中国行政改革新动态研究

改革开放三十多年来，中国已先后进行了七次行政体制改革。同其他方面的改革一样，我国行政体制改革由浅入深、由易到难、逐步深化，破解了许多影响和制约发展的重大难题。但是，随着社会主义市场经济的进一步发展和国内外形势的深刻变化，行政发展和政府改革仍然面临许多问题和挑战。老问题新问题相互交织，国内国际因素相互影响，需要解决的问题仍然很多，并且，改革的艰巨性、风险性更大，改革的环境更为复杂。以党的十八大和十八届三中全会决定为标志，中国改革开放事业开启了新的征程，迈进了“全面深化”的新阶段。我们要按照党的十八届三中全会决定所提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标要求，着力处理好政府和市场的关系，努力让市场在资源配置中发挥决定性作用，努力让政府更好发挥作用。

一、把握形势，认识深化改革新特点

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是新形势下全面深化改革的纲领性文件，也标志着中国从1978年开始的波澜壮阔的改革开放进入新阶段。新阶段的特点主要体现在以下几个方面。

一是使市场在资源配置中起决定性作用。目前，我国市场经济制度仍不完善，计划经济体制的影响仍然存在。全面深化改革，就是要突破所有这些“半市场”的问题，建立完善的社会主义市场经济体系，加快行政配置资源向市场配置资源的转变，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。与此同时，还必须注重发挥政府的作用。十八届三中全会决定对更好发挥政府作用提出了明确要求，强调科学的宏观调控、有效的政府治理，并对健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构作出了部署，强调政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这既是深化行政体制改革的重要内容，也是推进政府治理现代转型的基础和前提。为此，一方面，必须进一步破除各种形式的垄断；另一方面，必须更好地发挥政府的作用。其中的关键就是解决政府职能“错位”“越位”和“缺位”问题，这就要求在行政改革中进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少对微观事务的直接干预，凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理，从而为使市场在资源配置中起决定性作用创造前提条件。

二是改革内容从以经济领域为主转向五大领域整体推进。1978年12月，党的十一届三中全会一致决定，把党的工作重心转移到以经济建设为中心上来。从那时候开始，改革总体布局从以经济建设和经济体制改革为主，不断扩大到其他领域，逐步形成了经济、政治、社会、文化、生态的“五位一体”改革布局。这一布局超越了以往以经济改革为主题的特点，标志着中国进入了全面改革阶段。但从当前实际情况来看，行政改革相对滞后，已成为进一步深入推进改革开放，实现“稳增长、调结构、保民生、促稳定”的系统短板。比如，政府职能转变不到位，社会管理和公共服务职能比较薄弱，制约了城乡统筹发展和民生建设的推进步伐，加大了消费内需挖掘和发展方式转型的难度；政府主导经济发展的职能过度膨胀，阻碍了市场机制配置资源功能的发挥，导致资源配置效率低下与国民经济增长质量下滑，环境恶化与产能过剩等问题日益严重；行政权力缺乏有效的法律监督，行政管理没有纳入规范的法制化轨道，滥用职权、权力寻租等增加了社会交易成本；个别党政干部依法治国理念缺失，以政代法、政大于法等现象还在一定程度上存在，加剧了社会矛盾和转型发展的不确定性。因此，深入推进行政管理体制改革，对于实现“五位一体”全面发展，进一步提高党的执政能力、巩固执政基础，已显得至关重要。

三是改革方法从摸着石头过河转向加强顶层设计与摸着石头过河相结合。改革开放三十多年来，我国许多重大改革都源自地方创新，再由国家指导支持，最后在全国推广普及。“自上而下”与“自下而上”良性互动，折射“中国智慧”。这一改革方法在坚持问题导向、确保改革从我国实际出发的同时，也一定程度上带来“头痛医头、脚痛医脚”的问题。回顾改革历程，一些好改的基本都改了，剩下的大多是一些难啃的硬骨头。“不谋全局者不足谋一域，不谋万世者不足谋一时”。如果不加强顶层设计，改革就难以凝心聚力，存在碎片化甚至前功尽弃的风险。因此，在新阶段，必须高度重视改革的顶层设计，提高改革的系统性、前瞻性、协同性。行政改革作为政治建设的一部分，一方面，要放到政治建设全局中去思考和谋划，为政治建设中深层次、难点问题的解决创造条件，通过顶层设计推动自身的改革，突破瓶颈；另一方面，还要放到经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中去统筹考虑，适应其他领域改革对行政改革提出的新要求，并积极通过推动其他领域改革为自身改革创造条件。

四是利益关系更加复杂多元。改革开放三十多年来，我国实现了从封闭半封闭社会向开放社会转变，从农业社会向工业社会转变，从高度的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制转变，走向了现代化、市场化、城镇化、全球化的发展轨道。随着改革的不断深入，特别是全球化和信息化浪潮的冲击，中国社会逐步发展成为一个频繁流动的社会、多元化与分散化的社会、结构分化与开放的社会，从而引发了社会体制、社会结构和社会形态的变换。随着社会日趋差异、多元和平面化、碎片化，企业、单位和村（居）等传统体制对人们的约束越来越小。传统体制无法完全满足人们的各种诉求，具有相同或相似利益诉求的人往往不再找所在企业、单位和村（居）等组织，而是通过各种方式灵活地“抱团取暖”，形成多元化的利益诉求。在社会事务日趋纷繁复杂、社会诉求千差万别、利益关系错综复杂的今天，政府早已无法负荷“完全包管”的全能型社会治理，自然也无法通过对企业、单位和村（居）等组织施加影响的传统方式来治理社会。社会发展的一系列变化，对处于社会治理中心的政府公共行政，带来了前所未有的压力和挑战，倒逼着政府治理转型。