案例一

案例文本：佛山市禅城区推行“一门式”政务服务改革

广东省佛山市禅城区在简政放权改革过程中，引入“互联网+政务”理念，从2014年5月开始，大力推行“一门式”政务服务改革，以信息化手段打破部门、层级、区域行政界线，实现一个窗口办理282个审批事项，70%的办理申请件可当场即时办结。

所谓“一门式”政务服务改革，就是在深化行政审批制度改革过程中，以公共服务信息综合平台为切入点，将办事大厅由“多个”向“一个”集中、审批服务事项由“多窗受理”向“一窗办理和受理”集中，实现“一窗”办理所有审批服务事项的一种改革。它以信息技术再造审批流程，优化前台界面，倒逼后台革命，破除条线分割，打通“信息孤岛”，将信息技术高效、便民和人文的优势嵌入政府管理，着力解决群众办事多厅跑、多窗排队、重复提交材料等难题。

一、“一门式”政务服务改革的由来

禅城区是佛山市政府的所在地，面积154.7平方公里，常住人口112.4万人，户籍人口约60万人，下辖1镇3街140个村 (居)。禅城区推行“一门式”政务服务改革，是在深化行政审批制度改革、简政放权的新形势下，按照中央和广东省的部署，不断精简审批事项、创新审批方式、加强审批监督、规范审批行为的一种有益尝试，目的是建设服务型政府、法治政府，为人民群众提供优质公共服务。具体说来，主要有以下几方面的缘由。

（一）为了满足公共服务需求的不断增长

随着社会经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，对公共服务需求也呈现出多样性、丰富性，从而对政府提供公共服务的方式、效率等都提出了更高的要求。特别是许多涉及人民群众切身利益的民生问题，越来越受到关注。然而，由于各种各样的原因，目前政府提供的公共服务无论是数量和规模，还是质量和水平，都难以满足人民群众日益增长的服务需求。尤其是不少企业和群众感觉到政府办事不够方便，需要多门、多窗跑才能办成一件事，同一事项在不同的政务服务窗口有不同的要求，申请要件、审批环节、办理时限等都是五花八门，未能统一标准，迫切需要改革。

（二）为了迎接大数据时代的严峻挑战

随着信息技术发展的日新月异，大数据正成为新时代的潮流。如何充分挖掘利用大数据所蕴含的宝藏，对于优化政府服务至关重要。但是，目前一些政府部门还没有准备好。一方面，信息共享程度不高。相关职能部门各自为政，独立开发信息系统，结构、平台等都不一样，企业和群众需要向不同的部门反复提供相同的资料，信息资料共享难；同时，部门之间由于条块的天然鸿沟，信息系统分割严重，业务协同、协调联动、前后衔接的部门协同机制亟待完善；此外，由于各部门、各行业对信息化建设、网络行政审批服务等都有各自的要求，所以，也在一定程度上造成了重复建设和资源浪费。另一方面，“数据大”未能转化为“大数据”。企业和群众多年办事的信息，沉淀了大量的数据，未能找到管理、挖掘和应用的有效途径，成为“鸡肋”；同时，这些数据沉睡在各个条线的系统中，形成信息“孤岛”，由于没有“桥梁”连接，未能成为鲜活的、动态的“大数据”。而要充分利用这些数据，推动政府科学决策和精准治理，也迫切需要改革。

（三）为了有效解决政府管理存在的难题

政府管理还存在许多难题。一方面，政务服务效率不高。政务服务窗口功能过于单一，大多数政务服务窗口人员只负责收件，无权办理相关审批服务事项；同时，按部门层级安排窗口工作人员，专门窗口多、综合窗口少，资源配置不科学，人员忙闲不均的现象非常严重；此外，能够现场办结的审批服务事项很少，而后台审批不仅环节多，时间长，而且政务服务效率不高。另一方面，存在着权力寻租空间。许多审批服务事项的审批没有做到标准化、规程化，导致审批者的自由裁量权过大，成为滋生腐败的土壤；尤其是有些部门将行政审批当成自家的“一亩三分田”，将“微权力”作为寻租工具，从而滋生各种腐败行为。为了解决政府管理存在的上述问题，必须进一步深化行政审批改革。

二、“一门式”政务服务改革的过程

佛山市禅城区推行“一门式”政务服务改革，大致经历了以下几个阶段。

（一）深入调研

2014年，在开展党的群众路线教育实践活动中，为了真正践行党的群众路线，建设人民满意的服务型政府，禅城区决定推行“一门式”政务服务改革，逐步试行政务服务事项“一窗式”办理。为了使该项工作顺利推行，2014年4月29日，禅城区区长刘东豪率队到祖庙街道、塔坡社区进行了专题调研，实地了解开展行政审批改革的有关情况，并就如何推进“一门式”政务服务体系建设进行现场考察，掌握第一手资料。

（二）正式启动

经过一段时间的准备，2014年5月16日，禅城区召开全区“一门式”政务服务体系建设动员大会，由区委常委、区委组织部部长郑作勋主持，区委副书记、区长刘东豪和区委常委、区纪委书记殷辉出席会议并讲话，从而正式启动了“一门式”政务服务体系建设工作。为了稳步推进该项工作，禅城区不仅按照先易后难、先自然人后法人、先镇街后区局的部署进行，而且先行探索实施企业登记“三证”(营业执照、机构代码证、税务登记证)同发模式及旧楼加装电梯事项“一门式”受理、“一窗式”办理。取得一定经验后，再扩大面上试点。

（三）试点完善

在先行探索实施少数事项“一门式”办理之后，禅城区又确定以祖庙街道、石湾镇街道和祖庙街道塔坡社区为试点，完成系统主体建设及硬件配套统一建设，推进涉及自然人和法人的“一门式”集中和“一窗式”办理建设和运行，试点工作在2014年8月底完成。8月6日，祖庙街道行政服务中心模拟“一门式”服务，设立了6个综合服务窗口。9月1日，禅城区“一门式”行政服务在祖庙、石湾镇街道以及祖庙街道培德、同安社区试运行。

（四）全面铺开

2014年年底前，禅城区在总结“一门式”政务服务改革试点工作经验的基础上，全面铺开了此项改革工作，并逐步向村居延伸和覆盖。同时，推进未进驻单位 (含垂直部门)逐步纳入行政服务中心，不仅区级面向自然人的行政服务事项逐步实行“一窗式”办理，法人事项也逐步推行“一窗式”办理。此外，在“一门式”服务体系建设的基础上，还将一些事项列入了马上办、限时办、网上办和全区通办事项，真正方便群众办事。

佛山市已经决定在全市范围推行“一门式”政务服务改革。2015年6月在全市全面启动“一门式”政务服务改革工作。2015年年底，市级行政服务大厅完成综合服务窗口整合任务，各区完成第一批3~5个服务网点综合服务窗口整合任务，网上办事大厅业务量提高100%，全面推广改革发展建言献策平台，完成政民互动网络渠道整合。2016年年底，各区全面完成“一门式”综合服务窗口建设任务，优化组合网上服务事项及功能，全面升级“市民网”和“企业网”，全面建成“证照管理系统”、开通“我的空间”服务，完成政务服务移动APP平台建设和政府服务导向系统建设，全市统一实施行政审批服务标准，推广“一门式”综合受理平台，初步建成全市政务服务大后台和社区公共服务平台，基本实现全城同办。

三、“一门式”政务服务改革的主要做法

禅城区推行“一门式”政务服务改革的核心理念是“把简单带给群众、把复杂留给政府”。其主要做法就是通过五个“化”(即标准化、信息化、阳光化、数据化、人性化)和两个“集中”(即把政府不同职能部门的多个办事大厅向一个大厅集中、不同业务多个办事窗口向多功能窗口集中)，打造新型办事服务大厅，从而实现一窗办、马上办、限时办、网上办、全区通办、天天办等“六个办”的目标，为群众提供更便捷、更高效、更简洁、更加人性化的政务服务。

（一）五个“化”

1．标准化

标准化建设是“一门式”政务服务改革的基础。为了使政府部门审批权力运行实现透明、规范，禅城区着力推动审批体系的标准化和制度保障工作。

首先，建设“三个标准化”。一是对外服务标准化，对纳入“一门式”服务的事项进行服务标准化梳理并集结成册；二是对内服务裁量准则的标准化，对每个服务事项的申请材料、审查、裁量实施标准化，建立标准化审批表，压缩工作人员的自由裁量权；三是服务流程的标准化，每个事项均制定服务流程内部运行控制图，一般包括申请和受理、承办、审核、批准、办结五个环节，特殊事项另行规定。

其次，加强制度保障。制定了“一门式”政务服务改革方案、禅城区电子政务数字证书和电子印章管理暂行办法、物料流转工作流程、窗口工作人员激励机制、诚信机制 (总则)等一系列规章细则，签订相关委托业务协议，保障窗口工作人员权利，为改革顺利推进提供坚实保障。

2．信息化

通过大力推进网上办理，实现信息共享。以信息共享为方向，建设一套覆盖区、镇 (街)、村 (居)三级行政服务中心的公共服务综合信息平台，与网上办事大厅对接，实现线上与线下的结合。借鉴电子商务模式，通过实时互动 (通过在线实时互动建立政府与网民的信任关系)、物流交付 (通过物流建设材料交付体系)等措施推进网上办事。至2014年年底，进驻广东省网上办事大厅佛山市禅城分厅服务事项总数共942项，行政许可事项490项，非行政许可审批事项152项，社会事务服务事项300项，进驻服务事项网上办理率达100%，网上办事深度达到三级的服务事项占61.46%。

3．阳光化

坚持透明办理，构建阳光政府。实行办事标准社会公开，办事过程阳光化运作，防止权力寻租，让审批权力在阳光下运行。

首先，办事途径公开。市民和企业可随时通过网络或热线等多种渠道查阅办理事项所需申请资料，同时可通过“一按灵”、空中“一门式”电台节目答疑解惑。

其次，办事过程公开。在网上公开办理进展情况，企业和群众可随时查阅申请事项的进度。同时，在办事大厅使用排队叫号系统，市民和企业按照叫号顺序随机到各窗口办理，避免人情办事。

再次，办事结果公开。对于办结事项，在网上公布结果，并通过短信系统通知申请人领取，若企业和群众无法到现场领取，还可通过快递邮寄。审批不予通过的一次告知其理由和依据。

最后，建立服务监督系统。建设“一门式”政务服务监督系统，与“一门式”系统进行对接，对各部门处理投诉、咨询的情况进行时限监察、回复质量监察、社会评议，形成“一门式受理、一门式监控、一门式考核测评”的“一门式”投诉监督体系。

4．数据化

首先，使用电子章。通过电子章部分替代物理章，窗口工作人员审核资料盖章后即可上传至镇 (街)工作人员审核通过。

其次，使用电子化材料流转。将申请材料通过高拍仪即时实现电子化，并通过网络传输至后台审批人员，改变原来物理材料流转费时费力的状况，提高工作效率。

再次，共享数据沉淀。将群众办理事项过程中提交的各种重复性材料 (如身份证、户口本等各类基础证明材料)中包含的数据沉淀到信息系统，其他部门可直接确认办事企业和群众的相关信息，减少相关证明材料的重复提交。

5．人性化

首先，培养“全能”员工。对相关工作人员专门进行高强度培训，辅之以“傻瓜式”操作系统，使之胜任跨部门、跨专业、多业务的窗口岗位。

其次，营造良好环境。秉承“阳光便捷服务就在你身边”的理念，对行政服务中心进行标准化改造，优化提升办事环境，设置体验区、休闲区、流转区等专门区域，比照银行ATM机提供自助查询，提供自助上网服务，为群众提供人性化的服务。

再次，提高服务效率。通过改革，目前能够做到现场即办即取的服务事项占30%，随着行政审批制度改革的深入推进，未来其所占的比重将更高。对不能即时办理的事项，通过优化办事流程、创新办事方式，缩短办事时间来解决。

（二）两个“集中”

所谓两个“集中”，就是把政府不同职能部门的多个办事大厅“集中”到一个办事大厅，把不同业务原来分散的多个办事窗口“集中”为多功能窗口。为了实现这两个“集中”，需从实体大厅和虚拟大厅采取两大举措。

1．整合办事大厅和办事窗口

改革的第一步，就是整合办事大厅和办事窗口，使办事群众免去在多个办事大厅、多个办事窗口来回奔波之苦，享受到简便、舒适的人性化服务。这就是所谓的“合门”“并窗”。在原有行政服务大厅基础上，纳入其他专业办事大厅，同时将散落在其他部门的办理事项一并纳入。将过去以部门业务划分的专项窗口优化为综合服务窗口，任一窗口都可受理 (办理)所有事项。目前，任一个窗口可受理282个事项，任一窗口即办件达78项。

2．推进信息系统对接互联

改革的第二步，就是推进信息系统对接互联。统一前台界面，贯通后台系统，通过系统跳转、对接等技术，介入到流动人口、社保、计生、国土、房管、财政、环保、食药等国家、省、市24个条线系统进行相关操作，实现各种业务协同办理，打破部门之间的信息壁垒，推进跨部门信息共享。同时釆取二代身份证读卡器、电脑双屏操作等办法，进一步优化操作系统，使排队叫号、系统受理、材料流转、后台操作等时间大幅缩短，提高前台和后台工作人员的效率。

（三）六个“办”

所谓六个“办”，就是一窗办、马上办、限时办、网上办、全区通办、天天办。

1．一窗办

所谓一窗办，就是办事群众进到任何一个办事窗口，都可以办理所要办理的所有事情。就是实施前后台受审分离，将各窗口单位的前台服务内容剥离出来统一集中到综合服务窗口，各部门仍各自负责审批的实质性审查，也可通过委托方式授权给综合服务窗口，提高窗口即办率。这是解决群众办事“最后一公里”问题的基层实践。

2．马上办

所谓马上办，就是对78个涉及群众切身利益的、审批条件非常明确的即办事项，办事群众可以即来即办。

3．限时办

所谓限时办，就是流转件实施前台受理、后台协同，在明确规定的时间内及时办结。

4．网上办

所谓网上办，就是利用省、市、区三级网上办事大厅，市民之窗，微信推送，手机APP，短信反馈等信息化手段开展网上办理。“一门式”改革将以建设完善“一厅两网”为方向，即“广东省网上办事大厅佛山分厅”和“佛山市市民网”“佛山市企业网”，对相同服务事项、关联服务事项和跨部门服务事项统一网上申请入口，实行“一表式”申请。“市民不需再抱着资料东奔西跑，大部分事情在网上就能进行，实体大厅的功能逐渐减少，上网办事就像是网购。”

5．全区通办

所谓全区通办，就是依托云数据和全区统一的“一门式”操作办事系统，实现个别业务的全区行政服务网点通办。“一门式”改革将打破部门、层级、区域的限制，实现企业登记、工程建设和社保、公积金、教育、公安、民政等大部分民生事项同城通办，统一办理标准。

6．天天办

所谓天天办，就是除了国家规定的其他法定节假日外，周六、周日不休息，群众天天都能办事。佛山市还将建设推广“市民之窗”自助办事终端，统一服务功能和运营机制，打造24小时自助服务区，办事者凭居民身份证可在全市任何一台终端机实现通办。

四、“一门式”政务服务改革的成效

佛山市禅城区推行“一门式”政务服务改革，不仅适应了简政放权、放管结合、优化服务的改革大趋势，而且适应了信息化、大数据时代对政府治理现代化的新要求。特别是为建设人民满意的服务型政府提供了经验借鉴，取得了显著的成效。

（一）做到了便民利民，体现了服务型政府的真谛

“一门式”政务服务改革启动以来，办事群众明显感受到“三少一增”：一是少跑门了。镇 (街)政务服务中心能办事项由原来的60多项，统一增至282项，群众一进入镇 (街)政务服务中心这道门，就能办理更多的事项。二是少费时了。群众办事等候时间由过去的10~15分钟缩短到现在的5~10分钟，等候时间减少一半；即时办事项由31项增加到78项，限时办事项平均办理时间缩短7.5个工作日。三是少带材料了。减少申请材料的事项达97项。同时，群众还能享受更多的“增值服务”，如在柜员机自助办事、自助上网办事等，让群众深切感受到从“求人办事”向“享受服务”转变。

（二）降低了行政成本，提高了公共服务质量

一是初步打破了行政部门之间的权力分割。倒逼政府进行深层次的审批制度改革，打破原有不同部门审批、部门内部审批的制度设计壁垒，构建起无边界的业务协同。通过部门数据信息互通互认，形成了“前台统一受理、部分直接办理，后台分类处置、部门协同办理，业务流程优化、管理全程监控”的服务运行体系。二是推动了行政审批标准化建设。通过优化申请条件、办理流程，制定审批标准、裁量准则，明确受理办结时间等办法，进一步界定政府部门的权力边界，严格限制工作人员自由裁量权，真正实现“无差别审批”。三是提升了政府科学决策和公共服务水平。通过“一门式”服务，把群众办事过程中留下的资料信息沉淀为“大数据”，形成动态、实时、真实的数据库，为政府找到公共服务最大公约数并提供有针对性的公共服务提供了决策依据。如禅城区在制定2015年民生实事计划过程中，残疾人康复就业、失业再就业等决策，就使用了“一门式”服务平台所提供的数据资料。四是降低了行政成本。不仅缩减了办事窗口，窗口数量比以前减少了15%，窗口工作人员减少了30%，而且彻底解决了以往窗口忙闲不均、时段性办事拥挤等问题，行政效率明显提升。

（三）推动了协同治理，促进了政府治理现代化

“一门式”服务平台是个枢纽型综合服务平台，有助于加强政府与群众、企业之间的沟通。政府不仅能够真实、动态、全面地了解办事群众、企业的信息，而且也让群众和企业更好地了解到政府提供的服务。这种双向性的信息交换，使得群众、企业与政府之间的关系由过去的“求助式帮忙”转变为“互动式共建”，不但有利于政府完善公共服务，而且畅通了群众、企业表达诉求的渠道，实现了双赢甚至多赢。同时，对群众和企业申请资料情况记录在案，实行审批事项诚信登记，既有利于约束办事群众的行为，也有利于推动社会诚信机制建设，夯实基层治理基础。

（四）催生了大数据决策，适应了信息时代的要求

禅城区“一门式”政务服务改革在大数据应用管理方面取得了突破，有利于提升基层政府科学决策、精准治理的能力和水平。比如，询问镇街和居委会，他们所在片区对于养老床位的需求有多少张？通过传统网格化采集到的数据很难回答，他们只能说以后在上门采集信息时再去了解。但是，通过“一门式”政务服务的数据沉淀，有多少老人来办理过退休养老待遇确认、有多少老人来办理过大病医保，将这些数据整合分析，机构养老的需求就很清晰了。可见，这些数据信息的积累和共享，不仅为政府科学民主依法决策起到支撑作用，适应信息时代的公共服务需要，而且有利于研究整个区域在发展中面临的一些特殊性问题，并采取相应的对策措施。

（案例编写：唐晓阳，广东行政学院行政学教研部主任、教授）