第三节 深化简政放权 加快政府职能转变与转移

简政放权，政府职能的转变与转移，是当代中国经济发展和社会转型对政府公共管理提出的一个重大现实问题，也是重塑政府、推进政府机构改革的核心问题之一。

党的十八届二中全会，为贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，提出要以职能转变为核心推进行政体制改革。党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。党中央、国务院还颁发了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。如果说中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把政府改革的整篇文章做好。地方政府职能转变与转移，是党和国家改革开放事业大局的重要内容，也是深化行政体制改革的重要组成部分。

政府职能的转变与转移指的是地方政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能范围、内容、方式进行的调整和向社会组织、企业的转移，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。

一、地方政府职能转变的方向和重点

地方政府职能转变意义重大，只有进一步改革政府体制、转变政府职能，才能提高政府效能，增强社会发展活力。习近平总书记强调：“必须下更大决心、以更大力度推进政府职能转变，以更好适应深化改革开放、加快转变经济发展方式、转变工作作风、维护社会和谐稳定的迫切要求”。职能转变是地方各级政府改革的核心，也是检验地方政府改革成效的根本标志。

（一）地方政府职能转变的基本方向

习近平总书记指出：“转变政府职能的总方向，这就是党的十八大确定的创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。要按照这个总方向，科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致”。

现阶段存在的相关问题很多，如“政府职能转变还不到位，政府对微观经济运行干预过多过细，宏观经济调节还不完善，市场监管问题较多，社会管理亟待加强，公共服务比较薄弱”等问题，习近平总书记认为，“这些问题的存在与全面建成小康社会的新要求是不相符合的”。他要求减少政府的微观管理，完善政府的宏观调节。他说：“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。与此同时，他也提出要防止出现把政府应当管理的权限片面减少的现象。他说：“并不是说什么权都要下放，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强，有些职能搞得太分散反而形不成合力”。“加大政府职能转变力度，既积极主动放掉该放的权，又认真负责管好该管的事，从 ‘越位点’退出，把‘缺位点’补上。”

根据上述的指导思想，地方政府职能转变的基本方向可以归纳如下几点：

首先是职能“归位”，即政府职能回归到其公共管理的本位上来，而将其他方面的职能还位于市场和社会。还位于市场是指将应该由市场配置资源的决定作用交由市场来发挥，真正做到政企分开、政市分开。其具体要求：将地方政府职能中应该由市场主管的事项还给市场，由市场自由调节和发挥作用；对于应由地方政府承担的一些事务，从效率的角度考虑，在可能的情况下尽可能地引入市场竞争机制来参与履行，促进公平竞争，合理配置资源，逐步消灭行业垄断。还位于社会是指将可以由社会自行进行自我服务、自我管理的事务大胆交由社会完成，向社会简政放权，充分发挥社会重要调节机制的作用。

其次是职能的精准“定位”。精准定位的前提是按照行政管理体制改革的目标模式，以建设服务型政府和大部门体制的格局作为基础框架，以有机统一为原则要求，理顺政府职能，清晰划分部门之间的职能界线，避免职能空白和职能叠加，避免各种部门发生冲突的可能性，使政府职能符合每一时期经济社会发展的需求。在政府职能转变的初期，各级政府比较重视的是经济调节、市场监管的问题，而对社会管理、公共服务和环境保护的职能比较忽视，因而使得教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共事业的发展严重滞后于经济发展。随着目前体制转轨和社会转型的加剧，各种社会问题和矛盾日益凸显，迫切要求地方政府更加注重履行社会管理和公共服务职能。这在政府职能精准定位问题上应当特别注意。

最后是职能的全部“到位”。市场机制解决不了和解决不好的问题，社会调节机制完成不了和完成不好而经济社会发展和广大人民群众实际需求的事务领域，是政府职能应该考虑覆盖的部分。在这里，政府公共管理不能缺位。例如，地方政府要更加重视环境保护和基本公共服务的提供，以及区域之间的协调发展问题等。这些都是建设服务型政府所要实现的职能目标，也是地方政府职能是否“到位”的考量。

（二）地方政府职能转变的重点

地方政府职能转变的重点是建构政府与企业、市场、社会的和谐关系。而转变地方政府职能，建立起为企业、市场和社会服务的新机制，是建立“有限型”“服务型”“法治型”政府的关键。地方政府必须克服越位、纠正错位、弥补缺位、实现归位、准确定位和到位。

1．解决好地方政府与企业的关系

关键是建立地方政府为企业服务的新机制。积极实行“有所为有所不为”的有进有退策略，真正实行政企分开。一方面，政府从管企业的传统模式中退出，简政放权，减少对企业的行政干预。另一方面，强化对企业的引导和服务，包括平衡不同的所有制企业的“国民待遇”，规范市场交易行为，加快社会信用体系、咨询服务体系等的建设，从而为企业发展创造良好的内外部环境与自主氛围。

2．解决好地方政府与市场的关系

关键是充分发挥市场在资源配置中的决定作用。政府不能既当市场的监管者，又当市场的参与者，而应定位于弥补市场不足和治理市场失灵。凡是市场能发挥优势或能做的事，都应由市场来做。政府主要是要大力培育和发展各类市场，制定宏观调控政策，健全市场规则，规范市场主体行为，整顿市场经济秩序，加强市场监管。

3．解决好地方政府与社会的关系

关键是建立地方政府与社会共同治理的新模式。应改变过去“大政府、小社会”式的治理格局，凡社会、公民能自我管理、自我调节的事情，政府都应当退出来。原来政府包揽了大量的社会事务，现在要向社会下放权力，还权于民。充分发挥社会中介组织的作用，强化社会自我管理能力，建立一种以自由平等为核心、以社会契约关系为特征的现代公民社会。这样不仅能减轻政府负担，还能培养社会公众的责任意识。

处理好政府与企业、市场、社会的关系，要依据社会主义市场经济的规律、社会管理规律和行政管理规律，要把握政府、企业、市场、社会这之间关系的逻辑。

总之，正如习近平总书记所说，“关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位”。李克强总理在2017年的《政府工作报告》中指出：要“持续推进政府职能转变。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。通过政府职能的转变与转移，政府职能关系将从以政府为主、市场和社会为辅的关系转向政府、企业、市场、社会四位一体的共同治理关系。

二、地方政府职能转移的内容和途径

2008年，中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，要通过加快推进“四分开”（政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开），进一步转变政府职能，“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好”，由此把地方政府职能转移的问题提到议事日程。

党的十八大以来，党中央、国务院围绕加快政府职能转变做了一系列重大部署。但由于我国幅员辽阔、人口众多、地区差异大、政府层级多，各级地方政府转变职能的进展很不平衡。上海、广东、深圳等地方政府率先进行了政府职能转移的实践探索，其经验值得其他地方政府研究借鉴。

（一）地方政府职能转移的内容

政府职能转移是指政府向社会组织、基层自治组织或部分经营性组织转移部分管理功能。随着经济社会的不断发展，政府职能也会随之改变，那些不再适合政府履行但又仍然需要某种程度公共管理的职能就需要逐步向社会组织等进行转移。这是一种社会管理功能在不同组织之间的转移，转移的最终标志是履行职责主体的改变。

地方政府职能转移的途径主要包括以下两种。

1．地方政府职能的外部转移

政府职能的外部转移，即政府与企业、其他社会组织之间发生的职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织与其他组织，防止政府职能的“越位”；同时将属于自己的职能收归政府所有，避免政府职能的“缺位”。这是政府职能转移的基本出发点。

2．地方政府职能的内部转移

政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。在纵向层级之间按照集中与适当分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。

根据“功能匹配”原则，政府职能的转移应在考虑到政府、社会、市场各自不同特点的情况下，决定哪些职能由政府履行，哪些可以通过合同的方式交由社会或市场履行，以及哪些职能应该放手。政府可以通过合同的方式委托社会或市场履行某些管理职能。

（二）地方政府职能转移的方式

地方政府职能转移是实践中的新问题。如何转移地方政府职能，各地情况有所区别，实践中形成了一些转移途径的新方式，归纳起来主要有如下几方面。

1．政府主动提出转移

由地方各级政府主动提出部分政府职能转移给社会组织。例如，目前天津市共有4247个依法登记的社会组织，在满足人们生活需求等方面发挥着不可缺少的作用。天津市将逐步建立政府职能向社会组织转移的机制，向社会组织放权，把教育培训、科技研发、标准研制前期工作、信息化建设、指导志愿者注册登记及活动，以及实施各种类型的等级评定、资质认定、工作评估等委托给合适的社会组织。同时，不断加大政府向社会组织购买服务的范围和力度，出台针对社会组织的各种税收减免政策等。

2．政府向社会组织购买服务

《决定》指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

通过政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持并实现社会组织承接政府职能转移。

案例2

上海民间组织服务中心

民间组织服务中心是上海市普陀区长寿路街道的一个创新。在长寿路街道的创新者看来，服务中心承接了很多政府职能的转移。对于社区的治理而言，民间组织有时比政府更有效率。

整个长寿路街道，共有10万常住人口、4万外来人员，街道辖区内有上海最大的清真寺，少数民族尤为集中。社区范围内有精神病人500多人，低保、协保人员2000多人。对于社区的服务与管理而言，当企业不想做也不愿意做、政府想做但管不过来的时候，民间组织的作用和优势就会体现出来。

3．依法转移给社会组织

按照有关法律法规的要求，政府及其有关部门逐步将公益、慈善服务等社会事务的管理与服务职能依法转移给社会组织。例如，汕头市已有市交通运输协会、水产行业协会、进出口商会、建筑业协会等11家社会组织承接了政府职能部门的技术培训、资格审查等29项职能转移或委托。

在各种社会组织中，各行业协会和各种专业学会具有独特优势，包括人才优势、技术资源优势，以及丰富的学会科技服务内容等。

行业协会和各种专业学会具备接受政府职能转移的能力。他们可以接受政府的授权和委托，起到政府的参谋与助手作用，为科技立法提供依据，为政府部门决策提供专家建议和科学依据，为科技事业发展提供保障，为经济建设和社会发展服务。

三、地方政府职能转变与转移的策略

（一）地方政府职能转变的策略

1．优化政府组织结构

政府机构是地方政府职能的组织载体。《决定》指出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。因此，地方政府要根据市场在资源配置中发挥决定性作用的要求，进一步明确政府职能，并根据行使特定政府职能的要求优化政府组织结构，以促进与保证地方政府职能的根本转变。

2．加强制度保障及法治环境建设

首先，要从根本上转变政府职能，就应当以市场法则为依据限制行政干预权。其次，要明确规定政府审批权的范围，严格执行《行政许可法》，贯彻其立法原则精神，从而减少职能部门为自己寻租设租的可能性，也为他们从根本上转变职能创造前提条件。

3．深化简政放权，放管结合，优化服务

深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。行政审批制度改革的核心就是简政放权，这就是为了“把错装在政府身上的手换成市场的手”。这是转变政府职能的重要抓手和突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。

“简政放权”是强化管理，是保障民生的守护者。“简政放权”需要“把该放的权放掉”。“简政放权”需要“把该管的事管好”。

党的十八大以来，我国持续推进行政审批制度改革，大幅取消和下放审批事项。国务院多次常务会议讨论决定取消和下放多项行政审批事项，取得了很好的效果。

放管服改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。这样既为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大地激发了市场活力。

简政放权、放管结合、优化服务的改革理念已经深入人心，是社会公众的期待，也是改革成败的关键所在，不容懈怠和观望。在全面建成小康社会进入决胜阶段的当下，尽快实现权力精简和放管结合的目标，必须在“放管服”上下功夫，把该放的放到位，把精简的精简够，做到机构流程精简，监管服务增效，为大众创业、万众创新清障，让我国经济发展持续释放出无穷的活力。

“放”要全面彻底。简政放权关键在简，核心在放，目的在方便企业和基层办事。“管”要及时有效。在大量减少审批后，政府要更多转为事中事后监管，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”，切实把市场管住、管好，促进政策落地。“服”要积极到位。简政放权关键是政府职能的真正转变、治理能力的有效提升，好比耕田种地，搬开了石头不等于秧苗就能茁壮成长，还需要浇水、施肥、除草。

简政放权既是“攻坚战”，也是“持久战”。唯有“放”“管”“服”的车轮同时转起来，改革才能“蹄疾而步稳”，服务型政府的阳光也才能照进市场和民众，最终真正为社会发展创造良好的环境。

4．培育并规范社会中介机构和行业协会

大力发展和规范社会中介机构和行业协会，增强社会自我管理的能力，构筑政府与社会共同治理的模式。一是要理顺政府部门、行业管理和中介机构之间的相互关系，逐步建立起以行业自律管理为主、政府间接管理为辅的管理体制；二是要针对目前中介组织小、乱、散的情况，采取措施培育其成长，以满足市场经济发展的需要；三是要加强立法和执法工作，使中介行业管理逐步走上法制化轨道；四是要加强人才培养，提高中介机构从业者的素质。

（二）地方政府职能转移的策略

1．建立可转移政府职能的界定机制

可转移政府职能的界定机制是职能顺利转移的前提条件。为此，应积极开展政府职能与工作事项的清理，界定应由政府部门自身履行的职责和可以转移的管理职能，列出相应的清单或目录，有计划、有重点、循序渐进地推进，使社会和企业等能够平稳有序地承接。

2．做好社会组织承接政府职能的制度性安排，用地方政府规范性文件的形式推动职能转移

例如，中共嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室于2009年12月出台了《关于扶持和促进社会组织发展的若干意见》中，明确要求进一步深化社会管理体制改革，加快转变政府职能，理顺政府、市场和社会组织的关系，建立新型的政社合作互动关系；进一步推进政社分开，除法律法规另有规定外，政府部门要对各自承担的社会管理和公共服务职能进行全面梳理，对可由社会组织承接的社会管理和公共服务事项，应当转移或委托相应的社会组织承接。

3．完善政府购买服务机制

建立政府与市场、社会在公共服务领域的合作伙伴关系。对于满足人民生活、生存与发展直接需求的公共服务，凡是能由市场和社会组织提供的，政府不再设立新的事业单位，而交由市场和社会组织去承担，逐步向有承接能力、公信力高的社会组织转移职能。

例如，苏州市从福彩公益金中拿出1000万元，启动公益创投活动，从而形成了一批组织网络化、管理规范化、服务系列化、项目特色化、经营产业化的社区服务品牌。苏州市沧浪区“居家乐”虚拟养老服务中心，依托信息化服务管理平台，为居家老人提供统一规范的标准化、专业化、亲情化、全方位的养老服务，已被国内数十个城市借鉴和仿效。

又如，上海以公益性为宗旨，以非营利为目的，通过政府购买服务、建立公益孵化园等措施发展公益性社会组织，为社区居民提供质优价廉、无偿或低价的民生服务。2009年12月成立全国首家民办非企业单位性质的公益孵化器——浦东公益园，入驻公益性社会组织20多家，水、电、房租均由政府提供。同时，上海已建立政府购买服务机制，2010年公益创投和公益招标金额超过1个亿，扶持了一批有能力、讲诚信的公益性社会组织。

4．搭建开放性的职能转移启动平台

开放性的职能转移启动平台，能够有效打破原有的完全由政府主导职能转移形成的封闭体制。开放性的启动平台在原有的政府职能转移的基础上，增加社会对转移相关职能需求的回应，充分尊重社会需求存在的合理性，将社会需求作为职能转移启动的另一重要依据，从而促进更多的可转移的政府职能向社会转移。

5．积极培育政府职能转移的承接主体

地方政府应通过以积极有效的政策与措施改革事业单位，促进社会中介组织建设和社区建设，以创造条件将地方政府的部分职能适时适度转移给社会组织。可采取以下措施：一是不断深化社会组织登记管理体制改革；二是培育支柱型社会组织；三是保障支持社会组织发展的财政投入；四是加强社会组织人才的培育扶持；五是搭建交流平台，以此加强承接主体建设，促进政府职能转移委托工作有效开展。

6．设立政府职能转移专门评审机构

为保证决策的客观、公正和专业，应成立多方参与、专业中立的专门委员会对申请转移的职能进行评审。该委员会可由人大法工委、编制部门、法制部门、民政部门以及政协有关部门和社会专家学者组成，专门负责由政府编制部门或职能部门提出的职能转移事项评审。

7．规范政府职能可转移的正常程序

政府职能转移涉及政府职能的重大调整和社会管理结构的改变，必须建立和规范政府职能转移的程序，如提出建议、委员会评审、评估论证、法律审核及调整、听证审查等。

除此以外，政府职能转移还要有相应的配套措施。政府在向社会组织转移职能的时候，应当避免政府部门向社会组织推责的情况等。政府职能转移是一项新的改革任务，许多问题需要在改革中进一步探索和逐步完善。

思考题

1．简述政府公共管理的基本职能。

2．地方政府职能定位应该遵循哪些原则？

3．地方政府职能转变的基本方向是什么？

4．如何建构政府与企业、市场、社会的和谐关系？

5．简述地方政府职能转变的策略。

参考书目

1．党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问 [M]．北京：学习出版社，党建读物出版社，2013.

2．习近平关于全面深化改革论述摘编 [M]．北京：中央文献出版社，2014.

3．周平．当代中国地方政府 [M]．北京：高等教育出版社，2010.4．吴爱明，沈荣华，王立平．服务型政府职能体系 [M]．北京：人民出版社，2009.

5．高小平，王俊豪，张学栋．政府职能转变与管理方式创新 [M].北京：人民出版社，2010.

6．张文礼．当代中国地方政府 [M]．天津：南开大学出版社，2009.