第二节 英国政府分权型文化治理模式

英国作为单一制的君主立宪制国家，其国家文化治理模式深深根植于其政治体制之中。英国实行议会内阁制，国会是国家的权力中心，首相是政府最高领导，由议会多数党领袖出任。但是由于历史传统中地方自治色彩的浓厚特征，英国在相当程度上保留了地方政府和市镇等地方的相当自主权，许多地方社会事务的主要管理者和承担者身份由地方机构充任。例如，“威尔士、苏格兰和北爱尔兰都各保留相当大的地方独立性，在法律制度、社会及文化方面，地方性色彩都很浓厚，特别是北爱尔兰有高度的自治权。这种国家结构和政治体制的特点，决定了英国的文化治理体制会比较复杂”。事实上，英国在中央政府层面设置了统一管理但不直接管理全国文化事业的主管部门，但是为了保持地方政府的自治权，同时还设立了许多公共文化机构来对具体的文化艺术活动进行直接管理。这就在实际的国家文化治理过程中，在很大程度上将相关职权和责任下放至地方政府和社会组织，因此，英国的文化治理模式简单地讲可以称为“政府分权型”。

一 英国政府分权型文化治理模式的主要做法

英国政府分权治理模式下所形成的国家文化治理体系主要由中央政府层面、地方政府层面和社会公共文化机构等主体构成，对其主要做法的分析也可以通过这三个层面来进行。

在中央政府层面，英国设置文化媒体和体育部，统一管理全国文化艺术事业。文化媒体和体育部的职责在于统一管理全国的文化艺术、新闻广播、电影电视、图书出版、体育和旅游事业，制定和贯彻国家文化政策，统一划拨文化经费。其主要目标在于保护和开发利用文化遗产，鼓励艺术活动持续创新和多样化发展，推动对外文化交流，实现英国文化教育在世界范围内的传播。与英国众多的社会公共文化机构相比，中央层面的文化艺术主管机构的形成时间明显要晚得多。直到1965年，英国才设置国家艺术与图书馆部作为中央层面的文化行政主管部门，以协调众多社会公共文化机构的文化活动和文化行为，并对英国艺术委员会从政策上进行具体指导、在经费上进行直接拨款。到了1992年，为避免文化管理部门中出现“叠床架屋”“政出多门”的问题，英国成立国家遗产部，将艺术、博物馆、图书馆、文化遗产、媒体、体育以及旅游等事业纳入统一管理范畴之中，成为英国历史上第一个综合性行政部门。1997年，国家遗产部更名为文化媒体与体育部，其设置实现了中央政府层面对国家文化艺术事业的统一管理，成为英国政府分权文化治理模式中的重要一环。

在地方政府层面，苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地方政府享有制定文化政策的自主权。这里的地方政府主要是指以上三个地方政府。它们既是中央政府已经制定和推行的文化政策的执行者，同时也是地方性文化政策的制定者，在地方文化艺术活动中对具体的文化艺术行为进行政策性指导，并具体划拨相应的文化经费。这种地方自主权与英国的政治传统密切相关，“英国的地方政府和市镇自古就取得了国王的特许权，由地区公民选举产生的各级地方政府管辖本地事务，并依法享有地方自主权”。地方政府的文化自主权在相当程度上避免了中央政府对具体文化艺术活动的不必要干涉和影响，同时也使得文化艺术团体和艺术家的文化艺术创作活动能够得到来自政府层面的关切和帮助，是英国政府分权文化治理模式中承上启下的重要环节。

在社会机构层面，英国拥有众多的社会公共文化艺术机构。这些社会公共文化艺术机构具有准政府性质，对上执行政府的文化艺术政策，对下具体分配由中央文化机构拨付的文化艺术经费。基层的社会公共文化机构还承担着向相应的文化艺术活动或行为、向文化艺术组织或机构、向艺术家提供资助的重要职责。这些机构类似于连接政府与文化艺术主体的桥梁和介质，负责实现政府政策、资金与文化艺术主体之间的对接，从而实现政府对文化艺术事业的资助与扶持。英国在历史上曾经长期没有政府性的文化艺术事业管理机构，因此，各类社会文化艺术机构自发形成，民间出现了许多维护行业利益的组织，如英国皇家合唱协会（1871年）、英国出版商协会（1896年）、英国版权协会（1921年）、英国民间歌舞协会（1932年）和英国全国音乐协会联合会（1935年）等。这些社会文化艺术机构对英国文化艺术的发展发挥着极为重要的作用。

二 “一臂之距”原则

英国政府分权文化治理模式有意识地在政府和文化艺术机构之间、政府和艺术家之间保持一定的距离，并设立众多的委员会、理事会作为中间介质执行政府的文化艺术政策、拨付政府的文化艺术资金、督管具体的文化艺术活动和行为。这种有意识的行为体现了欧洲许多国家在文化艺术事业管理中普遍推行的“一臂之距”原则。

所谓“一臂之距”（Arms' Length Principle），原意是指军人在部队行军过程中彼此之间要保持等量而适当的距离。到了20世纪40年代，英国将这一概念引入文化艺术管理和发展规划工作中，以此形象地比喻政府和各个从事具体文化事务的主体之间应保持适当的距离。

具体而言，“一臂之距”原则指的是政府不直接管理具体的文化艺术机构，而是在政府和艺术机构之间设立某种中介机构，这类中介机构对上接受政府委托，向政府提供文化政策建议和咨询，对下拨付政府文化艺术资金，资助文化艺术项目，并对其进行绩效评估。这种原则是政府对文化艺术事业采取的一种分权式的行政管理方式，其目的是确保文化艺术自由免受来自政府行政意志和行政行为的干预与影响。

在“一臂之距”原则下，政府在文化治理中的角色定位可以从两个维度进行考察：在垂直维度上，一般分为三级管理体制。在中央一级，文化、新闻、体育部负责制定文化政策和统一划拨文化经费及审核使用情况；在中间一级，中级地方政府及代表政府行使部分职能的中介代理机构等各类文化艺术委员会，负责执行文化政策和具体分配文化经费；在基层一级，是基层地方政府和地方艺术董事会，具体使用文化经费。三级架构各自相对独立行使职能，无垂直行政领导关系，但通过制定和执行统一的文化政策，逐级分配和使用文化经费，相互紧密地联系在一起。中间一级具体负责国家艺术经费和基金的分配和使用，避免了文化主管部门直接干预文化艺术，防止资金分配上的政治影响。在横向维度上，政府在文化治理中扮演着立法者、指导者和监督者三种角色。立法者是指政府通过立法部门对文化领域进行立法，对相关领域的运作和发展提供宏观性的法律规范，为文化发展划定边界、提供规则、保障权益等；指导者是指政府通过行政性、市场性、社会性、法律性、财政性的多种手段对文化发展进行宏观指导，而非具体管理；监督者是指政府对文化的间接管理并非放手不管，而是通过对文化发展中出现的各种问题进行及时纠正，扭转文化发展的非正常趋势，保证文化向好的方向发展。

综合欧洲其他采用“一臂之距”文化艺术管理原则的诸多国家的实践经验，可以将“一臂之距”原则简单地理解为：政府对文化实体实行有限指导和管理，较为具体的管理事务由包括非政府组织等形态在内的中介性文化机构来承担，而政府则更多地发挥监督作用，以使文化艺术自由得到充分保障。

三 英国政府分权文化治理模式的特征

与欧洲其他国家相比，英国政府在分权文化治理模式中更具有典型性，其重要特征主要表现在以下几个方面。

一是英国分权文化治理模式对文化艺术活动和行为采用间接管理的方式，而非直接管理。在这种模式中，各级政府并不直接对艺术家的具体文化艺术活动或某种行为进行管理，也不直接决定将资金用于资助某位艺术家的某种具体文化艺术活动和行为，而是将这种管理权力和资金分配权力转移给具有中介性质的社会文化艺术机构，并通过这些机构对艺术家的文化艺术活动和行为进行评估，作为制定和调整文化艺术政策、决定文化艺术扶助资金额度的衡量标准。通过调整政策和资金来实现对文化艺术事业的宏观管理。这就一方面减轻了行政机构的管理任务，有利于提高行政机构的工作效率；另一方面也能够避免行政机构在管理文化艺术活动中出现艺术腐败行为，同时也能够为艺术家的文化艺术活动和行为提供一种较为宽松和自由的社会环境。

二是英国的分权文化治理模式对文化艺术活动进行有限性资助，而非全额性的无条件资助。政府通过各类社会文化艺术机构对文化艺术团体所进行的资助往往只占文化艺术团体全部收入的三成左右，其余的差额部分通常由文化艺术团体自身解决。不仅如此，政府还通过各种渠道和多种方式对受资助的文化艺术团体进行评估和审核，从而实现对文化艺术事业的监督管理。“政府每年与享受政府资助的艺术团体签订资助协议，规定签约艺术团体需要达到的水准并设立具体指标，包括观众人数、演出场次、售票额、筹款数额等等。此外，还对受助团体采取年度评审、派出评审员跟踪持续评审、五年评审等方式进行评估，以此作为政府未来提供资助的依据。为了不使享受资助的文化团体不求上进，拨款机构在以下几种情况下，有权削减或取消对其资助：（1）当一个团体的工作质量退化，或由于某些原因不再履行享受国家长期资助所承担的义务。在具体执行之前，会有18个月的警告期。（2）当接受资助的团体所生产的作品其数量和质量的价值和拨款数额不相符。在具体执行前也会有18个月的警告期。（3）当政策发生变化，支持某个特定的团体不再对实施相关政策产生最佳效应。（4）当政府财政经济拨款减少。”

三是英国的分权文化治理模式十分重视地方自主权，而非由中央政府完全主导。这种地方自主权的存在和发挥与英国的政治传统密切相关，可以说英国的分权文化治理模式的形成既是英国地方自治传统的政治体制所决定的，同时也适应了地方自治这种政治传统和施政环境，是国家文化治理模式与国家政治体制相互作用、相互影响、相互适应的产物。