第二章 公共政策分析

一、公共政策分析的含义及必要性

（一）公共政策分析的含义

顾名思义，公共政策分析是针对公共政策的分析。然而，看似简单的定义，国内外学术界对此有着不同的理解。

西方学者具有代表性的观点包括以下几方面。一是认为公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题，这些政策包括国内、国际及国家安全事务等方面。二是认为公共政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程，政策分析被看作是形成解释和执行政策的过程的一部分，而不仅仅是分析和理解政策的一种方式，是公共政策主体为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。三是认为政策分析是关于公共决策的、以客户为导向的活动，并反映了社会价值。四是认为政策分析是针对整个政策制定过程并在政策制定的各个环节中创造知识的一项活动。为创造和获得这种知识，政策分析必须对公共政策的产生原因、结果及其相关执行情况展开认真的分析和调查。只有国家的立法、行政和司法三大权力主体，以及公共政策的目标群体才能够利用政策分析的成果改善政策制定过程及其政策执行效果。因为政策制定的实效依赖于对已有知识的检索和使用，所以知识的交流与政策分析的运用就成为公共政策制定理论和实践的核心所在。

20世纪80年代，西方政策科学传入中国，我国学者联系实际国情进行了长期研究，关于公共政策分析的定义，也形成了一系列观点。具有代表性的观点包括以下几方面。一是认为公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。二是认为公共政策分析是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，其目的是提供政策的相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。三是认为公共政策分析是政策科学与系统分析有机结合的产物，是指公共政策主体依照政策方案与政策目标之间的关系及其可能产生的各种影响，根据一定的理论，运用一定的方法，进行比较研究、预测研究和可行性分析研究，并以此作为政策选择和决策的基础。

囿于知识浅薄，笔者无意对以上国内外研究者的观点进行点评，只是感谢他们为政策科学所做的卓越贡献。正所谓“理越辩越明”，国内外学者不同的观点加深了我们对于公共政策分析内涵的理解和把握。依据现有的研究成果，我们可以对公共政策分析的内涵做如下归纳：一是公共政策分析的主体，一般是政策制定及实施的主体，包括行政机关、立法机关和司法机关等；二是公共政策分析的客体，即制定的和实施的公共政策本身；三是公共政策分析的过程，是对政策制定的实质、原因和实效进行客观深入的分析；四是公共政策分析的目的，在于通过政策分析寻找完善政策的途径和方法；五是公共政策分析的属性，是在政策实施过程中进行的，属事中分析和事后分析的结合；六是公共政策分析的方法，大都包括定性分析和定量分析。

基于以上内涵要素，笔者试图将公共政策分析定义如下：公共政策分析是政策制定者对实施的公共政策的实质、原因及实际效果，采用定性分析与定量分析相结合的方法，深入分析政策实际效果与政策制定目的之间的差距，寻找进一步完善公共政策涉及的渠道和方法的一整套过程。

（二）公共政策分析的必要性

公共政策分析有其重要的理论意义和实践指导意义。

1．公共政策分析有利于将社会科学理论具体应用于实践

公共政策分析是架设在理论与实践之间的桥梁。它对理论进行分析和论证，使理论更切合实际，更符合客观需要，从而将公共政策的理论与实践在立足科学性的基础上融会贯通，以便更好地解决社会实际问题。公共政策分析之所以成为社会科学研究的核心领域，最重要的一点就是社会科学各学科尤其是政治学、经济学和社会学的研究成果（理论知识、理论观点）要转化为生产力、实现其价值，在很大程度上依赖于其能否政策化以及政策化的程度。换句话说，也就是社会科学的成果必须通过政策这一中介为实践服务，公共政策分析是这些社会科学理论政策化不可缺少的必要前提。

2．公共政策分析有利于促进公共政策制定的民主化程度

从人类的政治发展过程来看，在相当长一段时期内，国家和社会的公共权力无论在法理和法律上都是少数人说了算，即使在建设法治化社会的今天，特别是在我国，由于受两千多年封建专制统治思想残余的长期禁锢，传统决策方式的遗留影响在一定范围内还时有表现，政策主观随意性极强，往往受政策主体（主要是个人）的性格、文化程度、认识水平、阅历和情感等因素左右，容易导致主观臆断、长官意志，其结果不言而喻。而现在的政策管理要求政策主体按照一定的程序，运用科学的方法对公共政策环境进行系统分析，客观地考察政策主体和政策客体的相关要素，权衡利弊，合理取舍，使公共政策合理化、科学化和最优化。这种政策活动往往是个人力所不及的，所谓“智出一群，断出一邦”，便是现代社会政策活动尤其是公共政策活动的生动描述。智囊团、思想库、政府幕僚等新名词不断出现，其数量也不断增加，他们和一些科研机构的学者以及人民群众一起积极参与公共政策活动，成为公共政策主体的有力臂膀。在公共政策分析过程中，这种集体分析决策模式不仅有助于实现政策的优化，而且有利于发扬民主，调动各方面的积极性。

3．公共政策分析有利于实现公共政策的科学化

在公共政策分析过程中，公共政策主体运用科学的理论和科学的决策方法，按照科学的原则和程序，对公共政策主客体、政策环境以及政策内容进行科学的分析、综合、推理、论证，最后做出客观的判断。在这一过程中，先进的自然科学分析方法、科研成果以及现代化的技术和设备的应用，使公共政策主体能够全面地、系统地分析和研究各种纷繁复杂的现象，并且透过现象发现问题的本质，从而做出科学的决策。科学的分析是科学决策的前提，科学的决策需要科学的政策分析，公共政策中科学成分的多少是衡量人类文明进步水平的重要标志。

4．公共政策分析有利于进一步提高公共政策能力

政策能力包括政策问题的确认能力、利益整合能力、政策制定能力和政策执行能力，而政策制定是整个政策过程的基础，政策制定的能力是政策能力的主要方面。在通常情况下，公共政策的制定依赖于公共政策分析的结果。正如我国汉代司马迁在《史记·淮阴侯传》中所说的“成败在于决断”，而“决断在于析理”，因而公共政策分析的质量直接影响到公共政策制定的质量，影响到公共政策制定能力的发挥，最终影响公共政策的作用与效果。全面、系统、科学地进行公共政策分析，会使公共政策在实施过程中能够对症下药，准确地解决政策问题，实现政策目标，收到药到病除之功效，极大地提高政策能力。相反，如果公共政策分析不到位、不周全，一旦政策出台，就会产生“上有政策，下有对策”的现象，严重时还会出现“把令箭当鸡毛”的后果，致使政策目标无法实现，导致“政策无能”或“政策失效”。

5．公共政策分析有利于促进和提高工作效率

一方面，在各项管理活动中，工作效率是对管理工作所取得结果的具体度量和评价，也是管理活动所要达到的目的，工作效率的高低是管理机关是否现代化的一个标志，而工作效率的提高来自于研究和运用有效的公共政策，有效的公共政策又源于科学的政策分析。在过去，人们不重视公共政策分析，致使政策出现失误，导致机构臃肿、人浮于事、相互扯皮，民主化和科学化程度较低，办事效率极其低下。另一方面，公共政策的分析过程可以提高政策主体、政策管理人员的素质，提高他们的认识水平和工作能力，有助于他们树立正确的工作责任感，有利于增强政策活动过程中的相互协调，进而提高工作效率。因此，只有认真学习、研究和运用科学的方法进行公共政策分析，才能针对实际工作中存在的各种弊端，有的放矢，采取针对性措施解决政策问题，从而实现政策目标。

（三）公共政策分析内容

由其分析的目的决定，公共政策分析的内容较为庞杂。图2-1显示，政策分析主体将围绕着政策问题等内容展开翔实的政策分析，以求寻找完善公共政策的路径和方法。

现就公共政策分析内容简述如下。

1．公共政策问题分析

一般来说，公共政策的制定来源于社会问题解决的必需。而形式各异的社会问题很难单纯用技术方法来解决，因为社会问题的解决涉及经验知识、价值取向和社会伦理等，这些是很难量化的。现代政治学研究认为，公共政策的科学性在于它是否找到了正确的社会问题，即公共政策的逻辑起点为公共政策问题的构建，而非社会问题本身。

例如，关于“提升获得感”这一社会问题。改革开放以来，经济取得巨大成就，这从GDP增速等各项指标均可以看出，但人民群众是否真正分享了足够的改革红利？贫困人口总数居高不下，通货膨胀持续走高，养老医疗服务得不到充分满足，引发了种种影响社会稳定的问题。而民众获得感，除了财税体制改革等技术层面的方法以外，还要加强精神文明建设。政府应动用更多的资源，促进物质文明和精神文明均衡发展、相互促进，为此，应出台一系列公共政策。

2．公共政策目标分析

公共政策目标是公共政策分析的核心任务。目标是公共政策方案确定的前提，没有这一前提，政策会出现偏差。公共政策目标有长期目标和短期目标之分，也有总目标和子目标、全局目标和局部目标之分。公共政策分析的目的在于检验政策实施过程中是否偏离目标路径，防错纠弊。

在实际分析过程中，常常使用“目标树”的方法，即将总目标逐层次向下分解，以树的形状显示各层级政策目标之间的关系。以我国政府提出的“中国梦”为例，总目标是实现中华民族伟大复兴。子目标有两个：一是到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入在2010年的基础上翻一番，全面建成小康社会；二是到21世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。子目标还可以进一步细分成孙目标。党的十八届五中全会关于全面建成小康社会提出了新的目标要求：经济保持中高速增长，人民生活水平和质量普遍提高，人民文明素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善，各方面制度更加成熟更加定型。这些目标形成了以下目标树（见图2-2）。

3．公共政策方案分析

解决社会问题当制定公共政策，而公共政策的执行可以有多种方案，虽然多种方案都可以达成最终的政策目标，但政策方案有着优劣之分，于是，针对公共政策方案的分析就有必要了。

比如，要实现全面脱贫目标，可以有多种方案。中央提出“五个一批”即提出了五种方案。“五个一批”是指发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。很显然，五种方案动用的人、财、物等资源是不一样的。各省市在制定的“十三五”规划中，将五种方案同时采用，但各自的权重不同，其目的在于更为充分地发挥各种方案的优势，追求最为经济的效果，同时兼顾社会效应等多方面。

我国正处于全面深化改革阶段，各种社会问题的解决不可能依靠单一的技术方法和手段，改革攻坚阶段必然会“牵一发而动全身”，因此，公共政策分析过程中，要寻找到尽可能多的备选方案，这样才能优中选优，提升决策的科学性和政策的质量。

一个良好的备选方案应具有十二个方面的特征，详见表2-1。

政策方案分析方法有多种，但要防止“霍布森选择”，即防止设置过分苛刻的条件，使得方案的选择范围大打折扣。

4．公共政策分析模型

公共政策分析模型作为政策分析的一种理论工具，是能够为决策者提供集假设、定义、描述、解释、对策于一体的概念模型。分析模型的建立便于政策分析者将复杂问题变得易于理解，剔除了现实环境中非本质因素对政策分析的约束。

公共政策模型可以分为确定性模型和随机性模型。确定性模型是指不包含任何随机成分的模型，事实上是一种简化了的随机模型。随机性模型则是通过概率分布求出分析结果。

5．公共政策资源分析

政策实施过程中，必然消耗人、财、物等各种社会资源，这些资源有些是可用货币计量的，比如财政资源、人力资源等，有些是不可用货币计量的，比如环境污染因素、生态影响因素等。

比如，完善养老服务公共政策过程中，必须考虑政策实施过程中可资利用的政策资源。以天津市为例，该市于1988年进入老龄化社会，比全国提前了12年。截至2013年年底，60岁及以上户籍人口已达到200.85万人，占全市户籍人口的20.01%，这意味着每五人当中就有一位是老年人。预计到2030年，全市老年人口将达333万人。统计数据显示，截至2014年年底，该市养老床位总数已达到60247张，平均千名老人25张床位，但由于成本和服务等方面的原因，目前养老院床位存在20%以上的空置。针对如此庞大的养老需求，天津市各级政府在致力于完善“9073”（即90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老）养老体系过程中，出台了一系列扶持养老产业发展的公共政策，包括制定了养老服务用工扶持办法、医养结合扶持办法、发展养老产业扶持办法和养老机构风险防范扶持办法等。这些公共政策的制定和实施必须建立在对公共政策资源充分分析的基础上，否则，政策难以真正实施，只能是画饼充饥。这些政策资源有些是支持资源，有些则是约束条件。比如，养老机构的数量、养老服务人员的数量等能为政府提高养老公共服务供给提供支持，而公共财政规模、成本和费用的不断上涨，则形成了强有力的约束。

6．公共政策评价标准

公共政策的制定致力于解决存在的社会问题，但问题的解决与否需要通过相关的评价标准进行检验。检验多半是定量的，但也可以是定性的。比如，改革开放初期，“实践是检验真理的唯一标准”即为定性检验。目前，国内外关于公共政策评价标准较为一致的观点是多元理性标准，包括技术标准、经济标准、法律标准、社会标准和实质标准等方面。详见表2-2。

7．公共政策效果分析

公共政策效果即为公共政策目标达成时取得的实际效果，分析指标包括效益和有效性两方面。

效益是指政策实现的社会效益、经济效益和生态效益。在很多情况下，某项公共政策很难兼顾三方面的效益。比如，改革开放三十多年的大部分时间内，部分地方政府片面追求经济发展，制定和实施了刺激经济发展的一系列公共政策，结果，经济效益指标令人称道，但从社会效益方面来看，城乡收入差距被进一步拉大，贫富差别越发显著；从生态效益来看，经济建设过程中，片面追求GDP，忽略了环境保护和生态安全，导致生态环境被严重透支，自然灾害频发，突发事件屡屡见诸报端。正因为如此，党的十八届三中全会正视过去发展中存在的问题，以问题倒逼改革，开启了经济、政治、文化、社会、生态等领域协调并进的全面深化改革的时代。宏观公共政策取向的转变无疑会为早日实现全面建成小康社会中国梦输入强大的正能量。

有效性则是政策执行成本与执行结果的对比。当执行成果大于执行成本时，公共政策是有效的，反之则是无效的。

8．公共政策环境分析

公共政策的执行并非在真空中进行的，而是在众多政策环境综合作用下的结果。环境因素是多方面的，包括政治环境、经济环境、国际环境等。这些环境或对政策执行产生正向促进作用，或对其产生负向抑制作用。外部环境的变化会对政策产生强大的作用。因此，公共政策绝非一成不变的，应随着外部环境的改变而实时调整，于是，公共政策环境分析就变得尤为重要了。

比如，我国在不同时期实施了不同的人口政策。新中国成立时，久经战乱的民众焕发出旺盛的生育热情，政治上学习苏联“英雄母亲”，我国执行了鼓励生育的政策；人口的激增促使中央政府调整生育政策，1973年召开的第一次全国计划生育工作汇报会上提出了“晚、稀、少”的计划生育政策；2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布，规定实行计划生育是国家的基本国策；其后，一直稳定在“一胎制”的生育政策上，导致我国人口结构出现重大变化。党的十八大召开以后，积极调整生育政策，从“单独二孩”到“全面二孩”历时仅两年，足见生育政策调整的任务之艰。从“全面二孩”实施以来民众的生育意愿提升没有想象的那么好，寄希望于通过生育政策调整来优化人口结构的路可能还很漫长。

9．公共政策信息分析

公共政策分析不是为分析而分析，而是通过对公共政策进行全方位分析，收集、加工、传递各方面信息，最终反馈给政策制定者，达到优化公共政策，提升公共政策效率，更好地解决社会问题，促进经济社会又好又快地发展。

信息化时代，我国各级政府实施政府上网工程，把办事程序、结果等内容在网上公开，此举有利于保障公民的知情权和监督权，同时也方便政府收集各类信息，提升决策科学化水平；对于一些涉及民生的事项，政府往往以征求意见稿的形式对外发布，比如《保健食品召回管理办法（征求意见稿）》（2011）、《粮食法（征求意见稿）》（2012）、《特种设备目录（修订征求意见稿）》（2013）、《广告法修订草案（征求意见稿）》（2014）、《慈善法（草案）》（征求意见稿）（2015）等，都是利用互联网平台广泛收集信息，在深入进行公共政策分析的基础上，完善政府政策法规体系，真正体现了政策为民的意图；政府信息公开统一平台、政务微博、政府微信公众号等新型媒体的运用也强化了各级政府的政策信息分析能力，强有力地推动着服务型政府的建设。