六、配套推进，为深化改革增动能

政府行政治理制度转型，与国家治理制度整体转型密切相关。一方面，没有政府行政治理制度改革，就不会有国家治理制度的整体改革的推进；另一方面，没有国家治理制度及其他各领域的改革的同步推进，政府行政治理制度改革也将很难推进。因此，推进政府行政治理制度改革，必须放在整个国家市场化改革的大背景中来进行，需要相应其他制度改革的配套支撑。

（一）价格制度改革

我国的改革路径选择决定，从产品产生源头的资源要素供应，到末端的市场消费品供应，越处于末端的市场化程度越高，越是处于源头的市场化程度越低，以至于今天几乎所有的消费品都已经市场化，而几乎所有的生产要素都是半市场化，特别是资源性产品。正是资源性产品没有完全市场化，不但导致下游产品价格扭曲、资源配置效率低，而且因权力主导资源配置而带来腐败，资源配置领域腐败成为当前腐败重灾区。解决资源性产品价格市场化，是价格体系改革的核心环节，是必须推进、一举多得的攻坚性改革。

党的十八届三中全会对加快推进资源要素价格改革已经作出全面部署，这其中的关键是土地、资源性产品、金融产品和科技产品四大类。关于土地要素市场化，目前集中在四个领域，一是2500万亩城镇建设用地，二是2500万亩农村非农建设用地，三是2.5亿亩农村宅基地，四是18亿亩农业用地。土地市场化的重点，就是要让国家的“招拍挂”政策真正落地。目前权力干涉“招拍挂”问题非常严重，一些领导干部插手“招拍挂”，使“招拍挂”流于形式，使土地价格没能反映市场供求状况，土地收益分配也缺少公平性，必须使“招拍挂”政策真正落地。关于资源性产品市场化，目前价格扭曲严重，一方面国家对企业实施补贴，而企业以低价出售。问题积累太多，需要循序渐进，通过阶梯改革方式逐步理顺。关于金融产品价格改革，目前金融部门通过垄断地位攫取巨额收益，存款活期年利率只有0.36%，而余额宝相应产品利率超过4%，垄断造成政策混乱，给金融生态带来严重负面影响，必须加快存款利率市场化改革进程，大力发展民营金融机构，推进市场主体多元化，尽快建立存款保险制度。关于科技产品市场，目前仍然要致力解决高等教育向注重培育创新能力转型、科技创新与经济主战场紧密结合、完善科技市场、防止政府对企业的科技资金扶持“滴跑漏”四大问题。

（二）国有企业改革

国有经济、国有企业之所以成为市场化改革的问题，一个重要原因是产权安排造成管理层存在多元目标激励，存在很多寻租机会，最终影响国有企业市场竞争能力、创新能力的提升。深化国有企业改革，一是在指导思想上，要坚持毫不动摇地巩固和发展公有制经济；二是推进国家经济战略重组，有所为有所不为，该退出的还要退出，要扩大退出的比例和规模；三是引进战略投资者，对国有股权进行稀释，通过多元股权结构来改善公司治理结构，激发创新能力；四是推进由经营资产向经营资本转变，削弱对国有资产的直接控制权；五是继续加强公司治理结构改革，完善现代公司治理制度，激发创新能力；六是对管理层和企业员工激励制度进行改革。

（三）财税制度改革

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的制度保障。要建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度。改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和支出政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责一致的综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

要建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。进一步发挥消费税的调节功能。适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。加快房地产税立法，适时推进相关改革，为地方政府提供持续、稳定的收入来源。加快资源税改革，重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准。推动环境保护费改税，要将现行排污收费改为环境保护税，税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。全面推进增值税改革，全面实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新。清理规范税收优惠政策，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。一是适度加强中央事权，将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央与地方共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确区域性公共服务为地方事权。将地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。五是进一步理顺中央和地方收入划分。要将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征，对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性。

课题组长：杨克勤 国家行政学院副院长

执笔人：丁茂战 国家行政学院培训中心副主任

傅松华 原国家行政学院研究室副主任

曹金玲 国家行政学院研究生院主任科员