四 危机后的制度学习

（一）应急管理制度建设

1．应急预案层面

无锡太湖蓝藻水华事件发生后，同年9月27日，江苏省人民代表大会常务委员会修订了《江苏省太湖水污染防治条例》，定于2008年6月5日执行。该条例就监督管理、污染防治、饮用水水源保护、法律责任几个方面对太湖流域水污染问题做出详细规定。

根据国务院领导同志重要指示和相关会议精神，国家发展改革委会同有关部门和地方启动了《太湖流域水环境综合治理总体方案》的编制工作。2007年6月，在实地调查的基础上，发展改革委组织有关单位研究制订了《总体方案》编制的“工作方案”和“编制大纲”。7月初，相关部门以及江苏、浙江、上海两省一市召开《总体方案》编制工作启动会，成立了领导小组、工作组和专家组，明确了《总体方案》编制的指导思想、基本原则、重点内容，明确了部门和地方的任务和组织分工，正式启动了《总体方案》的编制工作。该方案于2008年4月正式执行，实施分为两个阶段，近期为2007～2012年，远期为2013～2020年，基准年为2005年。

《太湖流域管理条例》于2011年11月1日正式施行，太湖局和流域各地高度重视，因地制宜，采取多种措施，认真贯彻落实。与此同时，相关配套措施也依次完善，其中包括《太湖流域水功能区管理办法》《太湖流域重要河湖管理范围内建设项目水利技术规定（试行）》《太湖局行政执法职权分解、岗位职责及执法责任》《太湖流域管理局太湖和太浦河、望虞河水事巡查报告制度》等规范性文件。

2．应急管理机制层面

供水危机敲响了警钟，无锡市举全市之力开展治理太湖、保护水源“6699”行动和环保优先“八大”行动，确保不发生太湖大面积水质黑臭和饮用水源地污染事件，确保饮用水安全稳定供应和达到国家生活饮用水新标准，确保太湖、蠡湖和入湖河流断面水质持续稳定和改善。

（1）监测预警机制。建立多方联动、时时监测、科学分类、快速反应的太湖水质和生态环境监测预警机制。加大预警管理建设，进一步完善组织健全、职责到位、管理集中、运转高效的预警反应机制。太湖水污染及蓝藻监测预警于2012年4月1日启动。江苏省“科学治太”全社会总投入已达700亿元。

（2）调水引流机制。积极推进重点水利工程建设，尽快建成流域行洪“高速通道”和引江“清水走廊”，形成长期稳定的调水引流机制。为加速太湖水流动，调引水泵站每年运行200天以上。

（3）应急处理机制。以治理太湖、保护水源为目标，以维护水环境、遏制水污染、保障水安全为重点，形成“统揽全局、协调有方、措施到位、执行有力”的应急处理机制，最大限度减少突发性生态灾害事件造成的损失，确保全市生活生产用水安全。

（4）协调联动机制。坚持以我为主、从我做起，积极推动建立环太湖区域协调联动制度，充分动员和发挥流域和沿湖各市（县）区作用，依靠各地区、各部门等力量，形成统一指挥、协调有序、快速反应、运转高效的协调联动机制。

（5）公众参与和信息公开机制。建立和完善治理太湖、保护水源重大事件的信息公开、公众参与的宣传动员机制，加强公众对生态公共事件和治理活动的了解，增强公众责任意识、权利义务观念和科学应对能力，强化舆情投诉信息反馈，有效提高应对公共生态事件的社会整合力和协调力。

（6）考核监督机制。突出责任主体，强化制度建设，明确目标、强化责任，量化考核、严格奖惩，强化激励导向，进一步完善治理太湖、保护水源工作考核和监督体系。

3．形成六大应急对策

一是自来水水质强化处理对策。建立国家级专家组指导下的治水机制和严密的水源地水质监测监控机制，确保市区自来水供水水质各项指标持续稳定达到国家生活饮用水标准（GB5749-85）。二是打捞和阻挡蓝藻对策。设置太湖蓝藻拦截和阻隔设施，发动沿湖地区和单位对所处水域的蓝藻进行属地包干（包人工、包经费、包组织打捞、包收购转运、包湖面保洁）打捞；通过市场运作和政府财力支持，组建专业打捞队伍，负责太湖无锡水域重点水区的蓝藻打捞；建立蓝藻储存堆放集中地，通过制成有机肥料、探索腐殖物发电等多种回收利用方式，解决蓝藻后续处理问题，避免二次污染。三是调水引流对策。保持大流量“引江济太”，确保梅梁湖泵站安全正常开机引流，适时关闭本省境内入湖水闸，严格控制内河污水进入太湖，保证调水引流效果。四是人工增雨对策。保持增雨作业装备整装完好，做好防控性适时增雨作业，确保完成指令性增雨任务，有效防控蓝藻过快繁殖。五是地下水补充对策。在做好启用地下深井水法定报批基础上，做好地下水井的应急启用、运输供应、监测监管等工作，确保在市民饮用水发生严重困难时，紧急启动地下深井水补充机制，24小时内全部到位，有效缓解居民饮用水危机。六是净水保供对策。储备足量纯净水，提高对纯净水生产、销售的调控能力，保障特殊群体的净水供应，切实维护纯净水市场秩序，确保自来水水质在不符合国家生活饮用水标准时市场纯净水供应充足。

4．风险消减制度创新

其一，推行河长制。以市（县）、区、乡镇（街道）领导班子成员为河长，推行全覆盖的河（湖、库、荡、氿、浜）长制监测管理。抓好全市111个水功能区环境质量监测，加强对交界断面水质的监控，确保所有水功能区水质达到《江苏省地表水（环境）功能区划》标准。2007年9月实施“河长制”监测管理以来，全市79个考核断面已有52个达标。

其二，环境资源区域补偿制。落实脱硫设施运转效果与脱硫电价挂钩政策；对列入减排计划的重点工程，各级污染防治和环境保护专项资金采取以奖代补形式，优先保障。实行生态补偿，在行政交界断面建立水质监测、补偿金额测算、补偿支付监督等运行机制。

其三，污染减排联席会议制。2008年建立污染减排联席会议制度，每半年向社会公布污染减排工作进度和完成情况。

其四，环保问责制。建立日常监测和监察机制，对水源保护区的环境违法案件进行挂牌督办，提高罚款上限。对达不到排放标准的企业实行限产减排直至停产整顿，超过总量控制指标的地区实行区域限批，2008年6月底前仍不能稳定达标的坚决予以停产直至关闭。

其五，“环境保护审判机构”。设立本省唯一的太湖流域水资源保护审判庭，为太湖流域环境保护提供法律保障。

其六，企业环境风险管理制。探索环境污染责任保险制度，选择环境危险程度高、社会影响大的行业和部分企业开展环境污染责任保险试点。

5．完善水基础设施建设

其一，加快管网建设，提高污水处理能力。蠡湖通过实施生态清淤、污水截流等重点工程，累计清淤248万立方米，铺设截污管网11.8公里，投资1.27亿元建成梅梁湖动力换水工程并投入运转，蠡湖水质明显改善，成为国内水治理典范。在此基础上，无锡市启动梅梁湖清淤、长广溪湿地建设、十八湾生态修复等重点工程并基本竣工。

无锡市全面普查截污状况，对污水管网已覆盖区域特别是成片居民区抓紧限期接管截污；对污水管网铺设暂时有困难的，可沿河岸或在河床下铺设管道，将附近地区下水道连接至污水管网。加快污水管网规划和建设，拓宽投融资渠道，采取财政、税收、金融、价格等经济手段，引导和鼓励各种所有制企业积极投资、参与污水管网建设，提高城乡污水管网铺设进度，力争2010年实现城镇污水管网全覆盖，做到城镇生活污水不再直接向河道排放。2008年6月底前，市区污水处理后实现一级A排放标准的达到35万吨/日，现有污水处理厂完成脱氮除磷改造工程并投运。

其二，建立监控体系，实施排放总量控制。建立多层次、全覆盖的水质监测监控体系，实现对太湖无锡水域各市（县）区交界断面、入湖河流、饮用水水源地水质以及污水处理厂的动态监测监控，实时掌握入湖排放情况，严格控制入湖污染物排放总量，对所有排放COD、氮磷污染物的重点污染源全部安装自动监控系统，并与环保部门联网。将自来水厂水质在线监测接入自动控制系统，针对水源变化，强化常规处理工艺改造和管网水质在线监测。做好各自来水厂出厂水和管网末梢水水质动态监测。加强对太湖主要污染物排放、污染治理的监测、统计，提高统计数据准确性，并做到每年向社会公布，接受社会和群众监督。开展节水型示范工业园区建设试点，大力推动开发区、工业区循环用水，创建一批节水型企业、单位和社区。

其三，开辟第二通道，形成“双源”供水格局。2005年7月，无锡市委、市政府决定开辟市区供水第二水源地，长江供水工程正式启动并进行前期工作，计划2009年投产运行。2006年6月，一期工程正式开工，整个工程分两期实施。发生2007年5月29日供水危机后，工程加快进度；2008年3月，日供水设计能力为40万吨的一期工程顺利出水，比原定工期提前20个月。日供水设计能力为40万吨的二期工程抓紧建设，在2008年底全面竣工，市区日供水能力达200万吨。

同时加大水源地保护力度。无锡市先后颁布实施《关于加强贡湖供水水源保护的决定》和《无锡市贡湖供水水源保护办法》，强力推进水源地保护区周边环境综合整治。2008年3月份与2007年同期相比，蠡湖水域水质明显好转，主要水质指标已全面达到《江苏省“十一五”水污染物总量削减目标责任书》规定的目标；梅梁湖总氮、高锰酸盐指数浓度有所降低，总磷指标基本持平，总体水质处于轻度-中度富营养化之间；贡湖总氮、氨氮和高锰酸盐浓度有所下降，总体水质处于轻度-中度富营养化之间。主要入湖河流的水质指标明显好转，2007年四季度，全市37个小康考核断面中，平均达标断面33个，达标率为89%。

6．环境治理工程措施

其一，九大清源工程。一是贡湖水源地取水口优化和延伸工程。将贡湖水源地取水口向湖心合理延伸，2007年已完成工程前期工作，2008年底前建成并投入使用，确保取水规模达到100万吨/日。二是饮用水源地保护和生态修复工程。实施清水渔业工程，调整农业种养殖结构。三是水源预处理和自来水深度处理工程。四是第二水源地建设工程。锡澄水厂一期供水（日供水40万吨）工程2008年3月30日已建成投运；二期供水（日供水能力扩大到80万吨）工程在2008年底前建成投运，实现长江饮用水供水。五是新沟河拓浚工程。配合省水利厅认真做好前期拆迁调查、项目设计等工作，2008年底前获水利部、国家发改委批准并启动实施。六是走马塘拓浚工程。走马塘一期工程在2008年底竣工。七是应急饮用水源建设工程。扩大锡东水厂取水口供水规模，按照取水能力增至100万吨/日要求，编制和实施锡东水厂取水口供水扩能工程项目，2008年底建成投用。八是太湖清淤工程。加快制订并分步实施无锡境内其他太湖水域清淤计划。九是太湖生态修复工程。2009年底前完成太湖无锡水域内湖滨湿地建设、水源地水质改善及保护、农村面源污染控制及生态修复、湖泊生态修复工程。

其二，九大治污措施。一是关闭规模以下化工生产企业。2007年关闭化工企业775家，已完成省下达三年任务的119.23%。二是排污口封堵、截污及水质功能区断面达标。2007年已全面封堵沿湖37个排污口，城区204家排污企业完成截污，全市37个小康考核断面中，平均达标断面33个，达标率为89%。三是整治“三无”船舶和取缔所有直接向太湖排污的船舶和临时经营场所。2007年已全面完成整治和取缔任务。四是所有乡镇生活污水集中处理和村生活垃圾集中收集处理。2008年，全市所有乡镇全部建成集中式污水处理设施，农村垃圾收集率、清运率和处理率达到100%; 2010年，实现污水管网全覆盖，城镇生活污水集中处理率达到80%以上。五是撤除太湖一级保护区内畜禽养殖场、规模以下工业企业、村落和传统种养业。六是禁止新建排放氮磷污染物的项目和限制氮磷污染物排放总量。全面开展控制氮、磷污染物排放的专项行动，加大污水处理设备投入力度，加快绿色有机生产技术推广应用。制定了《无锡市控制排放氮磷污染物项目的实施意见》。七是全面实施生活污水处理厂尾水脱氮、脱磷处理和工业及生活污水回用。八是全面实施山军嶂山、大小箕山、中犊山、充山、马山工业和生活污水回用。九是取缔定置渔具和垂钓。太湖无锡水域已全面禁止围网养殖和垂钓，定置渔具已全部清除。

7．发展转型改造的“八大行动”

其一，“锡城减废行动”。2007年底，56家热电厂100台35吨以上燃煤锅炉完成脱硫设施建设；市区清洁能源区建设三年目标任务基本完成；全市COD和SO2年排放总量在2005年的基础上已累计削减8%；垃圾分类率达到50%; 15个省级以上开发区全部通过ISO14000环境管理体系认证。2008年启动餐厨垃圾综合处理试验。到2010年，全市COD和SO2年排放总量分别控制在7万吨和13万吨以内；城市垃圾分类收集率达到80%；全市建成十大循环经济产业链。

其二，“铁腕治污行动”。2007年，无锡市开展全市范围的“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，封堵63家沿湖单位排污口；关停426家污染严重的排污企业。2007年6月6日，宜兴市周铁镇部分企业顶风违法排污受到严肃处罚，被勒令停产整顿，相关政府部门负责人受到党纪政纪严厉处罚，并在媒体通报。由于铁腕整治，无锡全市一年就关停775家化工生产企业和31家“三高两低”企业，提前超额完成了省政府下达的治理任务。2010年完成了城市中心商务区生产企业的退出搬迁；完成火力发电厂锅炉脱硫技术改造；完成全市2955家化工企业的集中整改，杜绝违法排污现象。

其三，“企业自愿协议管理行动”。全面推行企业ISO14000环境管理体系认证和重点耗能企业环保协议管理。要求到2010年，全市重点污染企业必须全部通过ISO14000认证，60%以上重点耗能企业实行环保协议管理。

其四，“城市生态重建恢复行动”。2007年底完成锡山区、惠山区、滨湖区的矿山整治和自然生态重建任务。2010年，新增城市绿地1490公顷，建成区绿化覆盖率≥45%，建成区绿地率≥40%，建成区人均公共绿地≥15平方米；城市建成区道路广场用地中透水面积的比重提高到50%；完成江阴、宜兴市的矿山整治和自然生态重建任务。“十一五”期末建成国家生态园林城市。

其五，“排污权交易行动”。探索排污权有偿使用制度和“污染者付费”排污权交易机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源生产者、消费者承担相应经济代价。

其六，“环境标志行动”。鼓励和扶持企业产品获得环境标志，依法查处假冒环境标志产品，进一步完善政府优先购买环境标志产品的采购管理规定。

其七，“环境治理代理人行动”。改变政府直接面对企业进行环境治理的做法，创新环境治理资源产权制度和环境治理运行模式，尽快形成环境治理代理人制度和长效保障机制。2010年实现全市环境治理代理人全覆盖。

其八，“全民环保行动”。加强和改进环境保护宣传教育工作，积极稳妥实行环境安全信息公开；探索建立民间性环保社团组织；积极倡导“绿色生活”，引导、动员市民争当环保卫士。