第4章 秦汉隋唐中央行政的得失
第一节 秦汉宰相制度得失及其比较
秦汉宰相制度
一、秦丞相制度之沿革。相之一字，指称人主之宰辅，远在三代时已有之。但上述之相，仅为宰臣职位之俗称，并非官名。以相名宰辅之官，其事殆始于春秋时的齐国；至丞相之官，则创始于秦。《史记·秦本纪》云：“武王二年，初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”当时丞相“掌丞天子，助理万机”（《秦会要》卷十四《听官上》）。论其地位，实为宰相之职。秦虽以丞相为宰相之任，然秦之丞相制度，殆非一成不变。就同时担任丞相之人数言之，秦初置丞相之时，固分左右；但自此以降迄乎始皇初年，盖均只置一相。及始皇二十六年，秦灭六国，统一天下后，方设二丞相以协助始皇总理国政。《史记》卷六《秦始皇本纪》载：“始皇二十八年……乃抚东土，至于琅琊……丞相隗状，丞相王绾后，与议于海上。”泊乎二世二年七月，左丞相李斯下狱，右丞相冯去疾自杀，乃以赵高为中丞相，于是秦复只设一相。
其次，秦设丞相后，就其名称言之，亦间有变易，盖秦为尊崇宰臣起见，往往改称丞相为相国。《史记》卷七三《穰侯传》载：“昭王三十二年，穰侯为相国………三十六年，相国穰侯言客卿灶欲伐齐……于是魏人范睢自谓张禄先生，讥穰侯之伐齐，乃越三晋以攻齐也，以此时奸说秦昭王……于是昭王悟，乃免相国。”又，秦尚有中丞相之名，《全秦文》卷一云：“高，诸赵疏属，为宦官，始皇举为中车府令，后兼行符玺令事。二世即位，迁郎中令，拜中丞相。”此乃因赵高为宦者。而宦者古亦谓之中人，故于丞相之上，冠以中字也。
二、秦丞相之权力。秦于中央政制方面，所实行者乃“丞相集权制”。而在“丞相集权制”之下，丞相既“典天下诛讨赐夺，吏劳职烦”，又“秉社稷之官，总百僚之任”，故对国家任何政事，均可管治。以此，其权力极大。秦丞相不但拥有内政、外交、教育、财政、交通及司法等方面的权力，对武事亦可过问，且往往亲自将兵征讨，俨然为文武百官之长。不过终秦之世，其丞相所握之实权，如分别观察，亦时有升降。《通典》卷二一《职官三宰相》载：二世已诛李斯，乃拜赵高为中丞相，事无大小，皆决之。秦于左右丞相同时并置之时，左丞相较右丞相尤为重要，如甘茂（左）之于樗里疾及李斯（左）之于冯去疾（右），此皆因“秦以左为上”也。
三、汉代宰相的地位。
1.汉代宰相的秩禄。汉制，宰相金印紫绶，其秩禄皆号称万石。例如丞相集权时期（成哀以前）的丞相，及三公并相时期（西汉末年与东汉时期）的大司马、大司徒、大司空，或太尉、司徒、司空等，其秩禄多为万石。考之史乘，所谓万石，并非每月获一万“石”谷之俸给，而系依月计算，每月以各得谷三百五十斛为标准。不过，其时系以十升为斗，十斗为斛。又，其时之石，本“斗”之极数，而非“量”之极数，用之于百官俸禄，亦不过表示品级之差而已。
唯此有三点值得注意者：
第一，两汉时代，凡为宰相者，其秩禄固号称万石之官，未必即系宰相，如两汉的太尉，东汉的大将军，即其适例。
第二，御史大夫在未改名为大司空前，与丞相、太尉虽亦有三公之称，但御史大夫之秩禄乃中二千石，并非万石。
第三，两汉之世，官吏俸禄除用谷外，似亦有用钱者。至于东汉，则“凡诸受俸，皆半钱半谷”，例如中二千石原月俸一百八十斛者；延年中，月奉钱九千，米七十二斛是也（见《后汉志》卷二八及刘昭注补）。
四、汉代宰相的位次。汉代的丞相、相国、左右丞相及三公（大司马、大司徒、大司空，或太尉、司徒、司空），虽先后迭为宰相，然其位次，实稍有不同。就丞相与相国言之，《历代职官表》二云：“始皇尊吕不韦为特置相国，则相国在丞相之上……汉初，丞相与相国迭为废置，则不过一官异名，与秦制稍异。”观此，似乎汉初之丞相与相国在位次上无甚差异者。但《前汉书》卷三九《萧何传》云：“韩信谋反国中，吕后用何计诛信……上已闻诛信，使拜丞相（何）为相国，益封五千户，令卒五百人，一都尉为相国卫。诸君皆贺。”《资治通鉴》卷十二《高帝九年》云：“更以丞相，何为相国。”可知其时高帝拜丞相萧何为相国，在动机上，殆与始皇之尊吕不韦为相国，并无二致，亦有尊之之意。固然汉于设相国时，不置丞相；设丞相时，不置相国，二者有彼此替代之关系。然论其地位，当时之相国犹为高于丞相也。何况西汉之相国乃绿绶，非如丞相之为紫绶也。
五、就左右丞相言之，汉同时设置左右丞相之时，右丞相之地位，实较左丞相为高，此则与秦制之尚左者，稍有不同，盖“秦以左为上，汉以右为尊”也。再就三公并相时，宰相之位次言之，元寿二年五月以前，盖为丞相、大司马、大司空；自此以后，则为大司马、大司徒、大司空。逮乎东汉，大司马旋改为太尉，大司徒及大司空亦皆去大，而为司徒、司空，然其位次固仍为太尉、司徒、司空也。但须注意者，两汉之世，若纯以官位之序次言之，则宰相之上，往往尚有更高之官，如西汉之太师、太傅、太保，及东汉之太傅，皆号称上公，位居三公上。然凡此诸官职，与实际政治关系甚少。再者，两汉之大将军，论其地位，有时亦在三公之上。然由于皇帝之殊宠，或由于外戚之擅权，又当别论。
秦汉宰相制度之得失
秦汉宰相制度，略分为两大时期：哀帝以前，为丞相独相时期；哀帝以后，则为三公并相时期。按当时三公并相之理由，一为末俗文弊，政事烦多；二为宰相之才，不能及古，而丞相独兼三公之事——此所以久废而不治（《前汉书·朱博传》）。实则古者三公为相，并非三公并相之谓。宰相之才，不能及古，亦或系当时实际情形，但不能以此谓其时之人，不能及古。故此，则其问题不在于多人并相，而在于如何择相。再者宰相并非治事之官，如因末俗文弊、政事烦多，只宜增置庶官，又何必多设宰相？所以所举两种理由，均不谓然。而实际上，三公之所以并相，换言之，三公并相制度之所以通行东京一代者，主由时君欲“轻相权”与“分相权”之一念所致。汉西京制度，多承秦旧；迄于光武之世，始大事改革。光武在我国史上实为比较富有政治头脑之君主，而独于西京末年所建之制，其重点乃在于中央政权的稳定，盖鉴于数世失权，大臣窃命之故。帝且进而“以吏事责三公”，而以《尚书》筦其文书之任；而所选以为三公者，又“务于清悫谨慎，循常习故之人”。于是以后宰相之权益轻而益分。尝试论之：独相之利多而弊少，并相之利少而弊多。唯考其实，亦各有利弊。例如独相则权重，宵小惧伏；并相则权轻，宵小诪张。独相则权集，职事为一；并相则权分，职事难明。
汉东京中叶以后，“外戚宦竖，请托不行，意气不满，立能陷人于不测之地”。盖以宰相权轻，曾无弹正能力之故。昔西京时，“文帝之于邓通，可谓至爱，而犹展申屠嘉之志；夫见任如此，则何患左右小臣哉”。至于“职事难明”之弊，此在三公并相之初，议者即以为言，哀帝旋亦从司空朱博之言而罢之。未几，复相三公而“正其分职”。但宰相主为行使政权，而行政权实为不宜分者，即强分之，亦难求其至当。所以自后彼此职权仍紊乱而相陵越。安帝时，帝舅大鸿胪耿宝荐中常侍李国旡于太尉杨震，皇后兄执金吾，阎显亦荐所亲，震均拒而不许，司空刘授闻而辟之；旬日之间，皆见拔擢。三府意见，竟自相迳庭若此。盖“任一人则政专，任数人则相倚。政专则和谐，相倚则违戾”。此又势所必至者也。秦中丞相赵高，指鹿为马，壅蔽君上，而促秦亡，或不免以此为一相集权之弊。果其说然也，则汉西京之亡，不于一相秉政之时，而于三公并相之后，王莽以大司马当国，旋窃汉室，大司徒孔光、马宫辈受制若婴儿，将何以解？故论秦汉宰相制度，实以初期丞相制——不获君上继续信任之时，则去相位；得君上信任而在相位之时，则其权綦重而不分，权责分明，最得政权。
秦汉宰相制度之比较
一、宰相名称之比较。秦武王二年，初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相，故丞相之名自秦始。汉初宰相官名，一仍秦之旧制，唯“汉初丞相，与相国迭为废置，不过一官异名，与秦少异”。此外则“秦以左为上，汉以右为尊”。
二、汉三公的转变。
1.成帝时，接受何武建言，“赐曲阳侯根大司马印绶，置官属，罢骠骑将军，以御史大夫为司空，封列侯，皆增俸为丞相，以备三公官”，于是丞相、大司马、大司空为三公，并为宰相。
2.元寿二年，“正三公官分职，以司马为大司马，宰相改为大司徒，御史改为大司空，并为宰相，丞相之名废”。
3.光武二十七年，帝复以“王莽曾为大司马”而改为太尉，于是太尉与司徒、司空为三公，并为宰相，以终东汉之世。
三、宰相之出身及其履历。
自秦孝公相卫鞅后，客卿仕秦执政者，先后相继。孝公卒，惠王立，张仪以魏人为相；惠王卒，武王立，甘茂以楚下蔡人与樗里疾并为左右丞相；及其后，李斯亦以楚上蔡人为相。除以甘茂为相未经客卿一级外，他如范睢、蔡泽、李斯，均莫不由客卿一级而为相者。客卿之官，本非仅秦有之，然秦客卿之官独多，以上举者，或以客卿而为相，或经由客卿而为相。迄于汉初遂开布衣宰相之局，如萧何、曾参，或为主吏掾，或为狱掾，盖均不过秦时县政府中之胥吏而已。纵观汉之宰相，除张苍尝为秦御史，官职稍尊外，其余多为布衣之士，此则与秦大相异者。
四、宰相之职权。
秦与西汉，“宰相之职，无所不统”；汉仍秦制，“事无大小，辄决于丞相”。左丞相陈平答文帝：“宰相者，上佐天子理阴阳、顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得其所职焉。”哀帝曰：“丞相者，朕之股肱，所与共承宗庙，统理四海，辅朕之不逮，以治天下也。”
然汉东京三股肱职权之分别，在性质上，实只相当周六卿之职而已。终西京之时，太尉虽握兵权，而置官之时甚暂，兵政之功课，丞相兼之；东京太尉官常置，但其所掌，仅“四方兵事功课而已”，而兵权则在大将军之手。是以虽跻太尉于首相，通而论之，宰相职权，并不因此有所增加。至若司空所领，在西京时，原属九卿之职，而立于丞相监督之下；今以分属司空，复跻司空以并丞相，此又使宰相之职权，至西京时大为减削。下面就秦汉宰相之职权，具体言之。
1.对于君主方面。
谏诤。最重要者则为“封还诏书”与“不肯平署”两种。君主下一诏书命宰相办理某事，而宰相认为不可者，则可封上诏书。此种做法，谓之“封还诏书”。臣下有所奏请，已由君上裁可，案经丞相，宰相不肯赞同，则可拒绝签字。此种“不作为”，谓之“不肯平署”。宰相之“封还诏书”与“不肯平署”行为，是君主专制时代，君主行动自由之一种较有力之牵制。
被咨询。君主为恐招引谏诤起见，辄于事先咨询宰相。宰相之于君，遇咨询时，可者赞成之；不可者，陈己所见。
“替否”之职。遇不咨询或未咨询而已认为不可时，则应起而谏止之。
“献可”之职。宰相居恒当尽思虑，随时建议。
2.对于百官方面。宰相为百官之长，国家官吏，除极少数外，莫不直接、间接隶于宰相之下。是以宰相对于百官方面之职权，最为广泛，自九卿以下官吏之引用或荐举，则宰相与有权焉。
东汉时，三公并相，用人之权已分。太尉持而不许，司空辟而用之；三府意见，自相迳庭。此实东京末年宰相用人权日见削弱之有力因素。
3.就法制而言。宰相所言之变，亦法制上之变耳。有秦一代，凡为相者，其权均重，其唯一条件在得君上之信任。未有不得君上信任之时而犹能为相者，亦未有为相之时而其权不重者；其在失位之际，则判若天渊。盖终秦之世，在外与六国、内与王族之斗争中，宰相职位，适用为统一海内之先锋，及拥护王权之前卫。故人君遴相，不用则已，用则必重其权——此实为秦相权甚重之基本原因。
至汉兴，一仍秦制，相权亦重；然自景帝以后情形突变。武帝时，宰相之才，不复如前，昭、宣以后，侵蚀宰相之权者，则为将军，盖汉将军为中朝官，而宰相为外朝官。中朝官位最亲密，其位亲权重，或受遗诏辅少主，或有定策之功，或且有元舅之亲——此实为将军侵蚀宰相权力之基本原因。
五、宰相之官属及其权限。
宰相官属，汉初一仍秦制，丞相除置长史、司直，另有御属，掌佐丞相举不法。自三公并相后，大司马属官有长史、掾史、御属、令史，·大司空属官有长史——均为宰相属官。此系西汉时宰相官属及其权限之大概情形。自入东京，三公去“大”字，称为太尉、司徒、司空，并为宰相。太尉属官多人，其中有长史、掾史、御属、署诸曹事、主府史署用。司徒属官有长史、掾属、令史及御属、助督录诸州。司空属官有长史、掾属、令史及御属。此乃东汉宰相官属及其权限之大概情形。
六、秦汉宰相独相与并相之利弊。
秦汉宰相制度，如上所述，略分为两大时期。
哀帝以前，为丞相独相时期。哀帝以后，则为三公并相时期。
三公并相之理由，不外以为：
末俗文弊，政事烦多。宰相之才，不能及古，而丞相独兼三公之事——此所以久废而不治。
实则古者三公为相，并非三公并相之谓。宰相之才，不能及古，亦或系当时实际情形，但不能以此谓其时之人不能及古。故其问题不在于多人并相，而在于如何择相。再者，宰相并非治事之官，如以末俗文弊、政事烦多，只宜增置庶官，又何必多设宰相。所以所举两种理由，均不谓然。而实则三公之所由并相，退一步言之，主由时君欲“轻相权”与“分相权”一念所致。
西汉制度，多承秦旧，迄于光武之世，始大改革，盖鉴于数世失权，大臣窃命之故。而所选以为三公者，又务于“清悫谨慎，循常习故之人”。于是以后之宰相权益轻而益分。
宰相主为行使政权，而行使政权实为不宜分者；即强分之，亦难求其至当。所以自后彼此职权仍紊乱而相陵错。故论秦汉宰相制度，实以初期之丞相制——不获君上继续信任之时，则去相位；但君上信任而在相位之时，则其权职重而不分——权责分明，最得政体。至若二世之相赵高，此乃择人之误，非其制度之失。
第二节 魏晋南北朝宰相制度得失
建制沿革
魏晋南北朝之官制，盖承汉代而渐变。汉初官制多沿秦旧，秦则沿自列国之世，不尽宜于统一之局。其后乃随时势而迁移，此自西京至南朝之末皆然。汉末魏武掌握实权，建安十八年，魏国初置丞相；二十一年改为相国；黄初元年改为司徒；甘露五年，复置相国。蜀章武元年，置丞相。建兴元年，开府，以诸葛亮为相，军国事无大小皆决于丞相，亮薨因阙。吴黄武初亦置丞相；宝鼎元年，分置左右；建衡中复旧。盖皆复西汉制，以丞相助国政。
晋受魏禅，不置丞相，惠帝后省置无恒，宋亦不常置。《晋志》卷六载：“丞相相国，亦秦官也，晋受魏禅，并不置；自惠帝以后，省置无恒。为之者赵王伦，梁王彤，成都王颖，南阳王保、王敦、王导之徒，皆非复寻常人臣之职。”“元帝永昌元年，以王敦为丞相，转司徒；荀组为太尉。以司徒官属并丞相府。导薨，罢丞相，复为司徒府。宋世祖初以南郡王义宣为丞相，而司徒府如故。”（《宋志》）至齐不用人，以为赠，不列官（《南齐志》）。自宋齐以至梁陈，并相因袭，或为丞相，或为相国，多非寻常人臣之职（《通典》卷一九）。
后魏亦置丞相或相国。和平六年，以太尉乙浑为丞相居诸王上，事无大小，皆决于浑（《魏书·帝纪》）。武定之末，齐文宣为东魏相国，总百揆（《帝纪》）。大统之际，周太祖为西魏大丞相，亦总庶政（《周书》）。北齐亦有之。后周依周礼置大象丞为天官，以五府于天官，其后又置左右丞相（《周书·帝纪》、《通典》）。按自魏晋以来，宰相但以他官参掌机密，或委知政事者则是矣，无有常官。其相国、丞相，或为赠官，或则不置，自为尊荣之位，多非人臣之职；其真为宰相者，不必居此官。
三省组织的形成
中书在汉代已有其职，职事与尚书相联，官名亦多互见。至魏文帝复置中书监，令掌诏命文书、万机要密，地在枢近。自此历魏晋以至于南北朝，中书省掌机衡之任，而尚书之权遂替。故魏晋以降，参赞机要，乃移于中书与门下，尚书仅执行政务而已，故实有类于西汉末期以来，尚书之于丞相与御史二府。北朝中书省职亦极重要，位遇颇隆。魏末之襄辅政职，门下机事、总管等属移归中书，实权逐渐发展；但其发展的趋势，不如南朝迅速。
门下省渊源于汉之侍中寺。最初侍中本为加官无员，汉末魏初，遂置常员四人。其时九卿卑落，侍中职权发展，如光禄勋及少府所须之官逐渐隶门下，由侍中总领或为门下省职。其在北朝后魏，则门下的职权尤重。
尚书职权发展到魏晋南北朝，又成为过渡的状态。魏晋政事转归中书，尚书遂又变为纯粹受成的执行机关。其在北朝，亦为入座尚书，三十六曹之制，同为法定的分行政务机关，而政令的决定又多在门下，故事实上，尚书亦是居于受成的地位。
缺点方面
魏晋南北朝时代的相制亦有缺点。魏晋以来，政治意识堕落，政府变成私人权势之争夺场，君主和宰相不再相辅而相制。权臣篡窃，即剥夺相权，归之私属；然君臣猜忌无已，私属所居，驯为要位，又不得不别用私属以为防。就其时之王室言，虽则削去相位，似乎更于专制，结果王室亦仅等于私家。如是则王室、私人之间，亦只与封建时代的宰相一般，政府解体，君权相权均不存在。
与秦汉之比较
一、汉代的中央政制大抵因袭秦代，政府的高官包括三公，即丞相（亦名相国或大司徒）、太尉（亦名大司马）、御史大夫（司空）。丞相是皇帝的副官，辅助君王，总理政务，是文官首长。太尉总理全国军事。御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治措施，是副丞相。当时最高行政长官实是丞相，丞相亦即宰相。
二、丞相为皇帝私臣，全国一切行政，又为他所职掌。皇帝化家为国，丞相乃皇帝之管家，因而兼管全国政务。皇帝是国家唯一的领袖，而实际政权不在皇室，而在政府；代表政府的是宰相。因此皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。而宰相是采用领袖制的，换言之，汉代宰相一人掌握全国行政大权。
三、宰相制度自汉代至魏晋南北朝有一个很大的转变，就是中枢机构渐由外廷转到内朝。换句话说，就是宰相的实权已转到内廷的中书、门下等官手里，而三公仅是一班“备员位高，畏权远势”的虚官罢了。
四、大抵东汉以后，尚书已成“总典纪纲，无所不统”，“出纳王命，敷奉万机”的中枢机构。曹魏以后，设中书监和中书令，并管机密事务，于是中书又变成政治中枢。到南北朝时代，门下省的侍中掌理诏令机密，于是门下侍中又当枢机之任，所以这一个时期的中央政制，可说是由秦汉的三公制（司徒、司马、司空）转到隋唐的三省制（中书、门下、尚书）的一个过渡时期。
第三节 隋唐中央政制与厘革
隋承魏晋南北朝之混乱局面，尤其在中央政治制度方面，贡献殊大，可以说是处于厘整时期，其具体变化可以分为下列几点说明。
三省制之厘整与演变
中书、门下、尚书三省，在魏晋南北朝时期已开始发展，但职司之分合，省与省及省与诸寺间之纠葛颇多。例如南朝政多出于中书，北朝则政多出于门下，其间亦颇有畸轻畸重之不同。至隋一天下，厘革为中书（内史）出令，门下（纳言）审议，尚书执行。其时之政事堂则属门下而成为政治重心，似仍沿北朝政出门下之风气而来。但大体上，三省已成为中枢鼎立政局之机构。但此局面至（唐高宗）永淳以后，逐渐变化。
一、中书依君主左右而掌诏令、文书之出纳，其地位亲信，故随君权之增大，中书省事任遂重。门下的审议职权，本有中古贵族控制君权之作用，到此时君权既逐渐增大，而贵族之势力又逐渐式微，事实上其职权变为空虚。政治重心既移于中书，故在永淳二年，中书令斐炎遂以政事堂移于中书省。玄宗开元二十一年，中书令张说又改政事堂为中书门下，其政事印改为中书门下之印。于是门下省之实职遂为中书所侵并，而门下省之存在，仅具形式而已。
二、尚书都省自唐废尚书令以后（太宗为秦王时尝为尚书令，嗣后讳此职），左右仆射成为真宰相，唐高祖武德至武后长安四年以前，得议政事。但自以同中书门下三品，参知政事、同平章事等各种敕加之名号所组织之新君主幕僚制度发达后，由于习惯累积之结果，左右仆射照例亦须带同中书门下之名，其不加同中书、门下、平章事及参知政事等名者，遂不得入政事堂议政而失其宰相地位。如豆卢钦望自开府仪同三司拜左仆射，因不言同中书门下三品，而不敢参议政事，即为一例。其后虽诏加军国重事，但一般普通军国政务，则仍不得参与谋议。至睿宗景云中，韦安石除左仆射东都留守，不带同三品。以后仅除仆射者，非真宰相，遂为故事。至此尚书都省完全成为奉承之公文收发总机关而已。而三省鼎峙之中枢机构，其实质之转移，乃三省制度之一变，亦即政事由中书、门下、尚书三省，而集于中书一省。其转变之时代，乃初唐开始转入中唐之时期。
中央政务机构之厘定
尚书六部组织在南北朝时，尚书诸曹与诸寺间之职权，时多分合缭绕；门下省的职权与诸卿诸寺之间亦有同样现象。至隋代加以根本之厘整。如分行政务之尚书诸部，前代官名曹数之变易增减，颇无定准，至隋文置吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部六尚书，旋又改度支为民部，都官为刑部，每部分领四司。唐因之，分行次第渐确定为吏、户、礼、兵、刑、工，所管四司，均以本行名僻为头司，余为子司。其官司之制置，经隋炀之整理，各部均置尚书一人，而以侍郎副尚书，各司置郎中员外郎与主事等员以分其职。唐因之而略有增省，故诸司与诸监之整理，亦自隋而立其规模。我国教育行政之独立发展，可说自此始。门下省本为侍御职掌发展而来，至隋尚领殿中局监掌诸供奉。炀帝即位，始分门下、太仆二司，取殿内监名以为殿内省，而门下省始纯粹为审议之机关。其余诸寺诸监，在前代每与尚书诸曹以及门下省职缭绕不清者，亦于隋文时开始整理，大加厘革于隋炀，因袭损益于初唐。其官司之制置，自少卿以下诸员职，亦自此比较成为确定组织。故就中央分行政务之机构而论，尚书六部组织确定于隋，此下沿袭至明清，本质上没有变化。而诸寺诸监后代相沿虽有改并废置，但与尚书诸曹不复有缭绕不清之现象，实始自隋代。
新君主幕僚制度之产生
宰相制度发生变化，此种情形滥觞于隋而盛于唐，中唐以至五代更为普遍。隋时内史、纳言为真宰相，但同时亦以他官参与，如柳述为兵部尚书参掌军机事，杨素为左仆射与高颎专掌朝政，裴矩、裴蕴均以黄门侍郎知政事。至唐代，此情形更为普遍，君主可以用参掌机务、参知机务、参掌机密、参议朝政、知政事、参知政事、兼知政事、知门下省事、同掌机密、同平章事、同中书门下三品、同中书门下平章事、朝章国典、参议得失、同知军国事、平章军事等各种名义敕加臣僚，使其得以参与最高级的谋议，而形成君主最高级的幕僚制度。此制之初起及其发展初期，并无固定形态，各种名称均临时随敕而来，员数亦无定制；但稍久惯积之后，便逐渐向制度化之途径演进。于是逐渐有一部分名称比较常用与渐趋固定，如平章事、同平章事、同中书门下三品、知政事、参知政事等，渐次较其他官名习用为多；同中书门下平章事，其后更取得品位，进而至于升品。且员额方面，也随而有固定员数。自中唐以下，同中书门下平章事的宰相，逐渐成为四员之常额。又自宫殿馆院诸内职发达之后，首相带太清宫使；次之相带弘文馆大学士，监修国史。集贤殿大学士之制度，亦渐次成立。而前此在法定方面，具有真宰相地位之三省长官，实权方面渐见卑落，甚而仅居幕僚奉承地位者。可见三省制在唐代并不是在政治上发挥长久影响力之一种制度。
中唐后诸院馆之发展
中唐以后，诸院诸馆之发展，亦影响到上述之中央政治制度。考诸院诸馆之制置，最初或本为宦官于禁中典掌枢密（枢密院），或为宣达特殊懿旨与主掌禁中财物（宣徽院），或为君主游憩与文学待诏供奉之所（翰林院），或为君主之书斋与侍读之地（弘文馆），但由于依附君主权力与亲近关系，而逐渐取得政治上之重要地位。自中唐以下，诸院诸馆之职权与组织逐渐扩大，在中枢政制中占显著地位。如枢密院起于内官居中典掌军机文书，元和中，内官典枢密刘光琦与内官梁守谦等，即已招权揽事，宰相颇加容忍，其后又逐渐加以朝服仪式。此情形发展至五代时期，则组织愈大而任事愈重，且多以读书人为之。五代晋天福中，虽曾一度废枢密院以其事委中书，但至开运元年依旧复置。其组织方面有使、副使、判官、学士与其他员吏，与中书对掌大政；而其亲密与重要则过于中书。如翰林院初本为阴阳、相士、射覆、棋格五等各色技艺之待诏所，也可以说是皇帝之娱乐场，而文学之士不过其中一种而已。但发展之结果，渐成为文学人士之贮备所，白麻草制皆出其中，君主政令亦质其谋议，而中书舍人专掌诏诰之职掌遂为其所移。五代晋天福五年虽罢翰林学士院，以其公事归还中书，但至开运元年复置，且更进而逐步发展，翰林学士之朝服班序、禀给、入直、起居等各种制度仪式亦相继成立。自后翰林院之制置，历代相沿相革，在中枢政治中占极重要地位。又如宣徽院，其始不过内官居禁中掌财物或经理宣达君主之特殊恩赐与懿命者。中唐以下，如宣徽南院使王居方等已颇能影响禁中，甚而参与皇储废立之事。至五代时，宣徽院使之品位仅次于枢密使，仪制上渐具栏笏，组织上则供奉宫殿值人数已多。下至宋元，此制又成为中枢之重要机构。其余诸殿诸馆学士之设立，亦多兴起或特别见重于唐五代时期。此种新制度之产生，一方面分解并代替了旧有之中枢制度，另方面却又具备着宋元诸代政制之胚胎。故就隋唐中央政制而论，隋代与唐初是对前代政制相继厘整时期，中唐以降至五代则又为新制产生与急速演变发展之期。其更重要之变化，则为君主行政首长与分行政务机构（六部与诸卿）间，带有幕僚性质之官员受到重视而掌握中央大权。
第四节 唐代三省制得失的分析
三省制之沿革
一、中书省。中书之名，起于西汉，与尚书同职异名。东汉以还，尚书成为总持中央庶政官司。曹魏时，尚书益加崇重，故不得不另设官司，以质起草章奏命令。《晋书·职官志》载：“魏武为魏王，置秘书令……典尚书奏事。”可见其职掌乃如秦汉尚书之典丞相奏事，乃一掌理文翰机关。文帝受禅，始改称中书，并置监令。《三国志·魏志·刘权传》载：“黄初，改秘书为中书，以刘权为监，孙质为令。”又《通典》卷二一“中书省”条说：“中书之官久矣，谓之中书省，自魏晋始焉。”《通典》卷二二“尚书”条说：“魏置中书省，有监令，遂掌机衡之任，而尚书之权渐减。至晋时，中书监始为真宰相。”梁陈以降，其地位愈称华贵；然其职权，自宋以后，反渐落归中书舍人之手。此乃由于魏晋六朝以来，政治属于高门华族，天子无法指挥，因而倚重寒门出身之中书舍人。故宋、齐、梁、陈之世，中书舍人号为恩幸，拥高权威，如齐之茹法亮；中书舍人权势煊赫，而中书令监反觉清闲。
二、门下省。长官为侍中，始于秦时，本属丞相府，至西汉则为加官，东汉属于少府。论其地位，本甚卑微，分掌乘舆服物，下至亵器虎子之属，然以常在天子左右，故得披阅尚书奏事。《后汉书·朱穆传》载：“汉家旧典，置侍中、中常侍各一人，省尚书事。”又得参与机密，出宣诏命。《后汉书·窦宪传》说：“和帝即位，太后临朝……出宣诏命。”降至魏晋，其权更大。《三国志·魏志·程昱传》云：“内有侍中尚书，综理万机。”至晋代，转称华贵，论其地位，则已经如同宰相，于是逐渐发展成为一独立之机构，以侍中为首领，号称门下省。《通典》二一“门下省”条说：“门下省，后汉谓之侍中寺。《晋志》曰：‘给事黄门侍即与侍中俱管门下众事，或谓之门下省’。”东晋以还，门下权力，日益增大。《文献通考》卷五十“门下省”条云：“东晋以来，天子以侍中位在左右，多与之议政事，不专任中书；于是又有门下，而中书权始分矣。至南北朝，大体皆循此制。”其在西晋以迄南朝，侍中所掌，多为谏争辅弼与禁令，然亦号为宰相。其在北朝，则侍中之权更大。《通典》卷二一“宰相”条云：“后魏尤重门下省，多以侍中辅政，则侍中为枢密之任。北齐……秉持朝政者，亦多为侍中。”
三、尚书省。秦汉时，尚书属少府卑官，职权则收发文书，组织狭小。武帝游宴后庭，其权始稍扩展。元成以后，益加委用，组织愈形发展。至东汉，竟以尚书代替三公，成为全国政治总枢。《后汉书》云：“尚书出纳王令，藏收四海；权尊势重，责之所归。”魏晋以后，《三国志·魏志·桓阶传》说：“魏世事统台阁，重内轻外，故八座尚书，即古六卿之任也。”《宋书·职官志》载：“秦有尚书令、尚书仆射、尚书丞，至汉初，并隶少府，汉东京犹文属矣。”至曹魏，则尚书台已全脱离少府而独立。《三国职官表》云：“尚书令总典纲纪，无所不统，所居曰尚书台，出征则以行台从。汉犹隶少府，魏时政归台阁，则不复隶矣。”
及晋时，尚书已完全吞并九卿权力，故谓九卿可并于尚书，下达六朝，则尚书已发展至六部；而尚书台之名，则改称尚书省。《隋书》载：“尚书省置令、仆射各一人，又置吏部、祠部、度支、左民、都官、五兵六尚书。”《通典》载：“北齐尚书省亦有录、令、仆射，总理六尚书事，谓之都省，亦谓之北省。”总言之，尚书发轫于秦汉，发展于东汉，中历魏晋六朝，遂发展成中央最高行政机构；长官为尚书令，副贰为仆射，下则各部尚书。
三省制之组织
一、尚书省之组织。
1.六部尚书。武德令为吏、礼、兵、民、刑、工等部，贞观令为吏、礼、民、兵、刑、工等部。光宅元年改为六官，准周礼分，其后复旧，吏、户、礼、兵、刑、工遂成固定次第。又故事以兵吏及左右司为前行，刑、户为中行，工、礼为后行，每行各管四司。
2.职权范围。
a.尚书都省。总领六部所设诸司。尚书令一人，总领百官，仪刑端揆。
b.吏部尚书。此名称有数变，曾有司列太常伯、天官尚书等名。其职责为考天下文吏的班秩阶品，甄别选人的书判考试之事等。
c.部尚书与三司。官名屡改而最后复为户部尚书之名，员一人。三司为度支、户部、盐铁司。户部尚书掌天下田户输钱谷之政令，三司则掌地方财务。
d.礼部尚书。官名屡改，还复旧名。初掌国家礼仪、祭夏之事，开元中，贡举遂为礼部最重要的职掌。
e.兵部尚书。官名颇有改复，卒复旧名。掌天下武官选授与地图甲仗诸政。
f.刑部尚书。官名屡改，还复为刑部尚书。掌律令格式，手定刑名，案复大理与诸州，应奏之事及徒隶、关禁等政令。
g.工部尚书。官名屡有改复，而员职不易。掌天下百工屯田山泽之政令，以四司分司其事。
二、中书省之组织。
1.官司组织与沿革。唐武德九年因隋旧制，三年改为中书省，龙朔三年改为西台，后为中书省。光宅元年改为凤阁，神龙复旧，开元七年改为紫微省，五年复为中书省，五代因之。中书省设置的官司有中书令、中书侍郎、中书舍人、右散骑常侍、右补阙拾遗、起居舍人、通事舍人。
2.职权范围与演变。中书令掌侍从献替，制敕册命，敷奏文表，授册，监起居注，总判省事。凡立言出令有七种：一是册书，二是制书，三是慰劳制书，四是发敕，五是敕旨，六是论事敕书，七是敕牒。皆宣署申覆而后施行。这类军国的政令，为中书令最重要的职掌。
3.中书侍郎掌贰令之职，侍从献替，制敕册命，敷奏文表，判省事。凡邦国的庶务，朝廷的大事，均可参议。凡临轩册命大臣，令为之使，则持册书以授之。凡四夷来朝，监轩则受其表疏，升于西阶而奏。若献贽币，则受之以授予所司。
4.中书舍人之职，专掌诏诰，其任极重，后渐为翰林学士院所移。
三、门下省之组织。
1.官司组织与沿革。唐武德初，因隋旧制，为门下省。龙朔二年改为东台，咸亨元年复为门下，光宅元年改为鸾台，神龙元年复为门下省。开元元年改为黄门省，五年复为门下省，五代因而未改。门下省置官司有侍中、侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎、拾遗补阙、典仪赞者……
2.职权范围与演变。侍中掌侍从、负宝、献替、赞相礼仪、审署、奏抄、驳正违失、监封题、给驿券、监起居注，总判省事。这许多职务当中，有些部分是侍中初起卑贱时的供御事务，逐渐礼仪化而成为其职事之一。侍郎掌贰侍中，凡大祭祀，则从升坛以陪礼。皇帝盥手，则奉巾以进。凡元正冬至天子视朝，则以天子下祥瑞奏闻。又审署奏抄，驳正违失，通判省事。唐政事出于省，中书出令，门下审复，尚书执行；故门下之职，实为中枢行政系统中重要的一环。但其后制度变化，常以同中书门下平章事，或同中书门下三品以综理中书门下政务，而为实际的宰相。因此，侍中的实职渐移，而中书门下渐趋综合之势。
三省制之优点
一、宰相权分三省，皇帝滥用之权还政府。中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品，第一、二品官，均处元老之列不负实际行政责任。三品以下，始为实际负责官吏，中书令、侍中及尚书令同列三品官；隋唐以前同是内廷官，到唐代则全由内廷官变为政府外朝的执政长官，与前性质不同。此因过去宰相权力被皇帝夺去，皇帝把他们的私属像中书、门下、尚书之类以代行政府宰相的职权，这是魏晋时候的事。到唐代，又把以前宰相职权正式分配给三省，把皇帝滥用之权重交还政府。
二、限制三省的职权，杜绝偏重的流弊。隋代对于中央最高机关的尚书、中书、门下三省，并未能明白厘定其职权，以及相互间的关系，到太宗时，乃明确规定三省的职权，使其发挥制衡作用，以杜绝偏重的流弊。其后又创立三省首长联席议政的办法，以解决互相间的争执。这类改革，都是前代所无。
三、三省各部的职权划分，使其互相牵制，君主易于指挥。唐代三省之职权定为“中书主出命，门下主封驳，尚书主奉行”。唐代三省职权这样划分，其用意是使三省各有所司，并使朝中一切措施，首先经中书省周密设计，再经门下省仔细审议，然后交尚书省切实施行。如此程序，固使一切措施不易乖张，同时亦可使三省互相牵制。任何一省不能把持，皇帝自易指挥。
四、制度宏大兼精密，较前朝进步。三省制之优点，在互相牵制，中书发令，门下审核，尚书施行，故曰三省分权立制。安史乱后，百五十年而唐始亡，多少尚赖此客观制度存在之功。且尚书之官，各有所职，倘无折中，则恐互相推避，互相炫匿。即使总摄以宰相，宰相亦虑有未周，见有所偏。故乃先之以中书舍人之杂判，庶得尽群谋而伸公论；又继以给事中之驳正，复得塞违而绳愆。此等制度，可谓宏大又兼精密。
一则，六部乃政府的机关，而九卿则是王室的；从九卿转变到六部，正是政府逐步脱离王室独立之明证。
二则，汉初封建郡县并行，中央直辖部分有限，后虽逐步统一，而郡国守相之权尚大，千里王畿仅如一省；隋唐则九州揽于一握，考课、狱讼、兵财诸端，繁不胜记。总以六部，分以郎署，中央政府之扩大，为时势演进所必然。于是六卿之上，必有佐天子以总理之人。一相嫌于专擅，且亦事冗不给；多相则不委，不专责，易生异同，以致挠败。尚书置左右仆射，分判六部，各治三官，可免上述之弊。而尚书唯在政务之推行。至于出命覆夺，尚有中书、门下。故曰三省之于宰相，六部之于九卿，不能不说是政制上的一大进步。
五、“政事堂”的设立，以解决互相间的争执。三省权力分立彻底实行后，往往发生许多争端，审查、制定和执行法令者因非同一人，难免有审查者吹毛求疵，制定者好高骛远，而执行者敷衍了事之弊。为补救此弊，故设立了“政事堂”以为三省议政的机关。从此，皇帝直接发出的命令，若未经政事堂通过，在当时是违法的。这样，经中书、门下甚至尚书有关人士，先行联席会议，可免中书所出之令，遭门下涂改封还时所产生之麻烦，而使争执得到解决。
六、避免宰相篡位之发生。由于汉代宰相权力无所不包，无所不管，在理论上尚不失为良制，但事实证明，若天子选择不得其人，或是年幼昏庸的天子在位，为相者很易利用大权培植党羽，发动政变，篡夺皇位。故唐室开国后，规定三省各有专司，使其分负责任，又使其互相牵制，不易包揽朝政，做成篡弑之局。从此以后，在中国史上很少再有宰相篡位的事发生。
七、任用中书舍人，使国家朝政对民间有所裨补。中书舍人之任用，唐代尚有一限制，就是要做过地方官的始可充任。究此原因，由于舍人职掌草诏，所规定事项，往往对人民自身、财产有直接影响，能有地方官之经验，必深察人民疾苦，草诏时，留心顾及，不致有违失。
总而言之，中央政府之组织，最忌政出多门，施政不能一贯；但又最忌政职由一人独揽，招致权奸篡夺。唐代三省制，中书门下议大政，尚书省依议专责施行，既无专权独揽之弊，亦无政出多门之患，可谓良制。
三省制之缺点
一、三省职权之混淆。尚书省之六部尚书，虽隶于仆射，若天子使参与朝政，仍为宰相之任。故宰相一旦参与朝政，当然政务繁多，本部工作，恒另置一人摄之。各部尚书，若为天子所重，使其参与朝政，对于议论重大政策，自无可厚非，但往往以某部尚书参摄诸事，岂不侵越仆射之权任？因此，像这些职权混淆、体制紊乱的人事运用，诚难令人满意。更有尚书郎中，在各部有专司，天子恒使其知制诰。盖天子“制诰”之事本由中书舍人掌之，今以尚书郎中为之，纵其属天子所亲信，但就制度上言，绝非良制。
二、宰相有增无减，议政之时，甚难知所抉择。丞相乃是决定国家政事和执行国家政策的机关，而非一议事机关，惜唐代宰相，是合议制度的宰相，睿宗时，已有宰相十有七人，其后，更属有增无减，因而议政之时，甚难知所抉择。
三、唐代宰相名称改变太多，旧的宰相机关犹未撤除，新的宰相机关又已成立，故史家谓其名称尤为不正。《新唐书·百官志》说：唐世宰相，名称尤为不正。唐初因隋制，以三省之长——中书令、侍中、尚书令共议国政，此宰相之职。其后以太宗尝为尚书令，臣下避不敢居其职，由是仆射为尚书省长官，与侍中、中书令号为宰相。其品位既崇，不欲轻以授人，故尝以他官相摄，而假以他名。自太宗时杜淹以吏部尚书参议朝政，魏徵以秘书监参朝政，其后或曰参议得失、参知政事之类，其名虽非一，然皆为宰相之职。
四、宰相为争宠而互相排挤。唐代宰相多，为了在天子面前争宠，凡天子亲重之臣，或守正不阿之士，则想尽方法排挤。如《唐书》二二四《杨慎矜传》载：“（杨慎矜）擢户部侍郎，仍兼中丞，林甫疾其得君且逼己，乃与谋陷之。”盖得君亲重者，易为所陷；守正不阿者，易为所挤。至于被陷或被挤，未尝不是由于君主昏庸，听谗言所致。于是宰臣之中便产生了保身全己苟位取容之人。
五、拥有进退同僚权力之缺点。唐代宰相，有可以进退同僚的权力，如韩休之引李林甫为宰相，陆贽之转赵璟为门下侍郎等事例。汉代丞相拥有奏请任免一切官吏的权力，唯一的限制，就是不能推荐将相之官，因为这是天子特别保留的权力，目的在防止大臣互相引进朋党以成其私。唐代一方面采用合议制度的宰相，另一方面又使宰相可以进退同僚，则谁不愿意引进与自己有关系之人，以争取议事时的胜利？无怪中唐后，宰相互相党同伐异，以致酿成朋党之祸。
六、宰相多而朋党倾轧。唐制不仅中书、门下两省长官为当然宰相，长安四年以前，即尚书、左右仆射亦为当然宰相。以后凡加同平章或同三品者均为宰相。宰相既多，虽可收集思广益之效，但亦不能无朋党倾轧之嫌。中宗之世，以宰相树立朋党，使天子孤寂堪怜。德宗之世，以宰臣树立朋党，甚而造成天子奔波之患。文宗之朝，宰臣朋党较轻，仅倾轧，不致为患。宰臣之中，一旦发生朋党，政事便无是非。同党者虽非亦是，异类者纵是亦非，于是党同伐异之风必然产生。此实为唐宰相制之一弊端。
七、合议制度之缺点。丞相乃是决定国家政策和执行国家政策的机关，而非一个议事的机关。所以仲长统氏曾经说过：“任一人则政专，任多人则相倚。政专则和谐，相倚则违戾。和谐则太平之所见也，违戾则荒乱之所起也。”不幸的唐代宰相，即为合议制度的宰相，睿宗时，已有宰相十有七人，其后更有增无减。因而议政之时，譬如筑室道谋，甚难知所选择。《资治通鉴·唐纪》“文宗开成三年”说：“每议政之际，是非蜂起，上不能决也。”
八、中书省之组织，令为二人，使此制有毛病。唐既采合议制，宰相、三省长官为当然宰相，复有加同三品、平章事之宰相，且宰相可多至数人，则中书省令，置一人有何不可？即以中书省本身言，乃一主制颁诏之枢纽，主官为一人，甚可保守机密，且效率亦高。倘云政事繁复，一人难以监督，则有二侍郎足可办矣。故置二令，实属不宜。因二令官阶既同，孰肯服从对方？轻则权限争议，重则互相倾轧。徜二人性行不协，更难收拾。
三省制破坏之原因
一、帝皇对此制之破坏。
1.太宗时常兼将相之事。天子所象征者，为国家的统一；丞相所掌握者，为事权的统一。权力如此完整，效率当然高。唯相权太大，虽然利于国家，而不利于天子。换言之，因君权不易控制相权，所以对丞相制度有所改革，其方式为以内朝压制外朝，以近臣代替大臣。始则以尚书代替丞相，继则以中书代替尚书，终则以门下制衡中书。以宫中私臣，转为府中政要，全系天子的私心；相权因之割裂，相制因之堕落。贞观之初，天下初定，大政多由太宗自决，曾谓：“朕为人主，常兼将相之事。”可知唐代宰相自始就为天子的幕僚，并非政府的首长。换言之，汉代宰相为“官”，唐代的宰相为“职”。官有固定的权力，天子不得任意干扰；职为承办大臣而已，其事权大小端视天子的赋予。故在唐太宗时，宰相仅属皇帝的幕僚而无实权。
2.唐玄宗过度倚赖宰相，致相权过于独尊。唐行三省制，其主要目的在利用三省互相制衡以避独裁之发生，但玄宗既过度倚赖宰相，又不欲宰相间有不和现象，否则，必罢之。如李元纮、杜暹议事多异同，罢去二人相位；李林甫、张九龄、裴耀卿不和，于是罢张九龄、裴耀卿之相位。在此情形下，一相当宠，群相必须相从。于是造成相权之过度独尊，而此当宠之相对当时实际政治影响甚大，如此可以明了李林甫、杨国忠能掌握大权，欺君误国。《通鉴》卷二一五“天宝元年”条：“李林甫为相，凡才望功业出己右，及为上所厚，势位将逼己者，必百计去之。尤忌文学之士，或阳与之善，啖以甘言而阴陷之。世谓李林甫口有蜜腹有剑。”
《唐史论断》“用李林甫平章事”条：“林甫任用浸久，内则起大狱，引杨国忠使倚贵妃势以害忠良，致其权力；外则保任蕃将，使专节制，利用夷狄贱类，无入相之路，养成禄山凶威。则天宝之乱，林甫致之也。”故《旧唐书·崔群传》谓：“安危在出令，存亡系所任。玄宗用姚崇、宋璟、张九龄、韩休、李元纮、杜暹则理；用林甫、杨国忠则乱。人皆以天宝十五年，禄山自范阳起兵是理乱分时，臣以为开元二十四年罢贤相张九龄，专任奸臣李林甫，理乱自此分矣。用人得失，所系非小。”
二、宰相兼领外职所引起之弊病。其原意在控制领导权，如《旧唐书》一〇六《李林甫传》云：“国家武德、贞观以来，蕃将如阿史那杜尔、契苾何力，忠孝有才略，亦不专委大将之任，多以重臣领使以制之。”夫臣之重莫如宰相，因此“重臣领使”即等于宰相领使。既可领使，当然亦可兼领其他中央方面之重职。所以一名宰相，便兼领许多中央或地方要职。就以户部尚书平章事为宰相本职言，其兼领有“司徒”、“御史大夫”、“鸿胪卿”、“太原尹”、“北京留守”、“河东节度副大使”等六职之多，试问如何能够兼顾？除此之外，宰相滥兼职务之严重弊病还有：宰相兼领与其性行不合之职务，则不能达到政治的目的；宰相兼太多，无法监督，造成部下弄权舞弊。
宰相兼倾他职之风一盛，到了僖宗之际，竟有三省长官集于一身之事。三省长官集于一身，等于发令、审查、执行之权由一人独揽。盖三省制度之破坏，至此亦云甚矣。
三、君主畏权旁落而引用近臣。唐代宰相制盛时，由“三省”负责，天子畏君权旁落，惧宰相窃命，乃欲收其权于近臣，常用中朝的近臣来抑制外朝的宰相，历时既久，近臣便夺取宰相的职权。因之，原来的宰相乃退处闲曹，居于备员之地位；而该中朝官却渐次变成外朝官，成为真宰相。唐中叶以后，三省权移于翰林；开元二十六年，改翰林供奉为学士，后更礼遇益亲，至号为“内相”。中央政权由外廷转到内廷，这是皇权集中趋势所致。
四、唐代翰林学士分割宰相的权力。唐代翰林学士分割宰相的权力，起于玄宗时。初置翰林待诏，又号翰林供奉；后又改翰林供奉为学士，别置学士院，专掌内命，凡拜免将相、号令征伐皆用白麻。按玄宗以前，中书舍人权任尚重，自玄宗始，乃以翰林学士与集贤院学士分掌制诏书敕。玄宗此一措施，使唐代相制大为改变。盖翰林学士既非正官，又无品秩，纯系天子的私臣，如此则等于以天子的私臣，取代中书舍人的职权；而中书舍人隶属宰相，是则无异于相权被割裂。从此翰林院地位益固，舍人职掌日萎，翰林院的尊贵宠荣，俨然驾乎政事堂之上。总之，学士入相后而参与国家大政，乃是行使宰相职权；学士未入相而参掌诏令，则为侵夺宰相职权。以论唐代相权之分割，翰林院则为分割机关之一。
五、宦官侵夺相权。宦官之窃柄弄权，亦始于玄宗。唐代闱祸所以特烈的原因之一，因政府没有一位强有力的宰相；而阉祸特烈的结果，相权自然为其侵夺。例如：“宣宗崩，内官定册立懿宗，入中书商议，命宰臣署状。宰相将有不同者。夏侯孜曰：‘三十年前，外大臣得与禁中事；三十年以来，外大臣固不得知。’遂率同列署状。”
综上所述，可知相权之大者，皆遭宦官窃夺。逮甘露之变后，宦官气势益盛，迫胁天子，下视宰相，陵暴朝士如草芥。总之，宦官侵夺相权之祸，正如陈寅恪先生说：“唐代自玄宗后，政柄及君权渐转入闱寺之手，终至皇位之继承权归其决定；而内朝之禁军，外廷之宰相，俱供其指挥。由之进退，更无论矣。”
六、尚书省长官与门下省长官互相兼摄。唐三省制度中，最不良的现象，是使尚书省长官与门下省长官互相兼摄。因尚书仆射及各部尚书职掌奉行诏敕，奉行之良瓠，门下省有审查及“驳正违失”之责。倘使两省长官互相兼领，以人性之情“护短”，审查之作用，必然丧失。自太宗以来，这现象不一而足。是可知专制君主，唯重信人，不重制度；虽有良制，不能善为运用，于斯足已知矣。
七、三省事权相混淆。前之唐制，以三省长官为宰相，后以尚书令省而不置，尚书、仆射非加同三品或同平章事不为宰相。因此，除中书门下两省长官之外，他官为宰相者皆须加职（同三品，同平章事），故同一时期宰相恒有数人。如中宗末年，朝中宰相有十人之多。然于这数名宰相中，一二人为天子器重，使之决事，这只不过是天子私人之情好，并非制度上之规定。本来宰相“更直掌事”之制，原意甚佳，唯于休沐之际，倘非大事，迳由直事宰相一人假署同列之名奏上，就有了问题。如：
1.既行“更直”之制，应由当值者负责，徜再假署同列之名以进，则不免责任混淆。
2.所谓“大事”一节，各人之认定不一，在程度上多有出入，苟不发生问题则已，一旦发生责任问题，同列被假署者，必然推卸责任，最后导致事态恶化。
八、武则天对三省制之破坏。一切政治制度之维持，必须依赖执行者之奉法精神。至武则天光宅以后，宰相之除拜如此之滥，任遇如此之轻短，宰臣不仅为以见重于属僚，兼且可自信自守，于是君横臣怰，群小弄权。本来中书出令，门下省审，是三省制实行之要义，不过此时却有：
1.一切庶政不问巨细，悉取断于君主。按唐制，庶官五品以上，宰相商议奏可，而除拜之；六品以下，吏部铨选人才授职，然后上书。今武后不问贤愚，未经台阁，悉加擢用。虽曰存抚使所举，不经常格考试；然所举众多，非一二人也，此亦可推见三省之废职。
2.制敕不经两省，凭斜封授官之风大盛。制敕不经两省，墨敕斜封之盛，尤以中宗时为甚。神龙以来，群邪作孽，法纲不振，又有买卖官爵，甚至中书省长官。亦又凭斜封授官；墨敕斜封之滥，至于斯极。
3.政事堂论事细粹，失辅宰之体。政事堂诸相会议，仅属虚名，所论争之细粹，尤失辅宰之体。制敕既非出于中书，大政少于政事堂合议，宠者得从中垄断，如陆元方再为宰相，则天将有迁除，每先以访之，必密封以进。又如李昭德于德惠为则天所宠任，而宰相豆庐钦、陆元方并委曲从之；以至诸司奏事，每于昼旨将行之际，所论事之细粹出人意表。
4.以中宫官掌制令，可见中书舍人失职。按唐制有内外制命，将相任免，常由君主自决，而以内命出之。贞观初，硕儒学士常召入书制，其后多以中书舍人值宿者为之，虽曰内命，仍以内官掌之，未有以宫官而掌制者。不过，至武后中宗时，以上官昭容专掌制令，不特中书舍人废职，此亦中书省职权低落之一证。
5.吏部铨选之乱，亦可见门下省之失职。武则天初年，任官已极滥；圣历后，由于官吏之任用，往往不经吏部之铨选，亦可窥见门下省长官之职废。
九、延英殿论政。唐宰相议事在“政事堂”，但与天子论政却在“延英殿”，不过延英殿论政似在晚唐时开始，若无政可论则“问对”。结果，有些宰相唯尸其位不敢发言，有些则借机攻击同僚。据《新唐书·陈夷行传》：“（文宗）迁（夷行）至工部侍郎。开成二年，进同中书门下平章事……会以王彦威为忠武节度使，史孝章领邠宁，议皆出嗣复（宰相杨嗣复议）。及夷行对延英，帝问：‘除二镇当否？’对曰：‘苟自圣择，无不当者。’嗣复曰：‘苟用人尽出上意而当，固善。”若小不称，下安得嘿然？’夷行曰：
“‘此奸臣数干权，愿陛下毋倒持太阿，以授人。’”
三省制之影响
一、对当代的影响。
1.尚书省的地位提高。当时唐之尚书六部上承君朝之制命，制为制令，颁下于寺监，促其施行，而为之节制。事实上，六部长官为政务要官，故地位特荣隆，甚至可说唐的宰相，完全是基于汉时宰相势力的对比，而形成尚书地位提高，且能夺取实权。
2.翰林学士的地位亦因而提高。唐中叶后承旨为“储相”之位。翰林学士本为天子私人以侍天子随时之诏者，非外司官。显为以外司官兼之者，自诸曹尚书下至校书郎皆得与选，班次各以其官。故就大致言之，亦为外司四品以下也。
3.当朝的灭亡。唐中叶以后，其他侵夺相权的力量，又有枢密使。枢密使初置于代宗永泰时，以宦官充任，最初仅于内廷承受奏表。德宗时，权势渐盛；到宪宗时，已能参与机密，左右朝政。因此唐室大权，操于内廷。宦官之所以凶横，虽然由于他们掌握禁军，也因他们占据这么一个要职。外廷的宰相，变成傀儡，他们必须获得内廷宦官的支持，才能安于其位。直到唐末，藩镇的势力最强，外廷大臣借藩镇的力量，消灭宦官，才结束这种局面，但唐室也跟着灭亡。
二、对后世的影响。
1.唐代宰相的权力因被瓜分，后更被“学士院”、“枢密使”、“计相”等分其职，故宰相权力削弱，而无形中却巩固了君主集权势力。故权臣篡窃，不易成功，而唐以后王室的倾覆，多由于异族或外来的势力侵略，与藩镇割据势力所造成，不像以前的帝王常遭权臣的废立与篡窃，也即是形成君主集权的政体。
2.由于唐代三省中，尚书省六部组织用人、职务分配等，于《唐六典》一书，有详尽之记述，此书因而成为中国历史上行政法规之巨典。下及宋明清各代，均重视此宝贵法典，奉为圭臬；千余年来，国家推行政务，大抵以此书为典范，无大变更。
第五节 汉唐宰相制度之比较
时代背景之比较
一、汉代宰相的时代背景。秦汉是中国历史上第一个正式的统一政府。秦以前的中国，只是一种封建的统一。直至秦汉，中央方面始有一个像样的统一政府，而其所辖的各地方，已经不再是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度下的行政区分。在一个统一政府里，更不能没有一个领袖；中国历史上的政治领袖，就是皇帝。但从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然。组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家，因此，皇室和政府是应该分开的。皇帝虽是国家唯一的领袖，然实际政权已不在皇帝而在政府，故此，政府需要一个新的领袖，这就是宰相。依照文字学原义，丞相是副贰意；所谓相，也就是副。丞相正名定义，就是一个副官，皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代表。在封建时代，替天子诸侯及一切贵族公卿管家都称宰。到了秦汉统一，由封建到郡县，古人称“化国为家”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国。于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖，故宰相本来只是封建时代贵族私官之遗迹。
二、唐代宰相的时代背景。初唐的各种制度，大体是承袭隋代的。中央政府的各种职官，诸如三公、三师、三省、九寺等，其组织及职权，莫不沿袭隋制。高祖时固然是“率由旧章”，即使太宗也没有什么革命性的创作，只是把隋制加以充实或局部修改，使它更趋完善严密而已。唐代的三省，仍是中央最高行政机关；三省的首长，即中书省之中书令，门下省之侍中及尚书省之尚书令，均为宰相之职。若论此三省之来历，尚书本是皇宫内廷秘书；中书依官名论，也即是在内廷掌理文件之意；侍中则是在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言，这三个官，原先本都是内廷官，而到唐代则完全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。家宰和相在春秋时代，仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了政府正式的执政官。此后，宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变了正式执政官，即如唐代之三省。何谓失职？因宰相职权，本该领导政府统治全国的，后来此项职权被皇帝夺去，皇帝把他们的私属，像中书、门下、尚书之类，用来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南北朝时期的事。到唐代，才把以前的宰相职权正式分配给三省，于是三省的首长便成为唐代的宰相。
相权之比较
一、汉宰相采领袖制，而唐则采委员制，故汉相权较唐为重。
汉代是由宰相一人掌握全国的行政大权，但其权力之大小，仍须决定于皇帝本人对政治的兴趣。由于宰相是皇帝所委任，必须向皇帝负责，因此，事实上皇帝是行政最高领袖。理论上，皇帝须经常视事，裁决国家的大计，但皇帝不向任何人负责，所以他视事的范围和程度，全由他本人的意志或兴趣来决定，宰相的权力也因此轻重不一。遇到政治兴趣浓厚的皇帝，宰相除听命办事外，便没有大权力；相反的，如皇帝对政治不感兴趣，一切托付宰相，宰相便成为全国的主宰。如汉初的几位皇帝，因受无为政治主张的影响，对政治都不十分积极，虽也听事，却颇能持其大端，因此宰相权重。到武帝时，因为他本人想大有作为，亲自过问的事较前倍增，相权也就随之低落。不过在正常情况下，汉宰相的权力是极重的。
唐代则把政权分别操掌于几个部，由许多人来负责，凡事经各部门之会议而决定。唐代把相权均分于三省，中书制定法令，门下审查法令，尚书执行法令；因此，三省的首长——中书令、侍中及尚书令均是宰相。但因三省权力的彻底化，往往发生许多争端，就是审查、制定和执行法令者因不是同一人，则难免有审查者吹毛求疵，制定者好高骛远，执行者敷衍了事之弊。于是设立了“政事堂”以为三省议政的机关。最初政事堂设在门下省，后来移到中书省，改称为“中书门下”。三省长官虽为宰相，但其他官吏也可由皇帝指派参决大政。太宗时，命杜淹以吏部尚书参议朝政，此后任何官吏只要在他的原有官衔之下，加上一个“参议朝政”或“平章政事”，其后更确定为“同中书门下三品”及“同中书门下平章事”之名号，就有资格参与政事堂会议，成为实际的宰相。因此唐代宰相数目之多，为历代所少见。西汉二百年间，宰相仅有四十五人；而唐代二百九十年间，宰相竟多至三百六十九人。睿宗时，宰相同列者竟至十八人。宰相的数目既多，其权力自然因此而削弱，所以唐代相权，平均不如西汉为重。
二、汉代宰相下有九卿，是政务与事务合而为一；唐代之下则有六部，只负责政务。
汉（东汉以前）宰相之下有九卿，即太常、光禄勋、卫尉、太仆、宗正、少府、廷尉、太鸿胪、大司农。太常掌宗庙礼仪，光禄勋掌宫殿掖门户，卫尉掌宫门卫屯兵，太仆掌舆马服御，宗正掌皇室宗籍，少府掌山泽租税（皇室经济），以上均是皇帝的事务；至于廷尉则掌刑辟，太鸿胪掌客之事，大司农掌谷货出入（政府经济），这些都是政府的政务。由此可知，汉代宰相下之九卿，是政务与皇室事务合而为一。
唐宰相之下有六部，即吏、户、礼、兵、刑、工六部。吏部主管人事任用，户部主管民政户口，礼部主管建设，这些都是管理国家政务的机构。至于皇室的事务则拨归九寺，即太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太尉。政务与皇宫事务分离，这是唐代宰相制度之一大特色。
三、汉代相权为中书、门下、尚书所夺；唐代相权则为翰林学士及次要官吏之有“平章”、“同品”品衔者所夺。
汉代宰相制盛时，政务由宰相一人负责。至武帝时，由于他要多管事，他的侍从和随员随之大增，这批人便渐渐夺了宰相之权。武帝晚年又把听事之地点，从外廷迁至内廷，更加减低了宰相的重要性。汉代的皇宫，可分前后两部，前部为“省”，即“外廷”，是皇帝私人燕居之所。武帝既于内廷决事，宰相因位尊望隆，不便随时出入内廷，因此皇帝与宰相无形中疏远起来；而经常襄助皇帝处理国事的人，乃是一部分特许出入禁中的朝臣，以及经常侍从皇帝左右的士人和宦官，如侍中、尚书、散骑、中常侍、给事中等，这批人便形成了“内朝”，内朝之领袖便是武帝本人。内朝已决定的事，交给宰相去办，因此宰相渐变为听命于内朝的执行官，失去参与国家最高决策的权力。内朝的尚书原属少府，本是皇帝的一个私人秘书组织，其首长为尚书令，职不过千石。但因有宣布诏定和阅读奏章的权力，乃渐变为发布命令的机关。武帝以后，尚书的权力更大，至东汉光武帝，因鉴于西汉外戚的僭窃不设置辅政将军，同时为了皇帝更彻底问政起见，把大权集中于内朝的尚书，于是相权更形低落。东汉时宰相改称司徒，掌考讨民政建议制度等事；御史大夫改称司空，掌营建及水利；太尉改为常置，掌全国兵士的考课。总之，东汉的三公，已差不多是“坐而论道”，而尚书渐成为实际的最高行政机关，于是汉代的相权便转移到尚书的手中。
唐代初期，政务全由“三省”负责；但中叶以后，由于皇室自身把持政权，相权便时遭剥夺。武后、中宗、睿宗三期，由于武后、韦后、安乐公主、太平公主等人垄断朝政，以至三省无法充分行使其职权。当时的宰相，只能苟且宽容，以保禄位而已。当时一切政事，均取决于宫中，政事堂诸相的联席会议，徒拥虚名，所议的仅是些极其琐碎的事。直至玄宗，三省才恢复旧观。安史乱后，相权又被削弱，中书省的职权首先遭到破坏。中书省的六名中书舍人，不但负责制诏的起草，且可对国家政事条陈意见。舍人每有建议，皆同连押署，称为“六押”，而由皇帝作最后的裁夺。及安史乱起，一切务从权便，因而废除六押的制度，舍人乃变成纯粹的文翰之臣，不再参与机务，其重要性乃大为降低。其后渐至舍人不设常员，中书省等于名存实亡。门下省也跟着变质，门下省的首长，有时独主大政；中书省的官员，有时又可在门下兼职。两省职掌，日趋潦乱，完全失去原来的立法意义。此外政事堂也发生变化。政事堂原为宰相议政之所，自开元末至天宝，李辅国、杨国忠，相继擅权，改为私家处决机务，政事堂之制尽废。中书舍人的职务既废，代之而起的为翰林学士。翰林学士的职掌，本与中书舍人不同，只掌理四方表疏，撰写应酬文字和将相制命，中书舍人则草议和署行诏敕。安史乱后，诏敕有时不经中书，而由翰林学士起草。德宗因酷爱文学，与翰林学士益加亲密。他出奔奉天时，以翰林学士陆贽等参决大政，时人称为“内相”，与政事堂分庭抗礼。此后翰林学士，日宜亲重，成为宰辅的储备人员。除翰林学士外，又有枢密使侵夺相权的力量。枢密使初置于代宗时，以宦官充任，最初仅于内廷承受奏表。德宗时，权势渐盛。到宪宗时，已能参与机密，左右朝政。文宗以后，枢密使更成为朝廷大臣，内可决定诏书，外可与宰相同议政事。战争时，皇帝诏令有时不经宰相即由枢密使直接下达军前。因此唐室大权，操于内廷；外廷的宰相，反变成傀儡。
制度优劣之比较
由于汉宰相是采用领袖制，而唐代宰相则采用委员制，故两者之优劣有很大之差别。现分述如下。
一、汉宰相制容易导致君主或宰相专政，唐制则否。
由于汉代宰相制并无明文限制相权或君权，遂容易造成宰相或君主专制。宰相权盛时，即皇帝对政治没兴趣的时候，全国政务时由宰相一人负责，这便是宰相专政。遇皇帝欲有所作为时，政务则转入皇帝手中，成为君主专制。
唐宰相制则无专政之弊。唐时，一度命令的颁发必须经过三省。其过程是先由中书舍人向政府提出建议，然后由中书侍郎在众多建议中选出较重要的给政事堂议论，议好后便呈交皇帝检察。当皇帝认可时，便在其中写“可”，不同意时则交回中书省。故此皇帝无提议权，只有赞同权。而皇帝签“可”后，交门下侍中审查。若门下侍中不同意，便把议令发还中书省；相反，则交门下省之给事中付印，然后交尚书省执行。于是在唐代无人可以独专政权。
二、唐宰相制下，政府能接受更多之意见；汉宰相则否。
唐制除三省长官外，其他较低级的官员也可参知机务，只要在他的原有官衔下，加上一个“参议朝政”、“平章政事”或“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”之名号，便有资格参与政事堂会议。因此唐宰相制度下，政府能接受较多之意见。
汉宰相制度下，并无“政事堂”那样的议政地方，而较低级的官员亦无机会参知政务，故政府所得的意见是有限的。
三、唐宰相制容易引致朝臣意见不合，汉则无此弊端。唐制有会议制度的缺点，原因是丞相乃是决定国家政策的机关，而非一个议事的机关，所以仲长统氏曾经说过：“任一人则专政，任数人则相倚。专政则和谐，相倚则违戾。和谐则太平之所见也，违戾则荒乱之所起也。”以上之一段话，正说明汉唐宰相制之别。
四、唐宰相制度下，政府效率较低；汉则较高。
唐宰相制度下，每一道命令，必须经过“政事堂”之议论，费时颇久。除此之外，更有其他麻烦处，如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对，即予涂归封还，如是则此道命令等于白费，亦即皇帝之“画敕”也等于无效，故政府之效率较低。
至于汉代的宰相，可直接向皇帝提出意见，无需经过“政事堂”的议论。若皇帝同意后，便可施行，很少遇到反对。
五、唐宰相制度引致朋党之争，汉制则无。
唐宰相有可以进退同僚的权力，如韩休之引李林甫为宰相，与陆贽之转赵环为门下侍郎。唐代一方面采用会议制度的宰相，另一方面又使宰相可以进退同僚，则谁不愿意引进与自己有关系的人，以争取议政之时的胜利。无怪中唐以后，宰相党同伐异，以致酿成朋党之争。
汉代宰相虽拥有奏请任免一切官吏的权力，但仍有限制，就是不能推荐将相之官。因为这是天子特别保留的权力，其目的在于防止大臣互相引进朋党以遂其私。因此，汉代的宰相无法形成朋党。