目前，以简政放权为导向的工商登记制度改革已经在全国范围内逐步推进，而工商登记制度改革作为行政体制改革“多米诺骨牌效应”的第一张牌，不仅会撬动和倒逼整个市场准入制度的改革，而且还会带来后续市场监管模式转变和监管格局调整。因此，如何把“放”和“管”这两个轮子同时做圆，把该放的权力放开放到位，把该管的事务管住管好，统筹推进市场准入和市场监管制度改革，对整个行政管理体制改革来讲具有重要意义。

一、工商登记制度改革不是仅限于工商部门登记制度规则的改变，而是整个市场准入制度和监管制度体系的一次重大变革

按照党的十八届三中全会的精神和国务院关于注册资本登记制度改革的要求，从2014年3月1日开始实行的工商登记制度改革主要包括：实行注册资本认缴登记制度，把注册资本从国家管制事项回归到主体自治范畴；放宽注册资本登记条件，取消原有最低注册资本限制；取消股东首次出资比例限制和股东货币出资金额占注册资本比例限制；启用新版营业执照，推行电子营业执照和全程电子化登记管理等。改革年检验照制度，将企业年度检验制度改为企业年报公示制度；简化住所（运营场所）登记手续，授权各省、自治区、直辖市人民政府根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要作出具体规定；构建市场主体信用信息公示体系，建立异常名录制度，完善信用约束机制；发挥社会组织的监督自律作用，推进社会共治。

北京市登记制度改革实行三个月以来，新设企业5.3万户，同比增长73.8%，新设公司制企业5.0万户，同比增长77.6%，呈现高位增长态势。从注册资本来看，改革以来新设公司认缴注册资本户均达512万元，同比增长45.9%，其中3万元以下的小规模公司仅占当期新设立公司总量的0.8%，而83%的公司注册资本仍然集中分布在10万元~500万元的传统区间，注册资本极大或极小的情况并未普遍出现。从主体结构来看，改革以来新设立企业与个体工商户的数量比为2.7︰1，远高于改革之前的1.7︰1，表明改革引导个人投资者倾向于选择企业形式投资兴业，客观上促进了市场主体结构优化。从行业分布来看，改革后新设企业的行业结构主要集中在科学研究和技术服务业、批发和零售业、租赁和商务服务业，三行业占新设企业总数超过七成。

在推进工商登记制度改革的实践中，还有一些需要认真研究和深入思考的问题。

（一）深化认识，系统推进

工商登记制度改革只是市场准入制度改革的一部分，后续改革仍有很大空间，而且必然会涉及整个市场准入制度体系的变革。特别是“先照后证”的改革，不仅包括资质认定项目的削减，同时也涉及市场准入流程和行政审批制度设计调整，必然会涉及相关审批、许可部门法定职责的重新界定。市场准入制度改革是一项牵一发而动全身的改革，必须从顶层设计入手，更加注重改革的法定性、统筹性和协同性，即：在源头上要按照职权法定的原则，从法律角度对现有行政审批项目进行梳理，关键是要修订完善法律，按照新的职能定位确定政府部门的职责权限；在制度设计上要统筹考虑主体资格、行业资质、技术标准、外资管理和投资项目准入的分工与衔接，不断优化和完善市场准入流程，单靠一个部门的登记制度改革，不能完全解决放宽市场准入问题；在具体实践中要推动部门之间联动以及准入与监管联动，促进信息的及时共享和职责的有效衔接。

（二）依法改革，控制风险

工商登记制度属于中央事权，体现着国家对市场主体准入政策的统一性，地方改革只有在中央授权的情况下，才可以突破现行的法律法规。如果中央没有授权，各地自行改革，不仅会带来法律风险，同时也会对全国统一的市场准入制度造成割裂和损害。改革不是走得越快越好，而是要把国家的法律法规与本地区的实际情况和政府的管理能力有机衔接，效果越实越好。

（三）把握改革导向，找准区域定位

工商登记制度改革必须把握改革的价值取向，探索建立与本地区发展相适应的市场准入制度体系。从目前一些先期试点的省市改革情况来看，改革以后新增的市场主体中，企业与个体户的比例是三七开，本地居民与外来人员的比例是二八开。2014年3月1日工商登记制度改革在全国普遍推开后，不同区域、不同发展水平的省市主体结构和人员结构会呈现各自的特点，但对首都这个特大型城市来说，市场准入改革必须考虑与城市性质和功能定位、人口资源环境承载力相匹配。习近平总书记2014年2月26日在考察北京工作时提出，北京要明确城市的战略定位，控制人口规模，调整疏解非首都核心功能，把一般性产业特别是高消耗、重污染产业清理出去，疏解区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。因此，首都的工商登记制度改革不是简单追求主体数量的增加，而是要更加注重主体质量提升和产业结构优化，重点发展与首都的城市功能性质相一致、与首都的阶段性特征相符合、与首都的人口资源环境承载能力相适应、与首都的资源禀赋优势相匹配的功能性产业和优势性产业，不断增强首都创新驱动发展能力。

二、改革市场监管体系，完善市场监管体制机制，是巩固和保障改革成果的重要基础

随着准入环节的简政放权，市场秩序维护需要更多地依靠市场监管来实现。如果说市场准入制度改革是对政府治理的一个挑战，那么后续市场监管就是一个更大的挑战。从改革效果来看，“宽进”提升了市场活力，而“严管”则是维持这种活力的重要保证。过去政府部门习惯于用事前行政审批来代替事中事后监管，“先证后照”的制度设计形成了一种“漏斗”型市场准入模式，各部门只在“漏斗”的上部进行审批，而位于“漏斗”底部的工商部门实际上承担了替各部门把关的责任。实行“先照后证”改革后，市场准入模式变成了“金字塔”形，位于“金字塔”顶的工商部门仅负责主体资格确认，而位于“金字塔”基座的政府职能部门需要把更多精力转移到事中事后监管上来。这种变化对政府部门的管理理念、方式和能力是一个巨大考验和挑战。因此，政府在向市场、企业和个人放权迈开一条腿大步前进的同时，必须考虑到加强对市场主体和市场活动的监督管理，为准入环节放松管制提供一个公平有序的市场环境，保障这条腿如何更快、更有效地跟进。如果两条腿不能同步前进，“放”和“管”两个轮子不能同步做圆，就可能出现“木桶效应”，使改革偏离既定轨道。因此，改革一定要从市场准入和监管体系建设的全局进行整体设计，建立完善“宽进”与“严管”相互衔接配套的法律体系和制度规则，这是保障改革最终取得成功的关键。其中涉及几个方面需要研究探讨。

（一）要划清政府监管与企业自治的边界

首先要明确哪些权力属于企业自治范畴，哪些权力属于政府监管领域。对于政府来说，统一开放、竞争有序的市场体系，建立在公平竞争、安全交易和放心消费的基础上，因此竞争秩序、交易秩序和消费者权益就是政府监管的核心。对于企业来说，项目投资、经营管理应更多由企业自主决策、自担风险，除涉及国家法律法规有特殊规定的以外，其他都应该由企业自行决定。因此，在推进改革的过程中，要充分尊重市场主体的自治权，同时增强企业作为第一责任人的责任意识、法律意识、诚信意识，政府不再替企业的行为背书和买单。

（二）要构建统一的市场监管法律制度体系

目前相关部门承担的市场监管职能由不同的法律法规作出规定，这就造成了监管事权的分散，分割了不同市场领域的执法规则和标准。据统计，工商部门目前承担的法定监管职责涉及500多部法律和行政法规、规章，立法主体涵盖了几乎所有行政职能部门。仅就广告监管而言，除广告法之外，相关行政法规规章所规制的广告违法行为种类达100余种，执法主体除工商部门外，还包括食品药品、市政、卫生、烟草专卖等部门。法出多门必然在执法上形成职能交叉和监管空白。因此，必须全面梳理市场监管的法律法规，制定市场监管的主体法律，构建统一的市场监管法律制度体系，着力解决当前市场监管法规碎片化问题。

（三）要加强行政资源的科学配置

按照现行法律法规的规定，市场监管部门主要包括专业监管、行业监管和综合监管三类主体。但三个部门往往难以界定谁是监管主责部门，形成了“都可以管，也都可以不管”的情形，严重影响了市场监管执法效能。因此，要在全面梳理专业监管、行业监管和综合监管具体职责的基础上，明确三类监管部门的职责边界范围和职责衔接机制，同时加强全局统筹，实现三类监管部门之间的合作互补，推动构建职责明确、边界清晰、衔接顺畅的市场监管格局。

（四）要统筹运行政府管理的三大职责

城市政府的管理职责主要集中在城市管理、市场监管和社会管理三个方面。我国目前城市管理的矛盾表现得较为突出，因此，各级政府把相当大的精力都投入到城市管理之中。实际上，城市管理是显性矛盾，而市场监管和社会管理的很多方面是潜性矛盾，潜在风险对市场经济秩序和执政社会基础的危害性更大，影响也更加深远。在这种形势下，不能头疼医头、脚疼医脚，必须改革现有的行政管理体制，分清三类管理的职责边界，统一整合市场监管资源和城市管理资源，实现城市管理、社会管理和市场监管的全局统筹和综合协调。

（五）要构建统一的市场监管和行政执法体系

市场监管制度改革属于中央事权范围，因此改革应该在中央的统一部署下或经中央授权后推进，不能在中央政策出台之前抢跑冒进。十八届三中全会提出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护。按照中央的这一要求，必须实行有利于统一市场监管的管理体制，确保不同区域之间监管标准的统一性、执法尺度的统一性、信息管理的统一性、技术检测的统一性。

（六）要构建多元参与、协同治理的市场监管格局

在市场监管格局的多元主体中，企业是市场秩序建设的主体力量，市场监管部门应充分利用行政、法律、经济和社会管理等多元治理手段，实现教育与惩戒、服务与监管的有机结合。从社会公众需求出发，确立政府管理目标，加强与多元主体的良性互动，明确政府各监管部门之间、政府与其他社会主体之间的职责边界和治理格局。以基层社区、行业协会、市场主办单位、社会公众和相关政府部门为管理依托，全面推行全景式服务、参与式监督、互动式合作和联动式监管，促进社会主体间形成互利共赢的合作模式。

三、加强职能转变，建设服务型政府是推进市场准入和监管制度改革的组织保障

政府部门在推进改革的过程中，要实现从以管理为主到管理与服务并重，再到以服务为导向的转变，因此政府部门应当做好充分的思想准备和组织准备。

（一）转变监管理念，为确保改革成功提供内在动力

首先要推动政府行政执法人员由管理理念向治理理念的转变，将政府行政的强制力转向政府的控制力、市场的驱动力、社会的约束力和主体之间的作用力共同发挥作用。政府监管部门的重要使命是要构建一个有利于市场经济健康发展的市场秩序，而不仅仅有利于监管部门自身管理的秩序，市场监管部门必须要在市场经济中当好创新发展的推动者，在市场秩序中当好公平正义的维护者，在市场主体利益冲突中当好法律规则的裁判者，在消费纠纷维权中当好公共利益的代表者。良好市场秩序的构建，不是政府单一管制、单项命令的结果，而是社会参与各方良性互动、共同治理的结果。企业是市场经济发展的主体，也是市场秩序构建的主体，只有企业增强对法律法规的内在认同和自觉遵守，才能使市场秩序得到根本好转。政府监管部门不仅要履行好市场监管职责，还要当好企业出生的助产师、企业成长的助推器、企业发展的导航仪，通过教育和引导，提高企业依法经营和诚信自律意识，强化企业的主体责任和社会责任，让企业自觉参与建设有利于市场经济发展的良好市场秩序。

（二）转变监管方式，为确保改革成功探索实践路径

传统意义上的监管是靠许可、年检、巡查、执法等硬约束，改革之后的监管主要看软实力，要靠预防教育、社会监督、信用监管、主体自治、行业自律等实现。因此，讲监管以服务为目的，讲服务以监管为己任，二者相辅相成，相互促进，缺一不可。在改革监管模式上，要实现监管主体从单一到多元、监管格局从封闭到开放、监管方式从管制到治理的转变。从对企业干预过多、“管了不该管的事”，转向突出行政监管导向和重点，管好环境、秩序、侵权等政府该管的事；从过去的静态许可和运动式执法，转向以信用监管为基础、动静结合的常态式监管。

（三）构建服务载体，为确保改革成功奠定良好基础

以政府信息公开为导向，在服务公众需求和企业发展等领域，形成有影响力的服务品牌。以社会需求为牵引，对经营主体、投资者和消费者提供更加有效的咨询服务和风险预警。以信息化为支撑，建设统一的政务数据共享、信用信息归集、违法行为投诉举报等公共服务平台，为社会提供交互式的政务服务。以多元评价为手段，将政府的管理工作置于社会监督之下，以政府管理效能、公共服务水平、社会满意度作为评价重点，实现多角度、多维度的社会评价，树立良好的政府形象，推动政府职能的根本性转变，保障改革的可持续推进和最终成功。

（杨艺文：北京市政府副秘书长，北京市工商行政管理局局长）