第三节 秦的创建措施

政治方面的创建

始皇二十六年（公元前221年），秦初并天下，开前古未有之帝业，自以为“德兼三皇，功高五帝”，下令丞相御史曰“名号不更，无以称成功，传后世”。王绾、李斯等上尊号曰“秦皇”，命为“制”，令为“诏”，天子自称曰“朕”，王曰：“去泰著皇”，采上古帝位号，号曰皇帝，并下制曰：“……追尊庄襄王为太上皇，制曰：‘朕闻太古有号无谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗敢焉。自今已来，除谥法，朕为始皇帝。后世以数计，二世三世，至于万世，传之无穷。”更名民曰“黔首”，与“皇帝”之名同年而定。

秦始皇二十六年统一全国后，即面临统治政策之根本问题。《史记·始皇本纪》云：丞相绾等言：“诸侯初破，燕齐荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”博士齐人淳于越进曰：“臣闻殷周之千余岁，封子弟功臣自为枝辅，今陛下有海内，而子弟为匹夫，率有田常六师之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众。然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子不能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足，易制，天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰：“天下共苦斗不休，以有侯王，赖宗庙，天下初定；又复立国，是树兵也；而求其宁息，岂不难哉。”廷尉议是。分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。经过此次廷议议定根本政策后，遂决定废除封建，而推广郡县官僚行政制度，行之于中央及政府统辖下广土众民之每一角落。其时，除内史领辖京畿外，置三十六郡，其后续有增置。郡下辖县，《汉书·百官表》云“有蛮夷曰道”，盖亦本之秦制。

按始皇之初，旧有各国贵族与新生之豪富者阶级尚有一部分势力，故为防制乱萌，乃迁之京师，以便监视。《史记·秦始皇纪》云：“二十六年，徙天下富豪于咸阳十二万户。”战国二百年来，苦于兵革，寝兵息斗乃时代一般之理想，秦既统一，其不复封建，亦以求长期之宁息。更之收天下兵器，聚之咸阳，以为金人十二，各重千石，置于宫中，一切武器集中在政府手里，人民便不能作反。又内置卫而郡置材官，取居中驭外之势，此为一种寝兵政策之实施。

秦法素称严刻，始皇更专任刑罚，以张主威。秦用商鞅连相坐之法，造参夷之诛，增加肉刑，大辟有凿颅、抽胁、镬烹之刑，又有鬼薪、谪、籍后弃市、戮、腰斩、车裂、枭首等；凡犯法一律置之于重罪，以巩固法治。《汉书·刑法志》云：“秦始皇兼吞诸国，遂毁先王之法，灭礼谊之官，专任刑罚。”

春秋战国时，各国为了防御别国进攻，多在边境上筑有城防，重要的关隘与国都也都筑有高固而可防守的城郭。各国又往往利用修建的堤防以“壅水害邻”或“决水灌敌”。始皇统一天下后，隳坏城郭，决通川防，夷去险阻，各国残余势力遂永不存在。

制度方面的创建

秦兼天下后，立百官之职，以丞相总庶政，太尉掌兵事，别设御史大夫，司纠察之任，取分权制，其下为九卿，分掌中央政府各部门政务。丞相掌丞天子助理万机，有左右；太尉掌武事；御史大夫掌副丞相，有两丞，一曰丞，一曰中丞；九卿为奉常（掌宗庙礼仪）、郎中令（掌宫殿掖门户，并统领殿中侍卫诸郎官）、廷尉（掌刑辟）、治粟内史（掌谷贷）、典客（掌诸归义蛮夷）、宗正（掌宗室事务）、卫尉（掌宫门卫屯兵）、太仆（掌皇室与马）、少府（掌山海地泽之税以给共养）。此外尚有博士掌通古今，将军掌征讨，监御史掌监郡，将作少府掌治宫室，王爵中尉掌列侯等。

秦分全国为三十六郡，由皇帝直接派遣官吏治理，其他地方组织则分为郡县两级，守令各有佐贰，分掌军民事，更设监御史以监郡。京师中有内史掌治。郡设郡守，为一郡之长，处理一郡民政；郡丞掌佐郡守，郡尉掌佐守典武职甲卒，郡监掌监察，监御史监郡守。县分大小县，县令为大县（万户以上）之长，县长为小县（不及万户）之最高长官。县令、县长皆掌治其县，县丞掌佐令，县尉掌武事。郡以下之县，其有蛮夷者，别称曰道，县下有乡。乡有三老，掌教化；有啬夫，职掌听讼、收赋税；有游徼主管，徼巡禁盗贼。一乡辖十亭，亭有长；一亭辖十里，里有魁（里正）；一里又辖百家，五家之长为伍，十家之长为什。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之，皆秦制也。乡里是主管行政的，亭是掌管治安检查交通与行人，由郡至家为中央所管辖。从此种地方行政组织之复杂，便可看出秦时对地方控制之严密，这是为了防专擅，打击氏族贵族在政治上之特权。

秦爵分为二十级，一至四级为仕（公士、上造、簪、不更），五至九级为大夫（大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫），十至十八级为庶长（左庶长、右庶长、左更、中更、右更、少上造、大上造、驷车庶长、大庶长），十九、二十为诸侯（关内侯、彻侯）。此皆秦制，以赏功劳；凡在战争中取得敌人首级者，可奖一级爵位。按军功之大小，而得到官职之高低，彻侯可以得食邑，其他只有食禄。

秦始皇二十六年颁令，规令度量衡由官府监制，民间不得私造。划定各国之不同度量衡制，钱币、车轨等，使长短、大小、轻重之标准一致。又规定货币为两等，黄金为“上币”，铜钱为“下币”；“黄金以镒为单位，铜钱为半两”之圆钱，钱上开一方小孔，像天圆地方之意。此外又定车宽六尺，一车可通全国；又规定珠玉龟贝银锡之属为器饰宝藏，不为货币。于是结束了战国以来“田畴异亩”，“律令异法”，“衣冠异制”，“言语异声”，“文字异形”的紊乱现象。

秦统一的度量衡制，对后世有着深远的影响。汉代的度量衡承袭秦制，具体数字相差无几。汉代以后，计量标准虽然不断增加，但单位名称和进位制度始终未变。与度量衡相关的亩制同样如此。《史记·始皇本纪》二十六年提到“数以六为纪”，“六尺为步”。另据《说文》记载，“秦田二百四十步为一亩”。步的尺数，从唐初开始改变为五尺，亩的步数则沿用到清代，一直未变。秦以前的田制，据记载则是“百步为亩”。《战国策·秦策三》记载，燕客蔡泽将见秦昭王时，曾对应侯范雎说：“夫商君为孝公平权衡，正度量，调轻重，决裂阡陌，教民耕战，是以兵动而地广，兵休而国富，故秦无敌于天下。”这里把商鞅统一度量衡的措施扩大到全国，对于社会经济发展的作用同样是很明显的。

秦始皇统一货币，同统一文字和度量衡一样，实际是把秦国的制度扩大到全国范围去。据《史记·平准书》记载，当时“黄金以镒名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币”。传世的秦半两实物很多，常见的直径都在百厘以上。西汉初期，钱的形体虽然变小，重量也大大减轻，但仍命名为“半两”。这时诸侯王和豪强可以自行铸钱。到汉武帝元狩四年（公元前112年）禁止郡国铸钱之后，铸钱权又重新集中到国家手中。此后直至清代，历代王朝都是垄断铸钱的，钱的名称虽然有所改变（例如从汉武帝铸五铢到唐以前主要以重量命名，唐高祖武德四年开始铸造“开元通宝”后又出现年号钱），但钱的形制却始终保持方孔圆钱的样式。由此看出秦统一货币对后世的影响甚大。

军事方面的措施

秦之先世，已征服西戎，称霸西方。《史记·秦纪》：“周幽王用褒姒，废太子，立褒姒子为适，数欺诸侯，诸侯叛之，西戎犬戎与申侯伐周，杀幽王郦山下。而秦襄公将兵救周，战甚力、有功。周避犬戎难，东徙雒邑，襄公以兵送周平王，平王封襄公为诸侯，赐之以岐西之地，曰：‘戎无道，侵夺我岐丰之地，秦能攻逐戎，即有其地，’与誓封爵之。襄公于是始国，与诸侯通使聘享之礼……十二年，伐戎而至岐，卒……文公以兵伐戎，戎败走，于是文公遂收周余民有之，地至岐，岐以东献之周。”

又《通典》卷一八九“边防”条：“平王之末，周遂陵迟，戎逼诸夏。自陇山以东，及乎伊、洛，往往有戎。于是渭首有狄、豲、邽、冀之戎，泾北有义渠之戎，洛川有大荔之戎，渭南有郦戎，伊、洛间有杨拒、泉臬之戎，颍、洛以西有蛮氏之戎，间在中国，与诸夏盟会。后晋灭郦戎，是时伊、洛戎强，东侵曹、鲁。襄王时，秦、晋自瓜州迁陆浑之戎于伊川，允姓之戎迁于渭汭，东及辕。在河南山北者号曰阴戎。秦穆公得戎人由余，遂霸西戎，开地千里。……后陆浑戎叛晋，晋荀吴灭之。后楚执蛮氏，而尽囚其人。至周贞王八年，秦厉公灭大荔，取其地。赵亦灭北戎。韩、魏后稍并伊、洛、阴戎，灭之。其遣脱者皆走，西逾汧、陇。自是中国无戎寇，唯余义渠种焉，最为强盛，屡为秦患。及昭王起兵灭之，始置陇西、北地、上郡焉。始皇兵务东向，故得繁息。秦平天下，蒙恬西逐诸羌出塞。”又见《史记·秦始皇本纪》：“三十三年……又使蒙恬……筑亭障，以逐戎人。”

《后汉书·西羌传》云：“秦既兼天下，使蒙恬将兵略地，西逐诸戎，北却众狄，筑长城以界之，众羌不复南度。”

当战国之末，匈奴已渐强。《汉书·匈奴传》：“匈奴。其先夏后之苗裔，曰淳维……秦昭王……灭义渠，于是秦陇西北地上郡，筑长城以拒胡，而赵武灵王亦变服，胡服骑射，北破林胡楼烦，自代并阴山，下至高愿为塞，而置云中雁门代郡，其后燕将秦开……击破东胡……燕亦筑长城，自造阳至襄平，置上谷渔阳，右北平、辽西、辽东郡以距胡，当是时冠带战国七，而三国边匈奴。”

始皇灭六国后，患胡甚逼，乃遣蒙恬将兵击之，收河南地。《史记·秦皇纪》：“三十二年……始皇乃使将军蒙恬发兵三十万人北击胡，略取河南地。”《史记·蒙恬传》：“秦已并天下，乃使蒙恬将兵三十万众，北逐戎狄，收河南。”《汉书·匈奴传》：“秦灭六国，而始皇帝使蒙恬将数十万之众，北击胡，悉收河南，因河为塞，筑四十四县城临河，役适戍以充之……又渡河据阳山北假中。”

取南越地。《史记·秦始皇纪》：“二十五年，王翦遂定荆江南地，降越君，置会稽郡。”同前书：“三十三年，发诸尝逋亡人，赘壻贾人，略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以适遣戍。”

《淮南子》卷一八《人间训》载：“秦王利越之犀角象齿，翡翠珠玑，乃使尉屠睢发卒五十万为五军，一军塞谭城之岭，一军守九嶷之塞，一军处番禺之都，一军守南野之界，一军结余干之水，三军不解甲弛弩，使监禄转饷。又以卒凿渠而通粮道，以与越人战，杀西呕君译吁宋，而越人皆入丛簿中与禽兽处，莫肯为秦虏，相置桀骏以为将，而夜攻秦人，大破之，杀尉屠睢，伏尸流血数十万，乃发适戍以备之。”

文化方面的创建

第一，焚书与坑儒（详本章第五节“秦焚书坑儒的讨论”）。

第二，统一文字。古时文字的形体极不相同。周宣王时，太史籀作大篆，亦称籀文。东周以后，各国文字虽同出于籀文，但经数百年之发展演变，到春秋战国时，因地区或国度的不同在形体上而渐有差异。各国异制，文字未能统一，且籀文笔画繁复，始皇统一天下后，乃命李斯制定文字，依籀文及秦国文字作标准，制定一套笔画简便的新字，名为小篆。其后狱吏程邈改曲为直，创成隶书在公文上使用，此即现时楷书的开始。至此，中国文字遂告统一，古文从此废弃。

通过秦的统一，汉字的字形结构基本上定型了，而秦代以前的那种所谓“古文”，则“由此绝矣”。秦代以后，一般虽然不再使用篆书，但在若干被认为庄重的特定场合，例如碑刻的碑额、墓志的志盖，以及印玺等却往往仍用小篆，这种风习一直流行到近代。到了汉代，一般通行的隶书又由古隶发展成波势和挑法明显的“八分”式汉隶，再变体为“今隶”（即楷书），后世一直沿用下来，字形结构基本上没有新的变化。这就是说，从秦始皇统一文字以来，汉字的字形不再有大的变革。

第三，秦廷焚书，由于博士议政。博士官名起于战国，博士额定七十人，其制亦袭稷下先王七十人之意。秦始皇二十四年，置酒咸阳宫称；博士七十人前为寿。

第四，秦自六国时，其接触东方文化之范围，大抵限于三晋，齐鲁东方之学则少所染涉。始皇二十六年，初并天下，依五行相克之论，以为周得火德，秦代周德，从所不胜（能灭火者，水也），方今水德之始。以十月（建亥之月）为岁首；色尚黑；数目则尚六，符节法冠皆六寸乘与六尺，六尺为步，天子车驾用六马。水主阴，阴主刑杀，故刑以刚毅刻肃为主；又重仁义，以合水德之数。此秦廷采用燕齐才士学之第一端也。二十八年，与鲁诸儒生议刻石颂秦德，议封禅祭山川之事，亦秦廷垂意周鲁文化之第一端。

劳民伤财的措施

第一，修筑长城。燕、赵、秦御北胡曾筑长城以防胡，秦并天下，复连而一之，遂成世界有名之大工程。《史记·蒙恬传》：“秦已并天下，乃使蒙恬将三十万众，北逐戎狄，收河南，筑长城，因地形，用险制塞，起临洮至辽东，延袤万余里，于是渡河据阳山，逶迤而北，暴师于外十余年。”《史记·秦始皇纪》：“三十四年，适治狱吏不直者，筑长城……”

第二，始皇广建宫室，以为憩游之所，二世继之而不绝，物力益凋敝矣。《史记·秦始皇纪》：“二十六年，秦每破诸侯，大作其宫室，作之咸阳北阪上，南临渭，自雍门以东至泾渭，殿室复道，周阁相属，所得诸侯美人钟鼓，以充入之。”《汉书·贾山传》：“起咸阳而至雍，离宫三百，钟鼓帷帐，不移而具，又为阿房之殿，殿高数十仞，东西五里，南北千步，从车罗骑，四马骛驰，旌旗不挠。”

第三，始皇为游观而治驰道，然与交通上亦殊有关系。《史记·蒙恬传》：“始皇欲游天下，道九原，直抵甘泉，乃使蒙恬通道，自九原抵甘泉堑山堙谷，千八百里，道未就……太史公曰，吾适北边，自直道归，观蒙恬所为筑长城亭障，堑山堙谷，通直道。”《汉书·贾山传》：“为驰道于天下，东穷燕齐，南极吴楚，江湖之上，滨海之观，毕至，道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金锥，树以青松。”

第四，始皇即位初，即于骊山之下自营陵寝，始皇与二世均葬于其地。故其工程历时两代，颇为浩大。《史记·秦始皇本纪》载：“始皇初即位，穿治骊山；及并天下，天下徒送诣七十余万人，穿三泉，下铜而致椁，宫观百官奇器珍怪徙臧满之。令匠作机弩矢，所有穿近者辄射之。以水银为百川江河大海，机相灌溉，上具天文，下具地理。以人鱼膏为烛，度不灭者久之。……后宫非有子者，皆令从死，尽闭王匠臧者，无复出者。树草木以象山。”

第五，始皇为表示其帝王之威严，为求神仙不死之药，镇压反叛，以及矫正民情风俗，常出巡各地。自二十七年起至三十七年之间（公元前220年至公元前210年），凡五次巡行天下。《史记·秦始皇本纪》：“二十七年，始皇巡陇西、北地，出鸡头山，过回中。……二十八年，始皇东行郡县，上邹峄山。……议刻石颂秦德，议封禅望祭山川之事。乃遂上泰山，立石，卦，祭祀。……乃并渤海以东，过黄、腄，穷成山，登之罘，立石颂秦德焉而去。南登琅邪。……还，过彭城……西南渡淮水，之衡山、南郡。……自南郡由武关归。二十九年，始皇东游。……登之罘，刻石。三十二年，始皇之碣石……巡北边，从上郡入。三十七年……始皇出游。左丞相斯从，右丞相去疾守，少子胡亥爱慕请从，上许之。行至云梦……过丹阳，至钱唐……上会稽，祭大禹，望于南海，而立石刻诵秦德。……还过吴，从江乘渡。并海上，北至琅邪。……北至荣成山……至之罘。……至平原津而病……崩于沙丘平台。”始皇五次出，所至之地，西至陇西，北至碣石、北地，东至之罘、成山、邹峄、琅邪，南至会稽、云梦，在泰山、邹峄、之罘、会稽、琅琊、碣石刻石以纪其功德，可见其劳民伤财之大。