第三章 国外典型国家文化治理模式

第一节 美国社会运作型文化治理模式

自独立以来，美国就以自由为标榜，形成了独特的历史文化传统。以自由为标准，美国形成了私人事务与公共事务之间明确的界限，只有涉及公共事务的社会领域才会成为政府行政管理和提供服务的对象和范围。在这种历史悠久且根深蒂固的自由主义思潮影响之下，美国把文化艺术事业的发展看作私人事务，对文化艺术事业的资助、扶持、引导都属于公民个体或社会团体的非公共行为，而政府对此并不负有必然且必需的责任与义务。因此，美国政府在行政体系内始终没有设置专门的文化艺术管理部门，而是更多地依靠某些中介性质的社会机构代表政府行使文化艺术领域的管理职能。这种对文化艺术事业的管理方式构成了美国社会运作型文化治理模式。

一 美国社会运作型文化治理模式的主要特征

美国对文化艺术事业的治理主要是通过税收、拨款等经济方式来进行的，对文化艺术事业进行资金捐助的主体是多元化的，其中既包括联邦政府、州政府、本地政府等政府机构，也包括众多的企业、基金会和社会成员个体。而在整个文化艺术事业发展过程中，每一个主体都无法在根本上决定、干涉、诱导艺术家及其文化艺术行为和活动的具体形式、实质内容等，任何主体都是社会运作型文化治理模式中的一元，其相互间的互动、制衡、联合共同构成了美国文化治理模式由整个社会共同运作的特征。

美国社会运作型文化治理模式的主要特征包括以下几个方面。

一是美国政府与文化艺术事业之间保持绝对距离，不直接参与具体管理。受到自由主义、个人主义和社会自治等思想传统的影响，美国政府刻意与文化艺术事业保持一定的距离，而美国的社会大众也十分反对行政机构对文化艺术自由、文化艺术创作和文化艺术发展施加任何影响，在美国行政体系中不存在文化部或与文化艺术事业相关的部门。为了避免出现因政府放任不管而对文化艺术发展造成诸多不利影响，美国设置了许多不具有行政性质而又担负文化艺术行政管理职能的中介性质的社会机构，如国家艺术基金会、国家人文基金会、国家图书馆学会、国家博物馆学会等。通过这些机构的良好运行，确保文化艺术事业在发展过程中能够得到充足和必要的支持和扶助。

二是文化艺术事业的发展由中介性质的社会机构进行有限资助，而非全额资助。美国政府虽然不直接参与文化艺术事业的发展，但仍通过诸多中介性质的社会机构对文化艺术进行资助。当然，这种资助并不是全额和无条件地进行。一方面为了保证文化艺术正常发展所必需的资金得到满足，另一方面又为了避免各类文化艺术团体完全依赖政府资助，美国政府通过中介性社会团体对文化艺术事业发展所进行的资助是有限度的。“联邦政府机构提供的资金……一般要求对任何项目的资助总额不超过所需经费的50%，也就是说，最多只能提供某一项目所需费用的一半，另一半则必须由申请者从政府机构以外筹款。”“资金匹配一方面促进各地方政府拨出相应的地方财政来与联邦政府的资金配套，另一方面也要求各艺术团体或艺术家积极向社会筹集资金以获得政府的资助。显然这种资金匹配方式调动了各州、各地方乃至全社会资助艺术事业的积极性，也调动了各艺术团体、艺术家的积极性，同时，通过多方考察，既确认该项目的社会意义和艺术意义，又提高了项目的可实施度，避免了无效投入。”

三是政府虽然不直接管理文化艺术事业，但运用税收等经济手段引导社会力量对文化艺术事业进行捐助。与直接资助相比，美国政府更多地灵活运用税收等经济手段来引导全社会的力量参与到文化艺术事业的建设和扶助之中。在美国，如果企业和个人对文化艺术事业进行捐赠，可以相应地依法享受税收减免政策。“美国的税收率一般为企业利润金额的35%，如企业向慈善性（包括文化）事业的捐款占企业利润金额的10%，税收率就可减免30%。也就是说，赞助费可以冲抵税收。”这种政府通过减少自身税收收入从而刺激企业和社会个体对文化艺术事业进行资助的行为，可以视为政府对文化艺术事业发展所进行的间接资助。

二 美国社会运作型文化治理模式的组织结构

美国文化治理模式表现为社会力量共同参与，属于社会运作型，从客观来讲并不具备完整、系统、严谨的组织结构。但是在整个国家文化治理模式中，仍有几个主体显得尤为重要，承担了其他社会力量无法承担的职责。简单而言，主要包括以下三个方面。

一是美国政府。任何国家的文化治理以及形成整套的国家文化治理体系和模式，都无法忽视政府的存在及其力量，即便是在高度推崇自由主义、个人主义和社会自治的美国社会，也无法从根本上完全排除政府的力量和作用。在美国社会运作型文化治理模式中，美国政府虽然既不直接参与文化艺术事业的行政性管理，也不为促进文化艺术事业发展制定相应的引导性政策，但仍通过国会经费拨付和税收减免政策调整在实际上为文化艺术事业创建良好的发展环境、必要的发展空间并提供充足的发展资金。而对美国文化艺术事业发展起着无法替代的行政管理作用的各类中介性质的社会机构，特别是国家艺术基金会、国家人文基金会和国家图书馆学会、国家博物馆学会等机构在本质上仍与美国政府有着千丝万缕且无法分割的密切关系。政府是国家文化治理的主导者。

二是中介性质的社会机构。由于联邦政府、州政府及各级政府均没有设置专门的行政机构对文化艺术事业进行直接管理，具有中介性质的社会机构便取而代之成为美国文化艺术事业发展实际上的主导者和直接管理者。其中最重要的中介性质社会机构包括国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆学会等。国家艺术基金会代表政府向文艺团体和艺术家提供财政和技术援助，帮助其发展艺术，保护美国的文化艺术传统；国家人文基金会主要对人文学方面的各种研究、教育和社会活动给予资助，资助对象主要包括博物馆、图书馆、大学、公共电视台和电台以及从事人文科学研究的学者等；国家博物馆图书馆学会专门负责对博物馆、美术馆和图书馆的资助，其中，博物馆不是通常意义上的博物馆，还包括动植物园、水族馆及相关科研培训中心，而图书馆还包括档案馆、历史研究学会和高等教育机构。这些中介性质的社会机构代表美国政府行使文化艺术管理职责，但仅限于协调和财政资助，既不能进行行政指导，也不能使用行政命令。

三是各类非营利性社会组织。中介性质的社会机构只能为文化艺术事业发展提供充足的资金支持，并不能直接生产文化艺术产品，也很难满足整个美国社会对文化艺术产品和服务的需求。在美国，实际生产和提供文化艺术产品和服务的是众多的非营利性社会组织，它们是“美国公共文化体制结构中的核心环节。没有非营利性文化组织也就没有美国公共文化体制。实际上，今天美国只有部分文化艺术是通过商业运营从市场需求获得支持，而绝大多数则要依靠数以千计的非营利性文化艺术机构的支持”。通常而言，非营利性社会组织的正常运营离不开社会捐助，但美国各级政府对非营利性社会组织的资助仅占其必要活动经费的10%左右，来自企业、基金会和社会个体的捐助占到40%左右。由于来自社会的资助有限，美国的非营利性社会组织一方面接受来自政府、企业、基金会和社会个体的捐助，另一方面也开展适当的经营性活动以补贴差额。

三 美国国家艺术基金会的运作方式

美国国家艺术基金会成立于1965年，是隶属美国国会、代行政府文化管理职责的最大的独立基金会，其宗旨是为有益于个人或社会的杰出艺术、创意及各种艺术创新提供资金和帮助。美国国会和参议院拨款委员会负责审议和决定基金会的年度拨款，基金会通过同行评审制度分配资助资金，资助对象主要包括具有特殊才能的艺术家、非营利性文化艺术机构和州及地方艺术机构或地区性文化艺术团体。

基金会的核心人物是基金会主席，直接向总统报告工作。下设执行和咨询两个系统。其中执行系统设有负责政策和计划的副主席、艺术总顾问、国会联络主任等职位，此外还设有主席助理，具体协助主席处理新闻媒体事务、少数民族事务和主席私人事务。具体业务工作的开展，则根据不同的项目部门设置理事、助理理事和职员等职位。咨询系统设有国家艺术委员会，由基金会主席和若干名委员会成员组成，基金会主席担任艺术委员会主席，成员由总统任命、参议院通过的知名艺术家、艺术管理人员、艺术赞助人、学者等组成，同时包括少数无投票权的国会议员。委员会每年举行三次会议审议专业顾问团的推荐结果，并且向国家艺术基金会主席提出推荐建议。

每一项资助申请都要经过顾问团的闭门评审，顾问团涉及不同艺术领域，如艺术教育、舞蹈、设计、文学、博物馆、音乐、戏剧等。顾问团推选出获得资助的项目，基金会工作人员分配给项目所需的相应资金。之后，推荐结果送交国家艺术委员会。基金会主席根据委员会的推荐结果进行决策，最终确定资助项目。

美国国家艺术基金会是美国最大的独立基金会，代表美国政府对美国文化艺术事业的发展行使管理职能，有效地使文化艺术事业的发展免受来自行政系统的牵制与干扰，进一步促进了美国文化艺术的繁荣与发展，使得美国自由主义和多元主义的思想传统得以在文化艺术领域充分展现。

但即便如此，美国国家艺术基金会在组织结构和管理运作等方面仍存在一定的缺陷，至少包括以下几个方面。

一是基金会对美国文化艺术发展的促进作用受到其自身功能结构的限制。受美国自由主义政治传统影响，文化艺术的发展更多地受到市场和社会影响，而非政府。基金会是传统价值理念与现实政治妥协与平衡的产物，无法真正在市场失灵和社会失控时对文化艺术发展发挥强有力的治理作用。

二是基金会的功能发挥受到领导人决策、国会政治斗争和社会思潮的多重影响。基金会主席由总统任命，基金会年度拨款由国会和参议院拨款委员会审议和决定，因而也就决定了基金会功能的发挥受到这两个方面的影响。同时由于基金会不具有行政机构性质，深嵌于社会制度之中，决定了基金会所资助的艺术项目在很大程度上受到社会思潮和社会监督的影响。

三是基金会对艺术项目的资助受到主席个人、顾问团成员及委员会成员艺术好恶影响，评审的客观性和专业性仍需通过功能结构的不断完善加以提高。

四 美国图书馆协会的事业发展

成立于1876年的美国图书馆协会是世界最大的图书馆协会之一。早在1853年，美国的多位图书馆员和专家在纽约集会时便提议成立图书馆协会，其间受到美国南北战争影响，直至1876年美国图书馆协会才得以正式成立。首任协会理事长为J．温泽，秘书长为M．杜威，其创始人还有W. F．普尔等人。除总部设在芝加哥外，还在华盛顿特区设有办事处，主要负责联络美国国会和美国政府各部门；在康涅狄格州的米德尔敦市设有《选择》编辑部，主要以杂志的形式负责指导大学图书馆文献采选工作。

协会成立早期制定的章程规定，协会的宗旨是通过交流观点、得出结论和诱导合作，通过使公众意见倾向于建立和改进图书馆，通过在其会员之间培养良好的意愿等，促进全国图书馆的利益。其中“促进全国图书馆的利益”一条在1942年修订时被改为“促进全世界图书馆的利益”，表明美国图书馆协会的活动目标和范围突破美国疆界限制，试图成为全球图书馆事业发展的领导者。

美国图书馆协会设有理事会作为其决策和立法机构，理事会由选举产生的多名理事组成，每四年改选一次。执行委员会是理事会的管理机构，负责监督总体工作，执行主席每年改选一次。美国图书馆协会因其下设众多协商会议和子协会，又被称为“协调机构”或“协会的协会”。其共设有美国学校图书馆员协会、美国图书馆受托管理人协会、图书馆儿童工作协会、大学与研究图书馆协会、专业与协作图书馆机构协会、图书馆行政与管理协会、图书馆和情报技术协会、公共图书馆协会、参考与成人工作部、资源管理协会（原为资源与技术工作部）和青年工作部等11个部门，图书馆继续教育网络和交换、少数民族资料情报交换、展览、联邦图书馆员、政府文献、馆员交换、求知自由、国际关系、初级会员、图书馆史、图书馆教学、图书馆研究、地图和地理、社会责任、人员组织等15个协商会议，美国法律图书馆协会、研究图书馆协会、医学图书馆协会等21个专门图书馆协会以及会员发展小组、ALA学生分会等设在各图书馆学院内部的小组织。

美国图书馆协会的职能和工作领域包括培训图书馆员、制定图书馆法和图书馆标准、编辑出版物、保护求知自由、合作编目和分类、编制书目工具、促进馆藏建设和情报检索、推动自动化和网络化、促进国际图书馆事业的交流活动等。此外，还编辑发行了众多出版物，包括专著、期刊、小册子、行业标准、视听材料等。

美国图书馆协会是美国图书馆界最重要的行业组织，也是世界最大的图书馆协会之一。在美国国家文化治理体系中，美国图书馆协会作为社会机构承担着培养图书馆专业人才、提升图书馆专业水平、实现图书馆界内部和国际图书馆之间交流互动、推动图书馆事业发展等诸多重要职责。美国图书馆协会的建立和发展为美国图书馆事业以及美国文化艺术事业的发展起到了积极的促进作用，是美国社会运作型文化治理模式下众多社会力量中重要的主体之一。