少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能。夫是，故农之子恒为农，野处而不暱（近）。其秀民之能为士者，必足赖也。有司见而不以告，其罪五（罪在五刑）”，为农奴之优秀者上升为士开了一扇小门。（引文又见《管子·小匡》）
为什么管仲要如此强调划分四民，专业定居，勿使杂处呢？这是有时代背景的。自从奴隶制崩溃进入领主制封建社会以后，周初以来严格的等级限制被破坏了，士、农、工、商已经开始混杂，许多人已经不安于己位了。在农村的问题，是出现了“民移”（“民迁”）的现象，农奴自发逃亡、流徙，进入城市或投奔他乡，从而大大影响了当地的农业生产。在城市的问题，是出现了许多非食于官的私营工商业者，以及弃农而来改业的小工商，工商的人数增多，甚至显得过多了，加重了城市粮食供应的负担；而且工商利大，反过来又加剧了农村的“民移”，更造成农业劳动力的紧张。士这个阶层也在分化、流动，有的变更职业，甚至去经商逐利，这样的人一多就会涣散军心，使军队失去战斗力，不利于统治者政权的巩固。针对这些问题，管仲决心加以整顿，把四民分别控制起来，以扭转当时“四民”已经开始流动、杂处的倾向。
四民分业定居的好处，概括地说就是，同行萃聚，便于彼此交流经验，沟通消息，养成专业气氛，使人人能从小养成习惯，安于本业，不见异思迁，而且可以进一步把专业变为世业，保证社会的各种职业分工世代相传下去。拿工商业来说，在官府管理下，食于官的官工官贾，和适当数量的有技术、有经验的私工私贾，聚居一处，而且子孙相袭，这有利于工匠传授手艺，“尚完利”（贵于完利），“相高以知事”（以其能知器用之事相高。语出《管子·小匡》），技术上精益求精，对提高产品质量和劳动生产率有很大的作用。同时，也能增强商贾的经商本领，使他们更好地“料多少，计贵贱”，通货之有无，调物之余缺，做到“羽旄不求而至，竹箭有余于国，奇怪时来，珍异物聚”（《管子·小匡》），对促进商品生产与商品流通有很大的作用。
工商各自专心本业，不服兵役（士要当兵），既是给了他们一种方便，但不能迁徙改业，而且要工之子为工、商之子为商，这又是一种限制。其实这一点是最重要的。工商和士农一样，都固定居处，父子相承，世袭专业，就能使分配于工商业的劳动力一代一代地接下去，保持各部门劳动力一定的比例关系，保持职业的稳定性。相反的，如果听任民移（迁徙、改业）、杂处，就会打乱职业分工的秩序，破坏劳动力分配的比例。管仲充分估计到了这一点。他不让民移、杂处，主要目的之一正是要堵塞农奴自发逃散、流徙、改业工商的去路，以避免农业人口不适当地减少，工商人口不适当地增多。除了实行相地衰征，减轻剥削，使农不移外，工商业者定居，编户登记，定期检查，不让规定的居住区（工商之乡）以外的人经营工商业，也不让编户以外的别的人进入工商之乡当工商，管仲认为这也是使民不移的必要措施。虽然管仲自己经过商，但在他当政后，立场就变了。在他看来，主要商品实行国家专卖，商业人员主要使用隶属于官府的官贾就行了，私人经商可以适当承认其存在（这也是承认既成事实），让他们对官商做些补充，但只是根据需要加以利用，其人数不必也不应占得很多。新一代的官贾私商，由他们的儿子顶替就是了，不需圈外之人闯入，尤其是农奴的弃农经商更是要不得的。
管仲的“定民之居、成民之事”的“四民分业”论，归根到底是从统治阶级的需要来考虑，当然主要并不是为“四民”中的被统治者谋利益。不过，也不能就此给它打上想维持奴隶制旧秩序不变的复古标记。拿工商业来说，他在“工商食官”的旧形式中注入了新的内容。“工商皂隶不知迁业”，这固然是奴隶制时代遗留下来的旧规，但进入封建时代，即使在管仲身后，“农不移，商不变”，也仍然是封建统治者所坚持的“礼”法（齐景公时相国晏婴之语）。防止农移，防止弃农经商，使农业上保持足够的劳动力，仍然是封建国家长期以来所十分关心的事情。以后，工商定居虽然被突破而变为杂处，不得迁徙事实上做不到了，然而小工商世袭专业，且有专门的户籍（市籍），以保持业务经验与生产技术的连续性，所谓“工商皆为家专其业以求利”（《唐六典·户部郎中》），“利不百，不易业”（《宋书·孔琳之传》），这种情况在封建社会里仍长时间力求保留下来。因此，对封建社会初期的管仲来说，开始提出工商不迁、专业世袭那样的主张，原无可厚非。
其实管仲提出的这个理论，从另一角度看，也还有它一定的合理成分。“四民分业”，揭明了商为四民之一和商业在社会分工中的地位，指出了要有相当数量的人去做这一工作，要保持其在四民中一定的比例，要有职业的稳定性，要精通本行的专业知识，要造就良好的社会技术教育环境，要为从事商业的劳动力的再生产创造一定的条件，这些意思都是不错的。管仲的主张的提出，正是他对商业活动的必要性有深刻认识的必然结果。
在封建社会初期，在严格的等级制下，在“工农皆有职以事其上”（《谷梁传》成公元年），“工商食官”的格局还未打破的时候，既安于在商业劳动中保留奴隶制的残余（指官府所役使的贾人），又充分地注意到商业的重要客观功能，要求在理财富国中尽可能地运用商业的方式，发挥商业的作用，这就是“鄙之贾人”出身的管仲对商业所持的基本态度。
当然，管仲实行的官工商制度、官山海政策，已不是对奴隶制时代“工商食官”原封不动地照搬照转，而是有所改易、有所前进的。尽管在商业方面尚存在更多（比手工业）的奴隶制的残余，但从性质上说，齐国这时运用国家力量兴办的官营商业，已经是封建性的、为封建领主国家服务的官营商业了。把管仲时代齐国的商业看成与西周时一样的奴隶制的官营商业，那就是只看到商业中的奴隶制残余的因素，而没有看到农业上的生产关系的变化和进一步调整——耕者是农奴而不是奴隶，而且已实行实物地租制，也没有看到手工业和山泽开发中奴隶制的生产关系已逐渐被抛弃。社会已经确确实实进入封建制（领主制），而在封建社会里哪来奴隶制性质的商业？
八 管仲的经济思想
管仲作为一位大经济改革家，在齐国理财不断取得突出的成绩。他的经济工作的成功，同他以正确的经济思想为指导是分不开的。分析起来，管仲的经济思想确有许多特点、许多卓越的地方。
管仲的经济思想首先值得称道之处，是他的根本出发点是朴素唯物主义的，把物质生产和物质生活看作政治、伦理观念的基础。《管子》开宗明义的第一篇《牧民》的开头一段话就是这样说的：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。国多财，则远者来；地辟举，则民留处。仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱。”这就是说，管理国家必须从经济入手。国家富裕了，远地人民也会来归附；土地开发了，当地人民就能安居下来。这样，国家的政治影响才大，政权基础才稳固。在这里，管仲把经济问题看作第一位的，把伦理道德看作第二性的，态度十分明确，并无半点模糊。
被认为表达管仲自己思想的《管子·五辅》篇中，提出为政之道曰“德有六兴，义有七体，礼有八经”。德、义、礼这些抽象的伦理观念，在管仲笔下都被赋予具体的物质经济内容。
“德有六兴。……所谓六兴者何？曰：辟田畴，利坛宅，修树艺，劝士民，勉稼穑，修墙屋，此谓厚其生。发伏利，输积，修道途，便关市，慎将宿，此谓输之以财。导水潦，利陂沟，决潘（溢）渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁，此谓遗之以利。薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过，此谓宽其政。养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧，此谓匡其急。衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢（疲）露（裸），资乏绝，此谓振其穷。凡此六者，德之兴也。六者既布，则民之所欲无不得矣。夫民必得其所欲，然后听上；听上，然后政可善为也。”
“民知德矣”，然后导之以义。“义有七体”。“七体”者何？曰：“孝悌慈惠，以养亲戚。恭敬忠信，以事君上。中正比宜，以行礼节。整齐撙诎，以辟刑谬。纤啬省用，以备饥馑。敦蒙纯固，以备祸乱。和协辑睦，以备寇戎。”
“民知义矣”，然后“饰八经以导之礼”。“八经”者何？曰：“上下有义，贵贱有分，长幼有等，贫富有度”。
德的六个内容——厚其生、输以财、遗以利、宽其政、匡其急、振其穷，涉及农林、交通、商业、水利、住宅、赋税、刑罚、救济等各个方面，无一不与经济有关。要布“德”，使民得其所欲，没有生产的发展、经济的繁荣是不可能实现的。物质经济内容正是政治、法律、道德的决定因素。义的内容包括了慈惠、节用，“以养亲戚”，“以备饥馑”，也是经济领域里的事。礼的内容中于一般所说的上下贵贱长幼之外，增加了“贫富有度”，说的是财富分配的问题，更属经济范畴的事。在实现“六兴”的物质条件——发展生产的基础上，然后“导之以义”，“导之以礼”，这与“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”的思想完全扣合。
正因为管仲深深体会到吃饭穿衣是最富敏感性的人生的头等大事，认识到只有物质生活才是政治、道德的基础，所以他十分重视生产，尤其是重视农业生产，非常强调“务五谷、养桑麻、育六畜”之事（《管子·牧民》）。推广铁铸农具，实行相地衰征，再加上其他措施，用以发展农业生产，这就是为做到“衣食足，仓廪实”创造条件。他的经济改革的根本政策正是以这个虽然是朴素的但却是唯物的经济思想为指导原则的。要使人民吃饱穿暖，生活富足，必须减轻剥削，并由国家给予一定的扶持（予），然后才能在发展生产的基础上满足社会的需要，取得人民的拥护，保证国家的安定、富强（取）。“予之为取”，作为管仲考虑问题推行政策时贯穿各方面的方法论上的指导原则，同“仓廪实则知礼节、衣食足则知荣辱”这一朴素唯物主义的根本思想是紧密联系的。这两点，统率了管仲的整个思想体系，表现在经济方面，使他的经济思想具有鲜明的进步性。
当然，管仲的要使“民富”、“食足”（《管子·牧民》），乃是从封建领主国家政权的巩固着眼的。“善为国者，必先富民，然后治之。”（《管子·治国》）“民富则易治”，因为富则“安乡重家”、“敬上畏罪”（《管子·治国》）。“田畴垦而国邑实，朝廷闲而官府治，公法行而私曲止，仓廪实而囹圄空。”（《管子·五辅》）相反的，“民贫则难治也”（《管子·治国》）；“民不足令乃辱，民苦殃令不行”（《管子·版法》）。那样，许多问题就会发生了。富民、足民，归根到底，目的还是在于治民、牧民。民是被治的，被牧民者支配的，而不是“民贵君轻”，也不是什么以民为本位的“地主阶级的民本主义思想”（这时地主阶级还未兴起）。《管子·霸形》中有“齐国百姓，公之本也”语，但该篇非管仲自己的著作，系后人所述。管仲本人，还没有达到以人民为主体的思想境界。尽管如此，能给民一点实惠，注意民的吃饭穿衣问题，这总是好的。在统治阶级中有此思想已属难能可贵了。
管仲经济思想中第二个突出点是，他主张照顾人们的经济利益，实行“利民”的措施。这个观点同前面的观点密切相关，前面说的是经济与政治（伦理、道德）的关系，这里说的是在经济利益上国家与人民的关系，角度不同，但都离不开经济。
管仲所说“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。“令顺民心则威令行”，“下令于流水之原者，令顺民心也”。（《管子·牧民》）到底顺民的什么心呢？前已引管仲之言：“民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。”（《管子·牧民》）归结起来，也就是《五辅》篇中管仲所说的“得人之道，莫如利之”一语。这里明确地揭橥出一“利”字。被认为反映管仲本人思想的《管子·版法》篇中也有“旦暮利之，众乃胜任”和“高安在乎同利”的说法。什么叫“高安在乎同利”？解释、发挥管仲思想的《版法解》中做了这样的解说：“凡人者莫不欲利而恶害。是故与天下同利者，天下持之；擅天下之利者，天下谋之。天下所谋，虽立必隳；天下所持，虽高不危。故曰高安在乎同利。”《形势解》中也说：“民利之则来，害之则去。民之从利也，如水之走下，于四方无择也。故欲来民者，先起其利，虽不召而民自至。”所以对于利，要紧的是与人分之，上下同之。即国家要得利，也应照顾人民欲得之利，“足其所欲，赡其所愿”（《管子·侈靡》），使他们的切身利益得到保障，物质生活有所改善。这才是与民同利，这才能“得民”，受到天下人的拥戴；这样，则虽居高位也安然无危了。统治者与百姓的关系是“百姓与之则安，辅之则强，非之则危，背之则亡”（《说苑》卷三，记管仲之语）。与民同利的目的，即在于取得民之“与之”、“辅之”，以维持统治，巩固政权。
基于这一思想，在另外场合管仲所说的“富民”也就是要“利民”之意。“利民”的主要内容在农业上不外乎就是“相地衰征”、“与之分货”。所谓“分货”，还有“分财”（“天下不患无财，患无人以分之”，见《管子·牧民》），在管仲思想上就是与民分利，就是上下同利。在盐铁的生产中允许私人经营，“民得其七”，同样也是“利民”措施，把部分经济利益下放于民。其他山泽产品的让私人采集利用，更是因民之所利而利之的利民之举。管仲在他的各项经济政策中确是贯彻了他的“利民”思想的。虽然他的动因仍在巩固封建秩序（“君尊、国安、民治”），但这种思想毕竟是比较进步的，比之一味加重剥削，肆意榨取，要好得多多了。
管仲一方面承认“民之从利”，将其作为制定政策的根据之一，但另一方面又并不纵容人们不顾国家需要而去唯利是图。在管仲当政时期，在经济事业的许多方面仍由国家来控制，没有完全放给私人去自由经营，去无限制地扩展他们的经济利益。“利民”是有限度的。“富上而足下，此圣王之至事也。”（《管子·小问》）“富上”与“足下”毕竟有“上”“下”之分，在“利民”与“富国”、“足下”与“富上”两者之中，富国、富上是第一位的，利民、足下是第二位的。管仲并非为“利民”而“利民”，利民（予）仍是为了让民出力（取）。照顾下面的经济利益，让他们富一些（予），从而有兴趣增加生产，国家则好从中取得税收，增加经济收益（取）。“足下”、“利民”是手段，“富上”、“富国”是目的。手段（予）是为目的（取）服务的，利民正以利国，富民正以富国，这才是管仲在经济利益上处理国与民的关系的真正指导原则。
与承认解决经济问题居先、照顾经济利益为急相联系，在管仲经济思想上又派生出另一个很重要的观点，即：他主张对人民的征收（即剥削）要适度，要有节制，要注意数量界限。作为一个经济专家，管仲十分注意“审度量”、“度称量”、“明计数”的问题（《管子·权修》、《管子·版法》、《管子·七法》）。他说：“不知量，不知节，不可谓之有道。”（《管子·乘马》）“举事必成，不知计数不可”；“不明于计数，而欲举大事，犹无舟楫而经于水险也”。（《管子·七法》）心中缺乏数量概念，就如欲过大河而没有船，这个比喻很生动形象。由于管仲注意经济计量，所以他在处理剩余产品分配——与民分货的问题时，就非常强调不能超出一定的数量的界限。这个数量界限就是管仲所说的“度”。他剀切地陈述：“失天之度，虽满必涸；上下不和，虽安必危。”（《管子·形势》）办事不能失度，失了度，满会变成涸，安会变成危。“地之生财有时，民之用力有倦，而人君之欲无穷。以有时与有倦养无穷之君，而度量不生于其间，则上下相疾也。是以臣有杀其君、子有杀其父者矣。故取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危。”（《管子·权修》）取于民无度，失掉民心，国家就危险；取于民有度，得到民心，国家才能兴盛。安危系于取民之“有度”、“无度”；超过了一定的限度（“失度”），事物就会向其对立面转化。可见管仲是把“度”提到一个如何的高度来认识了。
取于民“有度”，取于民“有止”，必然要求爱惜人民的生产成果，在财政上注意节支俭用，反对挥霍浪费，这样妥善地安排财政收支，自然是一个正确的理财原则。
取民有度，在另外场合管仲也称之为量民之力。他说：“不为不可成者，量民力也。”“量民力，则事无不成。”（《管子·牧民》）财货乃民力之所出，所以量民力之可出而取之，即为取于民有度。至于直接动用民力（劳役），也就是占了民的劳动生产时间，与取于民无异，在这上面量民之力，也即为取之有度。量民力而成事，也就是要遵守量力而行的原则。量力而行，可以说是管仲所揭示的又一个正确的理财原则。
取民有度，量民之力，都是为了“顺民心”，使上下相安，以防止上下相疾。而要做到不使“有倦之民”与国君发生冲突，管仲认为当君的不能有“无穷”之欲，对人民的索求必须加以克制。记述管仲言行、解释管仲思想的《管子·外言》的《法法》篇中说：“君有三欲于民，三欲不节，则上位危。三欲者何也？一曰求，二曰禁，三曰令。求必欲得，禁必欲止，令必欲行。求多者，其得寡；禁多者，其止寡；令多者，其行寡。求而不得，则威日损；禁而不止，则刑罚侮；令而不行，则下凌上。故未有能多求而多得者也，未有能多禁而多止者也，未有能多令而多行者也。”拿“求”这点来说，上述的一些话应该算是对管仲“取于民有度”思想的很好说明。求之无度则难供，最后是走向反面，所得反而会变少，且大有损于领导者的威信，造成上下关系的紧张，从而使在上者的地位处于危殆之中。“未有多求而能多得者也”，这真是人情练达、世事洞明之言。其思想即源于管仲。相反的，“蓄积有腐弃之财则人饥饿”，“上有积财则民臣必匮乏于下”（《韩非子·外储说右下》），这就是取民无度所致。只有取民有度，量民之力，才能使“民无怨心”，“下亲其上”（《管子·牧民》），才得以保持统治权力的长久，保持剥削权力的长久。管仲为桓公筹划的治安之策，其精髓就在于此。
管仲深谙取予之道。取之有度，轻征薄敛，“勿夺”、“不略”，相对的民即可多得，所以表面上看这是赐惠于民，对民有所“予”了，却又惠而不费。但实质上他所想的仍是有所“取”于民。在“百姓富”、“牛羊遂”的基础上，国家无疑也可多取一些。由寡取而致多得，由取之有节而致取之有恒，这是管仲的希望。取之无度，有取无予，结果只能取之一时，直至无予无取。对此，管仲是要竭力避免的。在这里，管仲的思想方法确实有一定的朴素辩证法的倾向。
取之予民，不但在数量上要有所节制，注意其由“亲”转化为“疾”、由“安”转化为“危”的“度”，而且要注意如何取之的方法。这一点也同时为管仲所强调，成为他经济思想中的又一个很有光彩的论点。前面所述的管仲不赞成增加直接的强制性的赋税（人头税、牲畜税、林木税、房屋税等），而主张发展官营商业，通过商品交换的形式——人们所容易接受的形式，来取得经济收入，就是他这一经济思想支配下的产物。盐铁专卖，寓税于价，形式上无“征籍”，实际上“无不服籍者”（《管子·海王》），“见予之形，不见夺之理”，国家的征取不落形迹，不会引起人们的不满，管仲认为这才是取之于民的最好方式。在他的理财实践中，这一点是做得很突出的，由此也使他成为一位很具特色的理财家。
理财方法，租税原则，总起来说可有两种路子：一是加重赋税，横征暴敛，直接榨取；另一种是由国家经营主要的工商业，把山泽工商之利主要掌握在官府之手，不另外加重人民的负担。显然后面一种方法、原则，给人民好处较多，坏处较少。管仲倡导用后一种方法、依后一种原则来理财。以国家的经济收入来替代直接征税加赋，这就使财政超出了单纯财政的范围，突破了常人所惯持的单纯聚敛观点，无疑有进步的意义。盐铁专卖，是由国家来举办经济事业，取得经济收入，虽然这一收入中除商业利润之外，又包括了一部分赋税收入——隐蔽税，但利润以及这种隐蔽税的取得，必须依靠商业环节的努力，必须通过官营商业的贾人之手，在商品出售后才能实现。专卖利润还不能说仅仅是“赋税的一种转化形态”而已。充其量，专卖制度也只能说是财政与商业的结合，而不是单纯的财政措施。管仲正是为了冲淡财政、赋税的“强取”色彩，因而转了一个弯，采取取之于无形的买卖方式。如果单纯以财政眼光来看管仲的专卖，就不容易发现管仲推行的政策的特点。
管仲用专卖收入来代替赋税，必须通过流通环节，因此他特别重视发挥商业的作用，在他手里，齐国的商业（当然主要是官营商业）于原有基础上又得到很大的发展。他是春秋时代的一位重商主义者。
注意取之于民的方式，同样也是为了贯彻他“予之为取”的原则——予之有形，取之无形，而使民“洽于上”，“上位”自安。由此可见，维护封建统治者政权的长治久安是管仲的最终目的，它贯穿于他的经济思想、经济政策的各个方面。
管仲的经济思想不是支离破碎的，而是已构成了一个完整的体系。就其基本观点看，他确乎超过了前人，使其在实际的经济工作中取得预期的成功。当然，管仲卓越经济思想的形成也是有来由的。他个人睿智过人，虽然是其优势，但毕竟也非生而知之者。少时的贫贱，微时的经商，使他接近了下层人民，也使他懂得了经济，学会了经营；襄公政令无常、齐国中衰的局面，使他从反面汲取了如何善处上下矛盾的经验教训；长期在齐国主管财政经济工作，以及工商业在齐国由来已久的领先地位，更使他有机会试验、推行一套比较切合实际以进一步发展工商业（官营为主）为主的政策措施；再加他善于从实践中加以总结，这样才使他形成了一套比较正确的经济思想。没有他的那些阅历和丰富经验，正确的改革方案和富国强兵之计，将从何而来呢？
九 管仲之死和管仲以后齐国经济政策的改变
管仲采取一系列比较开明的经济改革措施和经济管理政策，缓和了齐襄公时遗留下来的紧张的阶级关系，几十年中使齐国人民能够安居乐业，人们对他是心悦诚服的。史称管仲“设轻重鱼盐之利，以赡贫穷，禄贤能，齐人皆悦”（《史记·齐太公世家》。《韩非子·难二》亦载管仲劝桓公“发仓困，赐贫穷”之事）。又说：“语曰将顺其（百姓）美，匡救其（国家）恶，故上下能相亲爱，岂管仲之谓乎？”（《史记·管晏列传》）这些评语应非过誉。
鉴于管仲修齐国之政，其效甚著，其功甚大，齐桓公不但“委国以听之”（《新序》卷五），尊之为“仲父”，而且从经济上重重给以酬谢。夺伯氏骈邑三百转赐给管仲，管仲成为一个收入不小的食邑主，而被夺者伯氏却没有怨言（《论语·宪问》；《荀子·仲尼》篇中也说：“与之书社三百，而富人莫之敢距也”）。齐之市场税收的一部分也赐给管仲，即《说苑》所记“桓公赐之齐国市租”，从而使管仲“富拟于公室”（《史记·管晏列传》），“位在倍臣，富于列国之君”（《史记·货殖列传》）。“镂簋而朱纮，旅树而反坫，山节而藻棁”（见《礼记》、《礼器》及《杂记》下、《孔子家语》卷十二。簋是古代食器；纮是冠冕上的纽带；旅树是陈列木屏于门，以蔽内外，为国君尊己之礼；反坫是反酒爵置于坫上，为国君尊宾之礼；节是斗拱，山是刻为山纹，藻棁是梁上有彩画的短柱）。就当时来说，生活如此豪奢，而“齐人不以为侈”（《史记·管晏列传》）。为什么人无怨言、人不以为侈呢？关键是管仲的这套经济政策，既富国又利民，既功在国家，又为人民办了不少好事，因此从上到下对他都很尊敬，他生活上即使享受一点，“僭越”一点，从上到下也就谅解了（唯后来的儒家批判管仲“失之奢”，“滥矣”，“其侈偪上”）。桓公四十一年（公元前645年），管仲病卒。桓公使上卿高氏董其丧，殡葬从厚，生前食邑悉与其子，令世为大夫。管仲身为卿相四十年，半生“名利福禄”（《荀子·解蔽》中语），享年八十多岁，得其善终，子孙也得其余荫。作为历史上的第一个经济改革家，他的结局可以说是很好的了。而且可以说是所有改革家中唯一的幸运者。
管仲病重时，桓公前去探望，问他：“群臣谁可相者？”管仲说：“知臣莫如君。”桓公说：“易牙如何？”管仲答道：“杀子以适君（指易牙烹其子以适桓公之口一事），非人情，不可。”桓公说：“开方如何？”管仲答道：“倍（背）亲以适君（开方为卫公子，去其亲与太子之位而事桓公），非人情，难近。”桓公说：“竖刁如何？”管仲答道：“自宫（自刑为阉人以进）以适君，非人情，难亲。”（《史记·齐太公世家》、《韩非子·难一》、《说苑》卷十三亦载此事，词意类同）神志尚清的管仲嘱桓公远斥易牙、开方、竖刁三人，荐可称“大仁”的老臣隰朋为相（时宁戚、宾须无已死）。不料十月后隰朋也去世了。桓公使鲍叔牙为相（《说苑》卷六中说鲍叔牙死在管仲之前）。桓公勉强依从管仲临终之言，疏远了易牙等三个小人。但三年之中桓公食不甘、心不怡，忍不住说：“仲父不已过乎？”“于是皆即召反”（《史记·正义》引颜师古云）。鲍叔牙谏而不听，发病而死。这三个小人益无顾忌，欺桓公已经老糊涂，就专权用事，宛如当年管仲所喻的“社鼠”一般。管仲死后的第三年（前643年），桓公病重。这个“好内”博宠的一代霸君，如夫人多，生子亦多。竖刁、易牙谋立长卫姬所生的公子无诡；其他诸子不服，也各求其母为己争太子位。这就造成一场五公子各树私党大闹宫廷的丑剧。竖刁、易牙“塞宫门、筑高墙”，把病得快死的桓公软禁起来，隔绝内外，不许其与任何人联系。桓公又病又饿又气又悔而死。临死前，“慨然叹，涕出，曰：嗟乎！圣人（指管仲）所见岂不远哉！若死者有知，我将何面目见仲父乎！蒙衣袂而死乎寿宫”（《史记·正义》引颜师古语）。桓公死在内宫，外面相攻正急，没有人来收尸，“尸在床上六十七日，尸虫出于户”。等无诡立，“乃棺赴”，“敛殡”（《史记·齐太公世家》）。管仲虽得善终，“无好下场”那句话却应在改革的支持者、推动者齐桓公的身上！
原先管仲所支持的太子昭，在乱中逃出齐国，投奔宋国。“宋襄公率诸侯兵送齐太子昭而伐齐，齐人恐，杀其君无诡”；宋又“败齐四公子师而立太子昭，是为齐孝公。宋以桓公与管仲属之太子，故来征之”。（《史记·齐太公世家》）孝公立，齐国的政局才又一时安定下来。
管仲劝桓公远小人，防社鼠，诚有先见之明；以太子托付于宋襄公，也为日后齐国的平乱伏了一笔。但是管仲死后，除了年事已高的隰朋、鲍叔牙短期内相继代相，竟找不出一个理想的后继者来治齐国之政，致令小人篡权，佞臣乱国，齐无宁岁，病榻论相而莫能荐贤，在这一点上管仲实不如鲍叔牙。而这一条正是关系一国兴衰续绝的紧要之事。无怪日后子贡问孔子孰为贤时，孔子要对以鲍叔牙。因为“荐贤，贤于贤也”。孔老夫子的说法是：“知贤，贤也；推贤，仁也；引贤，义也。有此三者，又何加焉？”（《韩诗外传》卷七）对鲍叔牙的推崇、赞赏，也正是对管仲的保留意见和含蓄的批评（《说苑·臣术篇》、《孔子家语》卷三）。
齐国自孝公死后（十年即被其弟所杀），争位之事又不少。除了齐顷公（前598～前582年）“弛苑囿，薄赋敛，振孤问疾，虚积聚以救民，民亦大悦”（《史记·齐太公世家》），尚能遵管氏之遗教以外，其余的国君都不成器，只知道通过官营商业、专卖政策弄钱，封建领主贵族的腐朽性已越来越突出了。到孔子评论管仲之时，齐国已到它的末世。那时，齐景公（前547 ～前490年）在位（共五十八年），景公本人“好治宫室，聚狗马，奢侈，厚赋重刑”（《史记·齐太公世家》）。整个统治集团都奢侈无度，残酷地剥削人民，管仲所推行的开明政策已被一一抛弃了。史称“民叁其力，二入于公，而衣食其一”，与管仲时的“相地衰征”、对半分租相比，剥削率大大提高，人民的粮食问题、经济利益已不再被重视；“公聚朽蠹”，征收的粮食宁肯在官仓里烂掉，“而三老冻馁”，连小吏都缺衣少食，更何况公室农奴了！在城市里，“国之诸市，屦（鞋）贱踊（刖足罪人装用的假足）贵”，管仲时的“弛刑罚”变为人民动辄受刑了（以上引文来自《左传》昭公三年）。“偪介之关，暴征其私”，轻税政策变为征之唯恐其不重了。“内宠之妾，肆夺于市”，在市场上不搞平稳物价、调剂余缺，而是对正当的商业进行公然的掠夺了（以上引自《左传》昭公二十年）。更重要的是在山泽方面，齐景公竟也改变了管仲的政策，而采取管仲批判过的做法：“山林之木，衡鹿守之；泽之萑蒲，舟鲛守之；薮之薪蒸，虞候守之；海之盐蜃，祈望守之”（《左传》昭公二十年）。把官山海搞成了官府对山海的全部垄断，山林陂泽层层设官控制，不许民众利用。食盐完全改为官制，尽夺民利，卖价更贵；铁也是官府役使奴隶来冶制（自齐灵公时——前581～前554年——已是如此。叔夷钟铭文中有“造□徒四千”的字样，□即铁字的初文）。盐铁虽行专卖之制，已非管仲之实了。这些统得过多过死的暴政，使得“人民苦离，夫妇皆诅”。晏婴为相，向景公进谏，指出“今君税敛重，故民心离；市贾悖，故商旅绝；玩好充，故家货殚”（《晏子春秋》卷三）。齐景公虽也表示要“使有司宽政、毁关、去禁、薄敛、已责”，但实际上起色不大，已临“季世”的姜齐政权，其颓势再难复振了。这是封建领主制日趋没落，再也不能为社会生产力提供发展余地的一种反映。
就在那时，一心在觊觎姜齐公室政权的齐国大夫陈僖子（田乞），乘机用种种办法争取民众，笼络人心。他在自己领地的范围内，故意同齐景公唱对台戏，允许人民开采、利用山泽资源，政策大大放宽。因不征税，故陈氏领地内山海所产的山木、鱼盐蜃蛤等拿到市场上来卖，和原产地价格一样，不加贵一钱，即所谓“山木如市，弗加于山，鱼盐蜃蛤，弗加于海”（《左传》昭公三年。《韩非子·外储说右上》作“市木之价不加贵于山，泽之鱼盐龟鳖蠃蚌不加贵于海”）。陈氏贷给（或廪予）贫民的粮食用大斗出，收回（或收赋税于民）时用小斗进。“民人痛疾，而或燠休之”，这样，人民就纷纷逃往陈氏门下，“其爱之如父母，而归之如流水”（《左传》昭公三年）。这些劳动者，由公室的农奴变为私家的隐民，有的给陈氏当家兵，有的给陈氏开荒地、耕种私田，其身份地位和所受的剥削都比农奴有所改善，而向平民身份的农民靠近。一种新兴的封建地主制正在形成和发展。先世为齐工正的陈氏，就是齐国新兴地主阶级在政治上的代表。经僖子、成子（田常）父子的两世经营，深得民心，宗族益强。最后齐国政权终于转入陈氏之手，原来是封建领主制的齐国，走上了封建地主制的轨道。
战国时期，田齐的封建地主政权又从另一个方面来改变管仲的政策。田氏为了取得工商业者对自己的支持，在建立政权后，进一步开放私营，取消国家专卖，主要工商业——盐铁、粮食、纺织品等全部落入私人之手。行之日久，“一国而二君二王”（《管子·轻重甲》），私营商业中的“游商蓄贾”成了同齐国国君相抗衡的力量。他们乘人之危，施展剥削伎俩，使农夫和小民又陷入困境。许多耕者或破产流亡，或变成商人的奴婢。商与君争民，削弱了封建政权的统治基础。封建统治者同富商大贾的矛盾日益加深。继承管仲思想、追恋管仲业绩的《管子》学派的轻重家们，就在《管子》一书中假托桓公与管仲的对话，说了许多“欲杀正商贾之利”、“欲杀（抑制）商贾之民以益四郊之民”的话，主张在齐国重新推行管仲的“官山海”政策和“官工商”制度，恢复盐铁的专卖，并提出其他一些由国家来干预经济、抑制商人资本和借贷资本的设想。可是，时至战国中期，私营商人在齐国的势力已十分强大，“商贾在朝”，政府中有他们的代言人，《管子》书中的许多建议都无法在实际中施行。私营工商业的势力在齐国继续发展，表面上活跃而繁荣的私人经济、市场经济，使齐国在这方面堪为东方诸国之冠。
管仲相齐四十年，他所做的经济改革，调整了原有经济制度中与社会发展不相适应的部分，从而促进了生产力的发展，符合齐国的客观实际和封建制度进一步演进的要求，所以能使齐国的经济得到振兴，国势由中衰变强盛。他的成功并不是偶然的。管仲以后，桓公的王霸事业虽已成陈迹，但管仲的具有革新意义的经济政策却对后来者发生着深刻的积极的影响。他的“相地衰征”，推行实物分成地租制和改善农奴待遇的种种措施，在各地得到反响。终春秋之世，许多经济改革随之在各国相继出现——晋国的作爰田，郑国的“田有封洫，庐井有伍”、“作丘甲”，鲁国的“初税亩”、“用田赋”，农奴一步步地解放，而终于成为农民，成为封建地主制下的基本群众。管仲旨在修补旧的领主制，却不自觉地为加速新的地主制的诞生起到了积极的推动作用。他为试图运用国家权力促进社会经济发展的政治家们，树立了一个良好的典范。
战国以后，封建地主制已在中国土地上确立，但管仲博大精深的思想，仍对后世具有重要的启蒙意义，曾经在历史的长河中激起过人们智慧的浪花。当为地主阶级中央集权制度服务的法家学派兴起时，他就被奉为法家的先驱者（有人称管仲为中国法治之祖）。以后他的由国家来干预经济的经济干涉主义思想（为法家学派所提倡），一直在中国漫长的封建社会里成为经济思想中的一个重要的流派。诸如他那种由国家举办重要经济事业、以经济收入（如盐铁专卖）来代替赋税征敛的主张，和取民有度、利民富民、在发展生产基础上增加财政收入等观点，都是长时期地溉沔后学，被封建社会前期的一些进步的理财家所遵循，用于调节社会的财富分配，用于调整社会的阶级关系，用于发展封建国家的经济和封建国家的统一事业，并由此产生一定的成果。如桑弘羊、刘晏就都是管仲学说的推崇者和奉行者。即使以今天的眼光来看，管仲的有些思想仍对我们有极大的启发。在中国历史上，管仲确是一位值得注意的重要的历史人物；他在经济方面的进步的思想言论，特别是其中一些卓越的首创性的见解，确是我们民族文化宝库中一份可贵的、可引以自豪的历史遗产。