【编码】2016-04

【案号】全国政协第十二届第四次会议第2226号提案

关于支持慈善组织参与政府购买服务的提案

【提案缘起】

从2012年以来，我每年都会就政府购买服务提交相关提案，这是我政策建言的一个重要选题。参与《慈善法》的起草过程中，我们一直把推进慈善组织参与公共服务作为一个重大命题，在制度设计上下了很大功夫。这一提案基于上述背景，突出强调从政策上支持慈善组织参与以政府购买服务为主要形式的政府改革与公共服务。

【提案正文】

慈善组织参与政府购买服务，对于深化政府体制改革和推动社会治理创新有着重要意义，它不仅推动政府职能转变，公共服务社会化，也有利于政社合作，推动政社关系转型。在中共十八届三中全会通过的决定中，明确提出推广政府购买服务，相关部委也出台了一系列办法和指导意见，支持和规范社会组织承接政府购买服务，推动购买服务的制度建设。在实践层面，中央和地方各级政府都在力推政府购买服务，改变公共服务供给的方式，将其作为政府与社会契约化改革的平台。

随着政府购买服务的推进，越来越多的资源进入慈善组织，慈善组织面临的核心问题是如何有效地管理和运作。目前的政府购买服务政策体系，主要存在两个问题。一是政府购买服务取得的收入没有相应的税收优惠。购买服务的多为公共性和公益性项目，根据现行法规，政府购买服务取得的收入不在非营利组织免税收入的范围内，需要缴纳25%的企业所得税。二是政府购买服务没有建立有效的评估、问责和监管机制。购买服务是为了有效实现公共服务供给的方式之一，需要进行产出的评估。但现行的购买服务评估程序烦琐，指标体系不够完善。这些不仅不利于政府购买服务的规范化发展，也挫伤了一些慈善组织参与购买服务的积极性。

在即将颁布的《慈善法》中，明确提出政府购买服务是推动慈善事业发展的促进措施之一。草案的第八十三条明确规定：“各级人民政府及其有关部门可以依法通过政府购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务，并依照有关政府采购的法律、法规向社会公开相关情况。”尽管草案并未对购买服务及税收优惠方面的政策作出更为具体的规定，但是突出了其对于慈善事业发展的重要意义，为接下来推动相关政策的改进提供了重要契机。

为在《慈善法》颁布后更好地推进政府购买服务，我们提出如下建议。

第一，慈善组织提供服务的收入，应享受相应的税收优惠。政府购买服务收入作为慈善组织收入的来源之一，这部分收入不能作为税源，而应获得税收优惠。目前《慈善法》草案中对此没有表述。从慈善组织提供服务的角度来看，将购买服务列为营业收入，需要缴纳相应的税收，但是从税收的角度来看，这部分资金来源于财政，对公共资金征税是双重收税，尽管对于慈善组织来说，缴税实际上并无额外损失。在实践中，例如沿海地区的一些社工服务机构，绝大多数收入来自购买服务。如果购买服务收入没有纳入慈善组织主要收入来源，对这部分组织来说，将面临着慈善组织的认定标准、资金监管等一系列问题。从宏观角度考虑，应尽快调整与此相关的税收政策，将购买服务收入纳入税收减免的范畴。

第二，完善购买服务的评估与问责机制，将其纳入慈善组织综合性监管问责体系。购买服务的评估、问责和监管环节相对薄弱，从体制建构的角度，应将其与慈善组织的认定、监管、评估与问责结合起来，这些也是《慈善法》颁布后需要重点关注的议题。例如广东、海南等地方已经开始实施的年度报告制度，将慈善组织放进整个社会的问责系统，问责结果就应与购买服务、税收优惠、组织评估等环节实现对接，从而形成一个闭环。在改革方向上，可以借鉴英国等国家的做法，将公益资格认定、购买服务与评估等各个环节对接起来，纳入慈善组织的综合性监管体系，避免重复问责，构建有效的、统一综合的评估系统。

第三，加强政府购买服务中针对政府的问责，提高公共服务供给效率。根据政府购买服务的法律法规或规范性文件，已经明确规定购买服务的内容、方式、流程和监督。一方面要加强对购买服务预算执行情况的监控，做好购买服务的信息公开，提高预算执行的透明度，接受社会监督；另一方面要加强购买服务的政府绩效评估，引进第三方专业评估机构，进行独立、综合的评估，确保优质、高效的公共服务供给。在实践中，购买服务往往是政府不同部门实施的，应该严格将评估结果作为客观依据，反过来可以改善现行的购买服务机制。例如购买服务跟民政部门社会组织评估级别已有衔接，未来应进一步研究和完善相关的衔接机制。

第四，减少行政审批环节，推动政府购买服务体制改革。在深化行政体制改革、转变政府职能的背景下，简化购买服务的申请、评估、问责程序等环节，将有利于激发慈善组织参与购买服务的热情。与《慈善法》出台同步，慈善组织管理体制正在诸多方面进行改革，如年检制度改为年度工作报告制度、税收优惠由审批制改为备案制，以及调整公益性捐赠税前扣除资格的确认程序等。按照这类减少审批环节、简政放权的改革思路，进一步深化购买服务体制的改革，完善我国的政府购买服务体制。

购买服务是政府对慈善事业发展的支持和促进。既然将慈善组织纳入公共服务的供给方，那么对于公共服务的提供也需要社会各方的监督和问责。在《慈善法》正式颁布后，构建和完善购买服务的制度体系，继续推动购买服务的发展，将是在全面深化改革背景下，加快转变政府职能，激发社会组织活力，支持慈善组织发展的重要举措。

【提案结果】

本提案全文在新浪微博的转载与阅读量达到423次。2016年12月30日，民政部发布了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），规定了通过政府购买服务支持社会组织发展的各种措施和制度。《指导意见》提出的主要政策包括：切实改善准入环境；加强分类指导和重点支持；完善采购环节管理；加强绩效管理；完善采购环节管理；加强绩效管理；推进社会组织能力建设；加强社会组织承接政府购买服务的信用信息记录、使用和管理。相应的保障措施包括：加强组织领导；健全支持机制；强化监督管理。地方层面结合本地实际情况，也在积极推动通过政府购买服务支持社会组织培育发展。比如，2017年10月，北京市财政局、北京市民政局、北京市社会建设工作办公室联合下发了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的实施意见》，规定了在北京市范围内通过政府购买服务支持社会培育发展的主要政策、机制建设和保障措施等。上海市社会团体管理局则于2017年7月11日发布《关于开展2017年度上海市承接政府购买服务社会组织推荐工作的通知》，建立并开展承接购买服务社会组织推荐工作。