以行政体制改革促进新型城镇化发展
2013年底中央召开城镇化工作会议，专门研究城镇化发展中的一些重点、难点以及方向性问题。2014年两会以后，国家颁布了城镇化发展规划，应当说城镇化已经成为我国经济社会发展中的一个重大历史性任务。促进城镇化健康发展能扩大内需，还能推动中国经济持续发展，它和国家的深刻变革连在一起。认真研究体制机制的创新，对于促进城镇化健康发展意义非常重大。
一、新型城镇化对行政体制改革提出新要求
（一）新型城镇化是什么？有怎样的内涵？
第一，新型城镇化是坚持以人为本，体现公平共享、包容发展的城镇化。第二，新型城镇化是坚持四化同步，体现产业支撑、就业优先的城镇化。四化同步是指工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。第三，新型城镇化是坚持城乡互动，体现以城带乡、工农互惠的城镇化。城镇化不是要消灭乡村，而是通过城镇化的发展，更好地促进城乡统筹和城乡一体化发展。第四，新型城镇化是坚持科学布局，体现因地制宜、协调有序的城镇化。科学布局以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展。第五，新型城镇化是坚持绿色低碳，体现承载力强、和谐宜居的城镇化。把生态文明的理念、原则和城镇化捆到一起，让城镇化的骨子里流着生态文明的血。第六，新型城镇化是坚持传承文化，体现历史文脉、民族特色的城镇化。第七，新型城镇化是坚持体制创新，体现两手结合、改革配套的城镇化。新型城镇化之所以能够新，或者将来能够新的重要原因是坚持改革，坚持体制创新，体现政府与市场的结合。
（二）新型城镇化需要改革来推进
这是因为有关城镇化发展的“人”“地”“钱”等方面，个个关乎体制机制深层问题，积弊已久，盘根错节。解决这些问题，既要加强顶层设计，发挥制度的整体力量，又要注意用摸着石头过河的办法，激发基层实践热情。习近平总书记在武汉主持召开部分省市负责人座谈会时指出，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽疾痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。
（三）新型城镇化的发展就是要直面问题、攻坚克难
按照中央要求，对一些一时难以达成共识的问题，要先行先试，积累经验。试点重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索。“土地财政”不可持续，已是社会各界的普遍共识，但关键问题是撤了“土地财政”这条来钱的道，就要设计好城市发展资金来源，改革就是要通过探索建立城镇化投融资机制，打通新渠道。土地改革敏感复杂，宅基地改革最有希望得到突破。要探索宅基地市场交易主体、交易方式和交易范围，建立较为完备的市场退出机制，这对于推进新型城镇化意义重大。
二、新型城镇化农业转移人口成本分担至关重要
当前市民化成本分担主体不明、责任不清，这是“半市民化”城镇化的一个重要原因，改革就是要通过建立市民化成本分担机制来破解难题。农业转移人口市民化成本涉及基础设施建设、公共服务供给、社会福利保障等多个方面，包括政府需要承担的公共成本，也包括企业、个人需要承担的市场成本。改革就是要分担好各级政府、企业和个人所承担的份额，为农业转移人口融入城镇创造条件。
在现行财政体制下，地方政府无力或不愿承担农业转移人口市民化的成本支出，这与税制有关，与中央政府对地方政府的转移支付以户籍人口为基数有关，也与尚未建立专门针对农业转移人口的支付政策有关。从一些信息来看，这次财税改革有这方面的设计。
农业转移人口成本分担要处理好两个关系：一是处理好中央和地方分担的关系。为了加快农业转移人口市民化，要合理调整中央与地方政府在农业转移人口市民化中的支出责任。中央政府要承担社会保险、教育医疗、住房保障等基本公共服务需求部分。根据农业转移人口的跨区性流动，调整中央和地方政府的分担责任，中央政府重点解决跨省流动农业转移人口市民化的成本，地方政府重点解决省内流动农业转移人口的市民化成本。二是处理好输入地与输出地分担的关系。现在跨省流动的农业转移人口已占农业转移人口的一半，发达地区是重要的输入地。尽管农业转移人口为输入地做出了重要贡献，但他们不能在输入地享受到应有的公共服务，这些服务仍然由输出地政府承担，实际上形成了经济发展水平低的地区补贴发展水平高的地区。改革就是要建立输入地对输出地的利益补偿问题。
市民化个人成本假如单纯让个人承担，他们负担不起，可以考虑把农业转移人口市民化与农村土地制度改革结合起来。中央多次讲要赋予农民更多的财产权，农民有承包地、宅基地等资源，能不能把这些资源中的一部分变成资本，让农民带着资本进城？这样一切问题都会得到解决。农民将一部分资源变为资本，不会引发社会问题，也不影响农村基本经济制度。从改革的趋势来看，中央要承担农业转移人口的基本公共服务支出，要建立与农业转移人口市民化相挂钩的财政转移支付制度，省区吸纳的人口越多，得到中央转移支付也就越多。
三、新型城镇化要处理好市场和政府的关系
当前，政府与市场的关系实际上就是政府改革问题，政府怎么适应市场、怎么简政放权。城镇化是国家发展的要求，更是现代化的要求，涉及经济、社会等多个领域，是一个综合体，必须把市场的“无形之手”用够，把政府的“有形之手”用好，发挥各自优势。
推进新型城镇化，要注意处理好市场和政府的关系。坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造新环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，就是该交给市场的一定要放给市场，该管好的政府一定要管好。市场在资源配置中起决定性作用，并不意味着什么都由市场来做。城镇化发展不能完全由市场来决定，有一部分应该是由政府来规划。发达的市场经济国家，城市规划也是由政府来主导，我国出台《国家新型城镇化发展规划》很有必要。我国的城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这就决定了市场的作用、政府的作用都要发挥好，走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新路。
目前在一些方面，政府的手伸得还是过长，市场决定性作用发挥不够。例如城市基础设施建设存在很大的资金缺口，但由于政府在准入上限制过多，大量民间资金进不来。近两年，中央和地方政府取消下放了很多行政审批事项，起到了作用，但对市场激励作用还是不够，还要继续下放，把市场可以办好的事情交给市场，把社会能够承担的事情交给社会。新型城镇化一定要把市场在资源配置中的决定性作用发挥出来，只有这样，城镇化才会有更多资源支撑，才更具活力。
四、新型城镇化需要相应的行政区划改革
中国的行政区划自新中国成立以来有过一些调整，但是没有特别重大的调整。虽然市场经济在发展中逐渐完善，中间有很多好的东西，但也有一些东西可能不适应生产力发展的需要，不适应区域经济和市场经济发展的需要，从某种意义上讲，也不适应于新型城镇化的发展需要。所以，怎么能够稳妥地推进行政区划改革，可能对解放和发展生产力意义重大。
（一）建立城市群协调发展和管理的体制机制
在推进新型城镇化过程中，要强调以城市群为主体形态，带动全国经济发展，使城市群成为我国经济的引擎。比如京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群等。2014年2月，习近平总书记专门听取了京津冀三地的汇报，对京津冀在引领中国经济发展、社会管理创新等方面寄予了厚望，但同时也提出了批评，说不要只顾眼前自家的“一亩三分地”，要有协同发展的思想。2014年4月，李克强总理在重庆召开长江经济十一省市座谈会，也强调要把长江经济带打造成黄金水道，实际上从另一个角度强调了跨区域的体制管理创新问题。
（二）依法调整行政区划，适当划小省域幅度，增设直辖市
实行合理布局，加快省域内的区域中心城市形成。对中西部和东北地区条件较好的地方，要加快培育新的城市群，新的城市群希望将来是能和京津冀、长三角、珠三角一样量级的城市群。推进省直管县改革，逐步减少和优化行政层级。为了适应新型城镇化的发展，未来还有几亿农民要进城成为市民，光靠现有的600多个城市，不足以完成这样重大的历史使命。所以，应该实施设市改革，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，有条件的县城和重点镇以及重要边境口岸，逐步发展成为中小城市。行政区划调整得好也能解放生产力，推动新型城镇化的顺利发展。
新型城镇化对中国社会的变革影响巨大，需要方方面面的改革，行政体制改革、行政区划改革显得非常迫切。