主论坛演讲

从经济学理论上来讲，政府是“有形之手”，市场是“无形之手”，如何处理好“两只手”的关系，是创新政府治理的关键。党的十八届三中全会最大的理论突破是重新定位市场功能，从二十年前的“基础性”作用到今天的“决定性”作用；是重新界定政府与市场边界，构建“市场主导、政府引导”的发展模式，把错装在政府身上的手还给市场；是重新塑造政府与市场的关系，不让政府“体太胖、手太长、闲不住”。

重新塑造政府与市场关系，通俗地讲，就是“听市场”还是“听市长”的问题。有学者研究认为，在政府与市场的关系上面有四种模式：一是美英模式，像美国和英国，是强市场、弱政府；二是莱茵模式，像法国和德国，是中强市场；三是东亚模式，像日本、韩国、新加坡，是一种强政府、弱市场；四是中国模式，是一种更强政府和较弱市场。过去，我国政府与市场的关系是错位的，是不对称的市场化，产品的市场化程度很高，但像土地、资金等要素的市场化程度不高。所以说，我们的市场化是不彻底的市场化，是错位的市场化，市场有效的时候，政府的手太长而闲不住，市场失灵时又找不到政府。党的十八届三中全会在“市场之手”与“政府之手”的作用定位上面，主次是分明的。在“市场”还是“市长”的问题上面，明确让市场起决定性作用，当然也要更好发挥政府的作用。

一、市场如何发挥决定性作用

如何让市场起决定性作用？十八届三中全会报告从六个方面论述了市场如何起决定性作用：一是要有公平的市场准入；二是要有平等的市场竞争；三是企业、消费者、投资者等市场主体要有自主权；四是产品、服务和要素的价格要由市场决定；五是资源配置要注重效率和公平；六是尊重市场规律，实现优胜劣汰。

要发挥市场的决定性作用，必须深化一系列的制度改革。

首先，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，要建立市场主体的平等地位。很长一段时间以来，有人认为只有国有经济、国有企业才是中国共产党的执政基础，但是十八届三中全会回应了这样一种舆论。十八届三中全会前所未有地规定了市场主体的平等地位，在功能定位上强调公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。在产权保护上，强调公有制经济财产权和非公有制经济财产权都不可侵犯。在企业控股方面，提出不仅要有公有资本控股的混合所有制，而且也要有非公有资本控股的混合所有制。在能力定性上，过去只强调国有企业的活力、控制力、影响力，十八届三中全会提出必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力，特别是强调非公有制经济的创造力。在政策待遇上更进一步强调平等地位，提出实行统一的市场准入制度。在现实生活中，市场主体不平等有多种表现，这样一种理论的提出，现实意义极强。

其次，要完善由市场决定资源的配置、决定市场价格的机制。为了实现市场在资源配置中的决定性作用，必须完善由市场决定价格的机制，避免政府对价格进行不当干预，真正让市场对价格决定做主。当前，要积极推进三大要素市场改革。一是在土地市场上要建设城乡统一的建设用地市场，要完善土地租赁、转让、抵押二级市场。二是在金融市场方面，要完善金融市场体系，形成多层次的金融市场。允许具备条件的民间资本设立中小银行等金融机构；完善人民币利率市场化机制，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换。三是要深化科技体制改革。健全技术创新市场的导向机制，发挥市场对科技研发方向、路线选择、要素价格以及各类创新要素配置的导向作用。通过这三大要素市场的改革，完善现代市场体系，尤其是在金融改革方面，要放宽民间资本准入。民间资本实际上在金融领域具有鲶鱼效应，如何发挥民间资本在金融改革中的鲶鱼效应，是我国经济体制改革的一个很重要的课题。我国经济体制改革的市场主体是国企、民企、外企，但是在金融领域，外资可以在国内办银行，除了少数的民营银行以外，大量的民间资本却不能办银行这类金融机构。

第三，要健全城乡发展一体化体制机制，实现城乡要素平等交换，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；要加快构建新型农业经营体系；赋予农民更多财产权利；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

二、如何更好地发挥政府作用

市场也会出现失灵的时候，光有市场发挥决定性作用还不够，要让改革释放“最大制度红利”。党的十八届三中全会明确提出了宏观调控的主要任务，要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，提出了很多其他的指标。加快转变政府职能，深化行政体制改革，“让权力在阳光下运行”。实现这一目标必须做好以下六点：一要“放权”。中央政府对地方政府向下放权，对市场和社会向外放权，最大限度地激发市场和社会发展活力。二要“削权”。以职能转变为核心，继续简政放权。三要“分权”。确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，改变权力过于集中的局面。四要“限权”。要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，让权力在宪法和法律的“笼子中”运行。五要“监权”。要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让权力在“阳光下”运行。六要防止“侵权”。防止政府对公民合法权益的侵犯，确保依法行政，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。通过以上措施，切实做到十八届三中全会提出的把权力关进制度的“笼子里”。2013年，中央政府已取消和下放334项行政审批等事项，改革已经初见成效。全国各类企业登记数比2012年同期增长25%，其中民营个体企业增长37%，带动了民间投资以23%左右的速度增长，这是前所未有的收获。

三、城镇化健康发展要坚持“市场主导，政府引导”

2014年中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。我用城镇化作为案例，讲讲如何处理好政府与市场的关系。李克强担任总理以后的第一次记者见面会上，有记者讲到城镇化是现代化自然而然的发展进程，政府不应主动为之，并提出一个非常重要的问题，就是在城镇化方面政府应不应该有所作为。城镇化是市场的自然结果，推进城镇化要尊重客观规律，但并不意味着政府对城镇化无所作为。政府不能越位，但也不能缺位。要防止政府在城镇化领域闲不住手、过多干预城镇化，但政府应该做好规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会管理等工作。这些事情市场是不会做的，或者是做不好的，会造成市场失灵，所以政府在这些领域应该有所作为。比如城镇化需要大量资金，国家开发银行预计未来三年我国城镇化投融资需求量将达25万亿元，这就需要政府来提供制度供给，但主要靠市场配置资源。过去一年，我对全国十几个省市进行了调研，研究总结出民间资本在城镇化中，可以在能源及基础设施建设、服务业和现代服务业、政府向社会力量购买公共服务、鼓励民资促进房地产业健康发展、在智慧城市与绿色发展中激活民资、让民营科技企业推进城市产业升级、鼓励民资参与土地规模经营、龙头民企参与城镇综合体和社区建设、吸引民资发展草根金融、支持转移人口草根创业等方面发挥作用。这就表明，如何让市场在城镇化进程中的配置资源上发挥决定性作用，最重要的是要调动民间资本的积极性。

按照十八届三中全会精神来处理城镇化过程中的政府与市场关系，就是要让政府在城镇化中间起引导作用，而让市场起主导作用，也就是用“市场主导、政府引导”的发展模式，实现城镇化的健康发展。新型城镇化，政府应该明确自己能做什么、不能做什么。城镇化是双刃剑，做得好是黄金机遇，做不好是灾难后果。在这个问题上政府应该稳步推进，用好城镇化的黄金机遇，要防偏纠偏，避免过度城镇化的灾难后果。

（辜胜阻：十二届全国人大常委、人大财经委副主任委员）