化解结构性失业风险，推动上海经济稳增长

——上海市就业市场的形势、问题及政策建议

上海研究院城乡统筹发展研究中心课题组

上海市经济增速放缓，劳动力市场所面临的主要问题来自供给主导隐含的结构性失业风险。从短期看，上海需要谨慎识别、应对可能导致就业风险的因素。同时，上海市要利用劳动力市场总体平衡的有利局面，抓紧推进相关的改革措施，为劳动力市场的中长期健康发展以及经济的持续增长创造有利条件。

一 当前上海市就业形势总体稳定

近年来，上海市经济增长速度放缓，但劳动力市场总体保持稳定。上海市“十二五”规划纲要提出了调控就业和劳动力市场调控的两个预期性指标，即城镇登记失业率和城镇新增就业人数，要求城镇登记失业率控制在4.5%以内，每年新增就业人数不低于50万人。

从实际情况看，这两个指标在上海市的完成情况良好。2011～2014年，上海市每年年末的城镇登记失业率均保持在4.2%以下；2011～2014年，上海市城镇新增就业分别为64.16万人、61.38万人、60.05万人和59.96万人，远超过“十二五”规划提出的要求。

除这两个指标以外，从其他更客观的指标观察，上海市劳动力市场形势总体稳定的判断依然成立。从求人倍率看，2015年前三季度分别为11.5、11.4和11.1，均高于2011年四个季度的求人倍率。如图1所示，上海市求人倍率与经济增长速度剪刀差的形势仍然延续，这表明就业形势与需求端因素的相关性越来越小，供给主导的趋势愈发明显。同时，由于中国人口结构的变化，我们可以预期，“十三五”期间由人口结构变化带来的劳动力供给偏紧的形势仍将延续。近年来，上海市经济增长虽然放缓，但求人倍率高于供求平衡线，结合中国劳动年龄人口从2012年开始进入下降通道这一情况，由于人口因素是短期内不可改变的稳定因素，我们可以预期，上海同样面临有效劳动供给减少的形势。

二 上海市就业的主要问题

近年来，中国劳动力市场变化主要由人口因素所决定的供给面变化主导，虽然这使劳动力市场的供求关系在经济下行压力较大时得以维持平衡，但其所带来的挑战不容忽视，上海也需要及时应对这些挑战，避免其中长期带来的影响。

1．劳动力成本迅速上升使上海面临竞争力下降的风险。近年来，劳动力市场最明显的变化，就是劳动力短缺的频繁出现以及普通工人工资水平的加速上涨。劳动力成本的上升对上海这样以服务业为主的经济结构而言，也会造成竞争力下降。2014年第三产业占上海市GDP构成的64.8 %, 2015年上海前三季度GDP增长中，第三产业为11.1 %，第二、第一产业已经是负增长；第三产业中，金融业占27.2 %，房地产业占12.6 %，信息传输、软件和信息技术服务业占10.2 %，因而还有近一半的增长来自劳动密集型的建筑业和服务业。此外，全国大中城市公共就业服务机构供求监测数据显示，求人倍率前三位的职业集中在餐饮服务、缝纫、机械冷加工等。因此，劳动力成本的过快上升，将有可能在上海经济结构调整完成之前，对上海市经济的增长潜力带来负面冲击。在今后一段时期内，上海是否能够通过劳动生产率的提升，稳妥应对单位劳动力成本上升对劳动力市场和经济发展带来的挑战，也是一个关键的问题。

2．供给因素影响的结构调整使上海的生产率增速放缓。我们发现，上海由于“十一五”和“十二五”时期劳动力市场出现的转折性变化，农业剩余劳动力殆尽，农业部门和非农部门的工资（边际劳动生产率）趋同，通过劳动力再配置提升全要素生产率、推动经济增长越来越困难。随着供给主导的劳动力市场变化日益加剧，今后相当长时期内，通过劳动力再配置获取全要素生产率更加艰难，上海的经济增长将越来越依赖于已经转移的劳动力在新岗位上提高生产效率。

由于普通工人的工资迅速上涨，在一定程度上刺激了低技能劳动力的供给，对生产率提升也产生了不利影响。根据2004年、2008年和2013年上海市三轮经济普查的数据观察，上海的经济结构及就业结构向第三产业转变的趋势明显。然而，由于前述劳动力供给方因素的影响，第三产业的岗位增加多集中于低端服务业，因此，并没有带来劳动生产率的提升。如图2所示，2008年至2013年，扣除价格因素后（以1990年为基期），上海第二产业的实际劳动生产率由9.03万元上升到12.05万元，而第三产业劳动生产率的增长明显缓慢，由2008年的4.02万元上升至2013年的5.67万元。生产率提高的减缓，也是近年来上海经济增长放缓的一个主要原因。

3．上海将面临结构性失业风险。中等收入向高收入的过渡期本身就是结构变化迅速的阶段，其中人口因素推动的变化，也会产生不同的效应。其突出的特点是，劳动力市场收益与人力资本水平脱节。在这种情况下，结构调整往往也是人力资本需求的调整，一旦劳动者的技能与经济结构调整的需要错配，结构性失业就会发生。上海市2014年常住人口为2425.68万人，从业人员总量为1365.63万人，其中，一定规模的低技能劳动者的人力资本积累将不能满足上海市未来的产业结构调整和升级。这些低技能劳动者没有相应的技能来匹配未来上海产业升级的岗位需求，尤其是第三产业的知识密集型和生产性服务业的就业岗位。这些教育水平偏低、再就业能力偏低的劳动群体将面临严峻的结构性失业风险。而且，这种结构性的就业问题在上海经济增长放缓调整时期，可能会表现出周期性的问题，或者说和经济增长强劲性相关的就业难题。

4．上海市的就业监测、预警依然是传统的统计指标。目前，研究者和决策者研判劳动力市场形势遇到的一个最大的难题就是缺乏及时、有效的劳动力市场信息。尤其是一些先行指标的缺失，不仅无法做到失业预警，在失业发生时也往往猝不及防。为了顺应变化，上海亟须改革目前的劳动力市场监测体系，建立起与新古典特征相适应的指标监测与调控体系。

上海市同全国一样，主要以“新增就业”和“登记失业率”两个指标为调控目标。但这两个指标已经严重脱离了市场经济体系的实际需要，不能真实反映社会经济发展和劳动力市场运行的情况。相比之下，发达的市场经济国家在其长期的经济发展过程中，已经摸索出一整套监测和调控劳动力市场的方法和指标体系，上海应该积极予以吸收和借鉴。因此，劳动力市场指标和信息统计、采集，应该以科学的抽样调查为基础，而不宜沿用报表系统。

三 主要对策建议

上海市的就业发展应该关注以下四个重点领域。

1．通过全面深化户籍制度改革，进一步提高劳动参与率，为上海结构调整增加劳动供给。通过严谨的测算，从2012年开始，中国16～59岁年龄组的人口数量已经开始下降。劳动年龄人口数量开始减少，要想保持劳动力供给的优势，应该主要着眼于劳动参与率的提升。

根据我们的研究，全面、彻底地推进户籍制度改革，是提高劳动参与率最有效的手段。一直以来户籍制度改革都是以地方实践的渐进方式开展的。国家连续出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证管理办法（征求意见稿）》等，确立全面推进户籍制度改革的核心与终极目标，是使与户籍相关的社会福利与人口登记功能分离。上海市实行居住证积分制管理，享受上海市公共服务需120分的标准积分，今后应逐步放宽积分约束，加快上海市常住人口公共服务和社会保护一体化的进程，通过具体的实践措施，加快户籍制度改革的步伐。

2．利用劳动力市场平衡的有利时机促进上海市就业结构转型升级。在今后一段时期内，上海市产业结构，尤其是服务业结构细分和产业升级将进入关键时期，并推动上海经济的升级发展。上海市人均GDP已达到发达国家发展水平，今后，经济结构和就业结构的多元化趋势将进一步加速。要促进经济结构向多元化方向转变，必须充分发挥市场在资源配置中的决定作用。首先，通过更加健康、有效、充分竞争的资本市场、劳动力市场和土地市场，为生产要素更合理的配置提供及时、正确的价格信号。其次，要推动和完善企业微观机制的改革，让不同所有制的企业都能成为微观经济的主体，对要素市场的价格信号做出积极的反应。最后，要注重增加人力资本存量、提高人力资本质量，从而使劳动者能够适应经济结构转变的需要。

3．对不同群体实施针对性的扩大就业政策。上海作为特大城市，以下几类人群的就业问题值得重视。由于造成他们就业压力的原因各不相同，扩大就业的政策应该具有针对性。首先，上海的结构调整有可能产生新的就业困难人员。应该综合运用积极和消极的劳动力市场政策，及时应对可能出现的就业冲击。其次，从创新驱动和人力资本积累的角度来说，需要结合上海市经济结构调整与产业升级，创造出更多适合大学毕业生的就业岗位，为上海的长期经济增长积累受教育程度较高的人力资源；同时需要鼓励大学生创业，通过营造鼓励创新、保护创新的环境，并将大学生创业计划纳入小微企业发展计划，促进上海市创新驱动发展。最后，上海市的发展离不开农民工群体，尤其是上海市服务业细分行业的多元化发展及行业之间依赖性，针对农民工的人力资本水平可能不适应未来上海产业升级需要的情况，应该深化培训体系的改革，通过对培训需求的引导，发挥企业和雇主在培训中的核心作用，提高培训的针对性。同时，进一步提高在上海就业的农民工社会保障的水平，增强他们应对劳动力市场负面冲击的能力。

4．建立有效的劳动力市场监测体系。上海市可以在现有的31个大中城市月度失业率调查的统计监测基础上，通过扩大调查范围、完善调查制度、优化抽样方案、加强质量控制、提高调查频率，采用新的就业监测体系反映就业形势变化的信息需求。新体系建设所应覆盖的具体指标有七大项（失业、就业、工作时间、工资、供求、雇佣与解雇、企业用工计划）和17个指标（调查失业率、劳动参与率、兼职率、失业时间、企业部门总就业、公共部门总就业、非正规比率、生产部门周工作小时、全部从业人员周工作小时、平均每小时劳动报酬、生产部门劳动报酬、求人倍率、雇佣率、失业－就业转换比率、五周内失业比例、离职率、企业雇佣计划）。这些指标是国际上监测就业动态及其政策规划的基础性数据来源。上海通过设置新的劳动力市场监测指标，可以更全面地了解上海市就业以及潜在失业的状况与性质。