第三节 税制改革及配套管理

一、我国的税收制度及其改革

自改革开放以来，我国的税收制度历经多次改革，税收从计划经济体制下政府财政收入的方式之一，发展演变成为政府财政收入的绝对主体。税收制度经历了三次重大改革。

（1）1978—1993年进行的有计划商品经济时期的税制改革，改革的主要内容包括涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施和1984年工商税制改革。

（2）1994—2000年进行的社会主义市场经济初期的税制改革，期间1994年的税制改革最为重要，改革的主要内容包括全面改革流转税、统一企业所得税和个人所得税、规范调整税种。

（3）2001年开始，延续至今的社会主义市场经济完善期的税制改革，期间税制改革的内容比较广泛，其中影响比较大的改革包括统一内外资企业所得税、取消农业税、增值税的转型以及营业税改征增值税。

（一）内外资企业所得税的统一

为吸引外资，我国对外商投资企业长期实行税收优惠，赋予了外商投资企业“超国民待遇”。2008年年初，新“企业所得税法”开始实施，为形成公平竞争的市场环境，内外资企业的所得税率统一调整为25%。

（二）取消农业税

2006年我国宣布全面取消农业税，这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出历史的舞台，我国的税制改革也向城乡税制统一迈出了重要一步。

（三）增值税转型

在试点的基础上，2009年全面推行增值税转型，将生产型增值税改为消费型增值税，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备投资部分所含的增值税进项税金。增值税转型既可以避免重复征税，又能够增强企业进行技术更新改造的动力，有利于促进企业技术进步，增强企业竞争能力。

（四）营业税改征增值税

我国现行的增值税和营业税作为最为重要的两个流转税税种分立并行的税制结构始于1994年的分税制改革。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。这样的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。但增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税中性效应的发挥；同时，将大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响；此外，两套税制并行也造成了税收征管实践中的一些困境。于是，从2012年1月1日起，我国在上海市的交通运输业和部分现代服务业实施营业税改征增值税试点，并渐次扩大到北京、江苏、安徽、福建（含厦门）、广东（含深圳）、天津、湖北、浙江（含宁波）。2013年8月1日起，在其余22个省（自治区、直辖市）全面推行“营改增”试点。2016年5月1日起，全面推开“营改增”试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。“营改增”试点情况表明，“营改增”对优化税制结构、优化产业结构、促进就业、稳定物价都具有积极的作用。

二、我国地方税体系改革的方向

分税制改革方案的实施，确立了地方税体系在整体税收体系中的地位。分税制实施23年来，地方税体系存在的问题逐渐暴露出来，而针对存在的问题进行改革是地方税体系的改革方向。

（一）现行地方税体系存在的问题

1．地方税的税收立法权和管理权过分集中于中央，不利于地方政府行使其职能

现行的分税制将地方税的税收立法权和税收政策制定权都高度集中于中央政府，地方政府仅享有地方税的税收征管权。地方税立法权与管理权的高度集中，使地方政府无法成为决定地方税收聚集程度的主体，也无力成为履行调控区域经济职能的主体。

2．地方税税种设置不科学

从理论上讲，税种的分割应主要考虑对经济的影响程度和范围、收入分配功能的强弱以及税基的流动性大小这三个因素。一般而言，应把具有较强宏观调控功能和收入分配功能的税种，以及税基流动性较大的税种划归为中央固定税种；把税基较为稳定，具有某种区域特征、零星分散的税种划归为地方固定税种。但我国在划分中央与地方税种时，其主要目标是增强中央的宏观调控能力，增加中央政府的财政收入占比，因而分税的主要出发点是保证中央政府收入的稳定增长，相应地考虑税种本身的特点不足。

3．地方税主体税种缺位

确定主体税种是地方税制建设的重要内容，主体税种在税收制度体系中发挥着筹集主要收入和调控经济的功能。自分税制改革以来，从地方政府税收收入的结构分析来看，营业税在地方政府税收收入中占有的比重最高。2016年5月1日开始的全面“营改增”使营业税退出了历史舞台。世界上大多数国家都以财产税作为地方税的主体税种，但我国财产税仅占地方税收入的8%左右，目前亦无法担当地方税体系的主体税种。

4．地方税税制改革滞后，税收功能弱化

1994年税制改革方案的重点是流转税和所得税的税种改革，现行地方税体系中的很多税种的税制改革滞后，已严重不适应新的经济形势发展的要求，再加上一些领域税种的缺位主要涉及地方税体系，导致了地方税税收功能的弱化。例如，1994年设立的遗产和赠予税，至今仍未立法开征；从性质上讲应该归属于地方税的物业税仍然在讨论，2016年12月25日通过了《中华人民共和国环境保护税法》，自2018年1月1日起施行。

（二）地方税体系改革的方向

针对现行地方税体系存在的问题，地方税体系改革的主要方向是赋予地方政府一定的税权，以及加大与地方税密切相关的税种的改革力度，构建地方税主体税种，以确保地方政府税收收入的稳定持续增长。

1．赋予地方政府一定的税权

赋予地方对现有税种的开征、停征、调整税率和减免税权力，允许地方政府在中央宏观政策的统一指导下，对具有区域性特点的税源开征新税。地方政府拥有了一定的税权，才能拥有法定的固定收入来源，以及可以预期的税收收入，地方政府“偏好”非税收入的现象才能得到有效遏制。

2．改革地方税制，构建地方税主体税种

改革地方税制应该坚持的原则包括有利于地方配置和分配调节的原则、满足地方基本公共支出需要的原则，以及地方征管成本最小原则。在实行分税制的国家，大多选择财产税或所得税作为地方税的主体。我国地方税制的改革，地方税主体税种的构建不可能一步到位，循序渐进才是正确选择的改革道路。以下三个方面的问题尤其需要关注。

（1）由于我国整体税制尚不完善，地方税主体税种的构建需要分阶段进行。短期内，提升地方所得税占比；中期改革应选择以所得税、财产税作为双主体的主体税种结构；长期则应以财产税为主体税种。

（2）从构建地方政府主体税种的角度认识房地产税制的改革。实施分税制的国家，房地产税都被划为地方政府的主体税种。国外大量的研究发现，房地产税收对地方政府行为有较强的激励效应。当前房地产的价值反映了对未来市容水平的期望，即使是最短视的地方政府为了追求税收收入最大化目标，也会鼓励投资于未来以提高公共福利水平，促使房地产价格上涨，从而扩大税基。地方房地产税内在地制约着地方政府的过度税收需求，在某些情况下提高地方房地产税会导致整体税收水平更大幅度的下降。房地产税对地方政府的激励效应远大于中央政府。鉴于房地产税具有如此突出的特色，在改革房地产税制时，应该站在构建地方政府主体税种的角度，将房地产税制中各税种的改革作为系统工程来做，尽快构建较为合理的税制体系。

三、我国地方税收改革的配套管理

地方税制的改革显然不是一朝一夕就能完成的，无论是赋予地方政府一定的税权，还是改革地方税制，构建地方税主体税种，都需要经过一段时期才能最终达成改革目标。在逐步推进改革的过程中，一些配套管理措施的跟进能够有效降低改革的成本，防范可能出现的风险。

（一）通过法律明确界定中央政府与地方政府的事权范围

地方税制合理与否在一定程度上取决于地方政府的事权范围是否与税收收入匹配。因而，成功推进地方税制改革的基础与前提是清晰合理地界定地方政府的事权范围，并用规范性法律文件加以固定。若非如此，地方税制改革是否成功，便无从判定。

（二）通过财政转移支付制度确保地方政府拥有履行职能所必需的财力

在进行地方税收体系改革时，地方政府主体税种的构建需要经历较长的时期才能完成。在改革期间，如果地方政府履行职能所必需的财力既无法通过正常的征税保障，又无法通过财政转移支付资金获得，寻求体制外收入就成为地方政府的必然选择。体制外收入累积到一定规模就会成为地方税制改革的阻碍力量。因此，在改革期间，通过财政转移支付保障地方政府履行职能的财力需求，就成为地方税制改革的必要配套措施。

（三）提高税收征管能力，提升纳税服务水平

地方政府税收收入的规模，既与税制相关，也受税收征管能力和纳税服务水平的制约。在地方税制改革期间，加强税收征管仍是增加地方税收入规模的重要保证。要通过转变税收管理的观念和方式，以科学、规范和高效的税收管理保障地方税收的持续稳定增长。