可持续发展的城镇社会养老保险制度中的政府失败及对策研究
魏玉平
【摘要】 在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中，中央政府要履行制度供给、行政管理体系设计、转轨制度安排和转轨成本消化、指导和监督地方政府行为、协调地区间社会养老关系等职责；地方政府也有向所辖地区提供社会保险管理和服务的职责。不论是中央政府还是地方政府都存在政府失败问题和博弈困境。因此，只有合理界定政府在城镇社会养老保险中的责任边界，明确中央政府和地方政府责任，防止政府失败和博弈困境的出现，可持续发展的城镇社会养老保险制度才有可能建立。
【关键词】 城镇社会养老保险制度；政府失败
城镇社会养老保险制度是一项系统工程。要建立可持续发展的城镇社会养老保险制度需要政府、企业和被保险人的积极参与和合作，但是，企业、个人都是经济人，都以自身的利益最大化为行为目标，因此，只有明确划分城镇社会养老保险供款责任和基金产权，有效解决市场失灵和政府失败问题，可持续发展的城镇社会养老保险制度才有可能真正建立。本文运用现代经济学理论和方法，对可持续发展的城镇社会养老保险制度中的政府失败问题进行研究，并提出相应的对策。
一、建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中的政府失败
（一）中央政府失败
在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中中央政府有不可推卸的制度供给、统筹和监督管理责任，但是中央政府存在下列失败现象。
1．对商业保险的“挤出效应”
具体通过替代效应和收入效应反映出来，一是政府对城镇社会养老保险的过度支持和确定过高的替代率会使中低收入阶层觉得购买商业保险不划算，从而产生替代效应，二是政府对城镇社会养老保险的过度支持和确定过高的替代率会使中低收入阶层的收入相对上升，提高购买商业保险的能力，从而产生收入效应。如果替代效应大于收入效应，政府对城镇社会养老保险的过多支持就会对商业保险造成“挤出效应”。
2．政府的涉租行为
具体表现为监管捕获和行政垄断。由于城镇社会养老保险涉及到各行各业和各个地区，因此，虽然可持续发展的城镇社会养老保险制度应当实现全国统一，但是各个行业和地区处于自己的利益考虑会对中央政府决策进行院外活动，导致政府监管捕获。如中国1997年以前实施的社会养老保险行业统筹就是行业院外活动导致政府监管捕获的具体体现。行政垄断会造成城镇社会养老保险费征收效率和基金投资效益低下，最终造成社会福利的损失。再譬如，银行为了拉存款，给保险机构提供了各种便利，把应属于基金增值的利息变通为小集体的利益，甚至个别个人的利益，出现了私设小金库、贪污私分的现象。
3．决策性失灵
也就是在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度过程中，由于存在供给主导型制度变迁恶性互动机制和需求诱致型制度变迁恶性互动机制，中央政府或议会制定的城镇社会养老保险制度存在缺陷，难以可持续发展。如1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中设计了社会统筹和个人账户相结合的两个实施办法，造成了各地制度的不统一；再譬如，1997年，《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》规定个人账户的的计发制度明显不科学，后来不得不在2005年的新制度中修改完善。
4．信息性失灵
由于中央政府和地方政府及企业个人之间存在信息不对称，从而导致地方政府、企业和个人在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中采取策略行为，如城镇社会养老赡养负担轻的地区不愿意参加上一级的统筹，还会放松对企业现逃费行为和个人逆向选择行为的管制。如中国企业少报、漏报、瞒报上缴基数情况比较严重。按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。另外，社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额，综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33%左右。据北京市社会保险基金管理中心检查，1993年漏报733.6万元违纪款中，其中有534.6万元，占72.8%是因企业漏报工资总额所造成的。
5．协调性失灵
因为地区、行业、企业和个人之间存在巨大差异，所以，要建立统一的城镇社会养老保险制度就必须要协调好地区、行业、企业和个人之间的关系，但是，在监督和信息成本巨大的情况下，政府有些情况下也不能协调这些关系，使建立可持续发展的城镇社会养老保险制度面临巨大挑战。如中国在2009年没有出台城镇企业职工基本养老保险全国统筹的制度，而是出台折衷过渡的养老关系转移接续办法，就是协调失灵所之致。如2002-2007年，广东省仅就农民工“退保”而获得的社会统筹基金收益高达727.17亿元，平均每年沉淀120多亿元。截止2008年底，广东省基本养老保险滚存结余近2000亿元，占全国滚存结余资金的20%，而其参保人员只占全国的12.25%。因此，要协调地区之间的关系就十分困难。再譬如，2005年，事业单位和机关人均退休费分别比企业养老金高出86.6%和109.1%，因此，要协调不同群体的养老保险关系也十分困难。
6．监督性失灵
城镇社会养老保险制度是公共产品，没有政府的监督会产生机会主义行为，也难以建立激励约束机制。中国对城镇社会养老保险的监督存在普遍的失灵问题。主要表现在如下几个方面：一是管理费用庞大且支出控制不严；二是对基金保值增值责任落实不够，甚至贪污私分增值资金；三是基金挪用现象十分严重，据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，仅2005年，社会保险基金清收资金中，挪用养老保险费金额超过5000万元的省份就有云南、天津、浙江、湖南、福建等6省市。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方政府和社会保险经办机构，由政府直接动用或批准的资金占违轨资金总数的40%以上。2006年上海社保案涉案金额高达34.5亿人民币，上海社保中心管理的资金约110多亿元，仅这一案件就占上海市政府掌控的保险基金总资产的1/4～1/3。
（二）地方政府失败
在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度过程中，地方政府也会出现类似于中央政府的失败问题，如决策性失败（地方城镇社会养老保险制度供给失误等）、信息性失败（由于信息不对称导致企业和被保险人实施策略行为）、协调性失败（难以协调好企业和个人因个体差异而应该给谁予以补贴）、监督性失败（没有建立企业和被保险人参加城镇社会养老保险的激励约束机制）。
二、建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中的政府博弈困境
（一）中央政府和地方政府的博弈困境
在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中，中央政府和地方政府都有不可推卸的责任，但是当中央政府和地方政府的责任划分不清和财权划分清晰的情况下，地方政府对中央政府有严重的依赖行为，中央政府又怕承担兜底责任而难以自拔，没有决心在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中和地方政府划清责任，并明确地承担自己应当承担的责任。在这种情况下，全国统筹的可持续发展的城镇社会养老保险制度就难以建立。由于中国中央政府没有对转轨成本作出合理明确安排，也没有明确划分中央和地方政府的社会养老保险责任，在分灶吃饭的财政体制下，地方对中央的依赖在所难免。2003—2008年，中央财政对养老保险基金的补助占比在80%以上，而地方政府不到20%。这说明在责任不清的情况下，中央政府还是隐性地承担了主要的责任。
（二）地方政府之间的博弈困境
与中央政府和地方政府在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中的博弈困境一样，在实现省级统筹的过程中，省政府和地市级政府也之间也会出现类似的博弈困境，也极大地影响省级统筹的建立。
三、明确政府划分政府与市场政府之间责任的关系，防止政府失败和博弈困境
政府在建立可持续发展的城镇社会养老保险制度中有不可推卸的责任，因为保障社会上所有人的安全是政府的基本职能之一。由于政府介入城镇社会养老保险体系获得改善资源分配的福利利益的同时，也承受生产效率较低的福利损失，因此政府介入应该有一个合理的限度。官僚主义和腐败的存在，也使得政府行为偏离其理想目标。
（一）明确政府介入社保体系的“度”
政府介入社保体系的“度”，主要是指由政府通过强制的方式直接向居民提供社会保险的深度和广度。政府介入社保体系的广度是指社会保险所覆盖的人群范围，从理论上说，社会保险应该覆盖全体居民，但从西方国家社会保险制度发展的经验来看，社会保险制度的建立与发展具有阶段性，通常最初只覆盖城市的雇员和公务员，随后在社会、政治、经济、人口条件成熟后，才逐步扩展到农村。政府介入社保体系的深度是指社会保险的保障水平。无论是其深度，还是广度，都应该与经济发展水平、财政承受能力以及社会、文化、制度沿革相适宜。当前我国政府的财政力量有限，要对全体居民提供社会保险，或对部分居民提供全部保障服务，条件尚不成熟。政府应现实地将其介入社保体系的“广度”界定为城镇职工，在经济条件允许时，可逐步扩大其保障范围到全体居民；“深度”界定为提供基本保险保障，而不是更高层次的“补充保险”，但政府应当寻求更加符合市场规律有效率的方式解决社会保险保障水平以上的保障。
（二）明确中央政府和地方政府责任
1．中央政府的责任
（1）中央政府要为城镇社会养老保险的可持续发展提供制度供给和保障。因为，可持续发展的城镇社会养老保险制度应当是全国统一的养老保险制度，而建立全国统一的养老保险制度理应是中央政府的当然责任，也只有中央政府才有权限和能力制定或建议制定全国统一的城镇社会养老保险制度。中央政府应当就城镇社会养老保险的参与对象、缴费标准、计发水平、政府补贴和财政支持等进行统一安排。
（2）建立全国统一的制度体系和行政管理体系。第一，建立全国统一的垂直管理的城镇社会养老保险征收机构，确保社会统筹基金的及时、足额、高效征收，避免由属地管理的社会养老保险经办机构征收社会养老保险费出现的征收混乱、难以协调和提高统筹层次等问题。《中华人民共和国社会保险法》已经增加了社会保险费实行统一征收的规定，这是中国要建立全国统一的垂直管理的城镇社会养老保险征收机构的一个积极信号。第二，建立全国统一的计发机构，合理确定计发标准和水平，确保城镇社会养老保险基金的动态平衡。第三，管理全国范围内社会养老保险的地区转移支付制度，建立具体的社会养老保险跨地区收支管理系统和全国统一的管理信息系统。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定城镇企业职工基本养老保险可跨统筹区转移，国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行全国统用的社会保障卡。
（3）当城镇社会养老保险制度不可持续发展时，中央政府要作出制度转轨安排，承担必要的转轨成本。中国在设计养老保险改革方案的时候，也就是从传统的现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的体制时，没有采取专门的方式处理转轨成本，而是冀希望通过加大企业统筹费率的方法逐步消化。从1997年建立全国统一的部分积累制以来，个人账户的“空账”问题日益突出，严重影响到中国城镇社会养老保险的可持续发展。实践证明，冀希望通过加大企业统筹费率的方法逐步消化转轨成本是不可行的，且只会进一步加大“空账”风险，因此，中国政府应当明确对转轨成本作出安排，并马上锁定转轨成本。1980年11月，智利政府废除原现收现付制，引入了个人账户养老金计划，顺利完成了制度转轨。针对转轨成本问题，政府采取了发行认购债券（Recognition Bonds）的方式解决。智利的经验值得中国借鉴。
（4）指导和监督地方政府行为，协调地区间社会养老关系
构建可持续发展的城镇社会养老保险制度离不开地方政府的积极参与，但地方政府具有机会主义倾向。因此，中央政府要指导和监督地方政府对全国政策落实的情况，建立调剂基金，协调地区之间的养老基金分配关系，建立协调机制，协调地区之间的社会养老的管理关系。
2．地方政府责任
不在中央政府基本职责范围之内的社会保险管理和服务，则可由各个地方政府在国家的法律和政策框架内自行向所辖地区提供。此外，地方政府还应当严格执行各项制度，确保城镇社会养老保险制度的统一性和权威性。
3．政府间的协调
在明确中央和地方政府的责任后，还应当建立地方政府之间城镇社会养老保险关系的协调机制、中央政府对地方政府监督机制和激励约束机制。
由于城镇社会养老保险具有外部性、信息不对称等特征，因此，没有政府的参与是不可能建立起可持续发展的制度的，相反，政府也有缺陷，完全由政府承担城镇社会养老保险的责任是不取的，也是不可持续的。因此，只有合理界定政府在城镇社会养老保险中的责任边界，发挥市场在城镇社会养老保险可持续发展中积极作用，建立激励和强制相结合的城镇社会养老保险制度是建立可持续发展的城镇社会养老保险制度才有可能建立。
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