高考制度改革的关键：还高校招生自主权——兼论简政放权中的政府教育职能转变

张和生

[摘要] 以高考改革为核心的新一轮考试招生制度改革，成为教育领域改革的重要突破口。高考“一考定终身”问题的根本在于“一考(招)统天下”的体制。应立足于简政放权和高等教育体制改革的总体部署，把还权于高校作为高考改革的重要着眼点和着力点，构建政府、学校、社会的新型关系，进一步落实和扩大学校办学自主权，发挥社会参与作用，提高教育协同治理能力，形成统筹协调的教育公共治理新格局。

[关键词] 高考改革 简政放权 职能转变 招生自主权

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对推进考试招生制度改革作了总体部署。随后，国务院出台《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，进行了全面、系统的设计和安排，拉开了改革的帷幕。在全面深化改革的背景下，适应新一轮简政放权的要求，理顺教育和考试招生管理体制，促进政府职能转变和服务型政府建设，应作为当前高考制度改革的重要着眼点和着力点。

一、把准体制之“结”：走出高考改革“头痛医头，脚痛医脚”的困境

近些年来，人们诟病高考的主要弊端是“一考定终身”、招生选拔“唯分数论”及其所带来的“应试教育”让学生不堪重负，严重影响了一代人的健康成长和创新人才培养。各界对高考进行多元化改革已成共识，但又担心这种改革增强了评价、选拔过程的主观性和复杂性，容易出现考试招生主体权力寻租而影响高考的公平性。现实中，考试招生“一统则死，一放就乱”的问题确实十分突出，如在部分高校推行的自主招生、高考加分、特殊类型招生中，就出现了权钱交易、徇私舞弊等腐败问题。因此，近些年来的改革大多仅停留在操作层面，总在解决“怎么考、考什么”的问题上折腾，陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困境。其根源在于，这些改革探索并未触动“一考(招)统天下”的体制，没有从根本上改变按国家指令性计划进行统一招生录取的体制，没能真正落实高校的招生自主权，而仅仅在局部进行技术性改进、操作性调整，这种改革不仅难以取得实质性突破，而且会越改越糟，带来新的问题。

本文从我国高等教育管理体制变迁的维度来分析和反思。新制度经济学认为，现代社会的体制变革包括强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种类型。我国高等教育体制改革历程呈现出以政府主导的强制性变迁为主、市场社会需求导向的诱致性变迁不足的特征，而且两种变迁路径出现明显裂痕，带来许多深层次矛盾和问题。新中国成立后我国高等教育体制主要是借鉴、移植苏联模式，实行政府集中控制、学校封闭划一的体制。经过十年“文革”动乱，高等教育的制度性破坏极大。随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的逐步建立，高等教育制度供给不足和结构性失衡的矛盾十分突出，而社会组织发育滞后，尚未形成推动制度变迁的自发行动团体。在这种背景下，由政府主导的自上而下的强制性变迁自然成为高等教育体制改革的主流，主要围绕办学体制、管理体制、招生就业制度和高校内部治理机制等进行了系列改革。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，“扩大高等学校的办学自主权”。为适应市场经济体制，20世纪90年代初以来，围绕高等教育体制改革的制度产出密集，先后颁布了《中国教育改革和发展纲要》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，以及实施高校扩招等一系列政策，使政府与高等学校的关系发生深刻变化，通过部分扩权，高等学校在某些方面的行为方式和能力有了一定的改变，高等教育领域开始出现一种自发的改革进程，这些改革的动因不再是来自于自上而下的政府决策意志，而是由于制度不均衡所产生的获利机会，高等学校的体制变革具有了诱致性制度变迁的某些特征。

然而，这两种体制变迁路径并未实现恰当的耦合。一方面，在政府长期支配经济社会资源的集权体制下，高等教育制度创新并未从政府主导的强制性变迁全面扩散过渡到需求诱致性变迁。为满足市场化过程中的制度需求，政府推行市场、计划“双轨制”，如高校在经费筹措、科研项目等方面部分采用了市场机制的做法，而在招生上仍实行按国家指令性计划统一录取的体制。在高度集权体制未改变的情况下，所推行的一些市场化改革，未能真正诱导高校按政府预期健康运行、发挥主体作用，反而为高校寻求谋取“私益”提供了机会，导致政策的异化。另一方面，初步出现的高等教育领域内生的诱致性制度变迁因素，并未自下而上地实质性影响政府制度创新。如，一些高校自发推行的自主招生联考、南方科技大学推行的现行体制外的招生模式，因无法撼动这种集权体制而难以推广。尽管不断强调扩大和落实高校办学自主权，但高度集中的高等教育行政管理体制并未得到根本性改变，高等学校的法人地位并未真正明确和落实，也没有从公法角度做出必要的规约。这样，高等教育权力结构变得十分复杂，高等学校处于一个独特而尴尬的境地，从而导致各主体权力在转移和运行中的种种异化现象。比如，为促进高校扩大规模，政府赋予高校在收费上的“自主权”，实际上只是将政府财政投入的责任转嫁到高校的“自主办学”上，高校并没有成为真正的办学主体，因为高校的人事权、招生权等仍然由政府牢牢控制。而且，政府所“下放”的这些权力，由于其公权性质并未明确界定，很可能被高校用来谋取“私益”，进而导致“高等学校这一公共组织的变质”, 导致高校行使权力的失控失范。在高度集权体制没有触动的情况下，这种所谓的“放权”实质上仍是政府内部组织的权力转移，无法达到自主办学、有效监管的理想化状态，这就不难理解为什么改革“一收就死，一放就乱”，也是高校行政化、办学市场化难以扭转的根源。这种尴尬的体制在高校招生工作中体现得尤为明显，政府对高校招生通过分配和控制计划、统一划线录取、集中审批等直接操作方式进行管理，而对于本来由政府负责的调控、协调、监管等职能则无力履行，也“管不好”；同时，介于学校、政府之间的社会组织难以发育，没有出现一个成熟的第三部门，高校招生的行业监管及社会化服务乏力。这些都是当前高考问题生成的根本原因和改革难以推进的体制性症结。因此，新一轮高考改革应置于整个教育乃至社会体制变革的大环境中，抓住理顺高等教育体制这个“牛鼻子”，以体制的创新破解改革难题。

二、还权于高校：新一轮高考改革的逻辑起点和核心要义

市场化改革中政府职能转变的要旨在于，使市场在资源配置中起决定作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，全面正确履行政府职能。当前，教育体制改革最为迫切的任务，就是推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，促进政府职能转变，提高公共服务能力，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理体系。而划清政府与学校、社会的管理边界与职能，是推进这一改革的逻辑起点和初始条件，其中最为重要的是明确和落实学校的办学自主权，具体到考试招生制度改革中就是扩大和落实高校的招生自主权。

首先，从教育管理体制改革的宏观视角来看，向学校放权或还权成为新一轮改革的重点和核心，清晰界定和落实学校办学自主权是实现管办评分离的关键一环。改革开放以来，我国教育体制改革更多地注重各级政府之间和政府部门之间的管理职能调整、权力转让，整体上仍未能走出“收—放—收”的怪圈。如高等教育管理体制改革所经历的管理权下放，主要在中央和地方之间，很少涉及中央、地方政府向高等学校放权以及社会力量参与治理问题，学校办学自主权问题仍未取得突破性进展。相反，政府在承担起更多公共服务财政责任、强化行政管理职能的同时，行政权力也随之扩张，学校管理行政化倾向严重，学校办学自主权越来越弱化，教育发展微观活力缺乏体制基础。同时，政府在教育公共服务、推进社会参与治理方面乏力，造成了一系列问题。因此，当前教育管理体制改革的当务之急，是根据十八届三中全会《决定》关于“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用”的要求，明确学校办学自主权，包括招收学生、学科和专业设置与调整、组织教学科研等都是学校的自主权限，政府不得直接干预。只有首先明确学校办学的法定自主权，明晰责权关系，才能促使政府加快职能转变、改进管理方式。

其次，从考试招生制度改革的自身逻辑来讲，扩大和落实高校招生自主权是其核心要义，也是改革实施的必要条件和保障。招生自主权是高校办学自主权的重要体现和基本内容之一，关系到学校办学目标和规划的实施和办学特色的形成。十八届三中全会《决定》明确提出：“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”。《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确了考试招生制度改革的总体目标，即“形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”，虽然没有再对落实高校招生自主权，构建怎样的政府、学校、社会和考生之间的关系作进一步界定，但《实施意见》所做出的具体部署和提出的改革举措，如改革招生计划分配方式、对高校招生选拔机制的规定，以及实行“两依据一参考”(依据高考统考成绩、学业水平考试成绩、参考学生综合素质评价结果)的制度设计，充分体现了“扩大和落实高校招生自主权”的核心要义。这些改革的设计，与教育体制改革的总体方向，特别是管办评分离的制度安排是相吻合的，体现了改革协同配套的原则。同时，也只有落实好高校招生自主权，理顺管理体制，高考改革的各项任务才有实现的可能和机制上的保证。

三、重构政府与学校、社会的新型关系：以落实高校招生自主权推动高考改革深化

以高考改革为核心的新一轮考试招生制度改革，旨在破解教育发展中的难题，推动整个教育链条的良性循环和健康发展，成为教育领域改革的重要突破口。其中最为关键的是，按照教育管办评分离的要求，理顺政府、学校和社会的关系，进一步落实和扩大高校办学自主权，发挥社会参与作用，提高教育协同治理能力，形成统筹协调的教育公共治理新格局。

(一)明晰和保障高等学校办学主体地位，落实高校招生自主权

首先，从学校与政府、社会的关系来讲，高校虽然是作为承担公共服务的社会组织存在的，但按照管办评分离的体制构建，这里的高校应视为准市场主体，社会则指特定的连接政府和学校的中介服务组织和第三方评估机构。尽管如此，因教育的公益性特性，高校仍为提供公共产品的公益性组织。借鉴国外经验，不论是公立学校还是私立学校，虽然是完全的市场主体，但都是非营利性公益机构，除经费筹措依靠政府投入(公立、私立学校都有)，一般是靠各种募捐和其他方式融资，或通过科研成果转化、有偿社会服务获利，不是靠向学生收费、出售教育产品来牟取“高额利润”，否则在市场化的推动下就会造成国内贩卖文凭的恶果。当然，这里所讲的高校作为准市场主体，主要是强调其在办学运行中所应具有的自由、自主的特性，以及在符合法律和行业规范的前提下的自主权限。

再者，从高校的独立法人地位来讲，应从公法的角度对高校进行重新定位。现行法律法规体系对高等学校的性质规定得比较模糊，只是粗略地规定作为一般法人、承担民事责任的相关权利和义务，特别是对其公权力主体没有做出明确界定，这就使得高校在行使权力时往往“公”“私”不分，容易导致利益单位化。因此，对高等学校可界定为，经国家批准设立的，专门从事高等专门人才培养和学术研究，以公权力主体的身份行使权力、履行义务的公益性组织。特别是要明确两个关键点：其一，作为享有公权力的高等学校，追求公益是其始终如一的依归，而区别于以私益为归宿的企业或其他营利性组织；其二，高等学校作为独立法人，自主行使法定权力并承担相应责任，而不是主管行政机关的内设或派出机构；其三，明确体现高校办学自主权的核心是学术自由、自治、自主，只要不违背法律法规，任何外部组织和个人不得干预，同时对其权力运行做出严格规制。招生是高校实现学术目标的基础环节，是体现学校办学自主权的重要方面。学校应是唯一的招生主体，其他组织包括政府和社会组织的职能是监管和服务，不能直接干预或越俎代庖。高校在法律法规范围内，自行确定招生规模、分配招生计划(到省、到专业)、考核和录取考生等，并对这些行为完全负责，承担因行为失范带来的不良后果。

(二)政府在简政放权的基础上，转变高校招生考试管理方式

扩大和落实高校招生自主权，并不意味着教育行政部门的管理弱化，反而是监管加强。要实现权力退出后的有效监管，关键是转变职能和管理方式，即由原来的直接组织和操作转变为间接服务和监管。政府主管部门主要负责制定考试招生方针政策、宏观调控和行政督导，相关行业规范和服务性交由社会组织承担。主要实现“两个转变”。

一是招生管理逐步实现政府由具体分配、审批，到宏观调控、制订规范和行政监督的转变。前些年高校扩招过程中，由于政府宏观指导和监管不到位，高校在利益驱动下盲目追求“高大上”“大而全”，忽视人才培养与社会需求的对接，造成了办学结构性矛盾、同质化倾向严重。2005年以来国家紧急刹车，严格控制招生规模，采取的办法却是对高校招生计划的使用实行“一个萝卜一个坑”式的严密监控，并未从根本上改变这一局面，反而导致高校办学尤其是民办院校、高职院校招生陷入困境。因此，必须按市场规律转变招生计划管理方式。国家应在评估上年度高校招生情况和社会人才市场需求情况的考核上，确定和公布全国、各省的总体招生规模，政府对各高校不再下达指令性招生计划，而是根据其办学条件核定其总体招生规模，允许在一定范围内适当突破。违规突破规模招生引起的不良后果由高校负责，教育行政部门应给予制裁，比如核减下一年度招生规模、向社会通报等。同时，取消录取审批制度，逐步实现招生主管部门由直接组织操作到实时有效行政监督的转变。随着高校招生自主权的扩大，现在的录取审批制度形同虚设，主管部门沉于具体事务操作，弱化了其应有的监督职能。应当将考生录取的最终审批权归还于学校，主管部门应将主要精力集中于如何加强监管和服务，为招生学校和报考对象交流互动、为考生和社会监督高校招生搭建公开、高效的平台，并加强对违规招生行为的惩处。

二是考试组织管理逐步实现由高度集中的行政组织运行，到行政管理与社会监管相结合的转变。按照目前高考组织管理的举国体制，政府全民动员式管理和“救火式”风险化解机制，虽然付出的行政成本巨大，但越来越难以应对信息化条件下日益复杂的考试安全形势。现在，各个部门和行业都在举办各类考试，形成了巨大的考试产业，但由于体制跟进和制度供给不到位，形成了比较混乱的局面。各主管部门大多从行业利益争夺出发，相继组建了行政垄断式的考试机构，沿袭的仍是计划体制的管理模式。在1998年以来的新一轮机构改革中，教育部门从中央到地方都建立了独立的教育考试机构(许多地方集招考职能于一体)，但大多是出于利益分割、人员分流上的考虑，由此造成了新政事不分和行政垄断，考试组织管理上的基本格局没有改变。要走出目前的困境，必须打破目前这种高度集中的教育考试行政管理体制。从长远来看，国家应尽快出台考试法，成立融各行业考试于一体的国家大考试管理部门负责行业监管，考试的举办和实施由国家批准的公益性服务机构承担。近期可先从理顺教育考试管理体制入手，将招生考试机构的行政职能收回到教育行政部门，将剩下的服务职能整合、发展成为真正意义上的教育考试服务机构。国家应通过立法明确办考主体、招生主体和政府之间的法律关系以及各自的职能。各级政府依法履行维护国考公信力的职责，由原来直接管理变为集中力量对考试机构施考的监督和保障，着力构建公共治理体系。

(三)按照市场机制推进教育评估和咨询服务社会化，建立考试招生公共服务体系

考试招生中的种种问题，是办学问题的集中体现，归根结底是市场化程度不足与错位。也就是说，不该市场化的市场化了，如20世纪90年代以来实施的教育成本分担机制“双轨制”，造成“花钱上大学”“买卖生源”“贩卖文凭”等；该市场化的仍停留在行政垄断状况，或者市场化发育不足，如教育评估长期实行政府内部评估，教育咨询缺乏与市场机制相配套的社会化评价机制和服务体系，造成咨询市场乱象丛生。要从根本上规范高校招生行为，必须大力培育和发展规范的教育评估、咨询等中介市场，推动考试招生服务社会化。在高校办学评估方面，要引入市场机制，探索采取政府购买服务或专项委托的方式，将高校办学水平和教育质量评估委托给专业机构实施，教育行政部门只制定办学标准和规范。发展高等教育各类行业协会，从法律上授权并规范，发挥行业协会的监管职能，在此前提下培养一批有质量、有信誉、有法律效力的专业化教育评估中介机构。加强教育评估结果的运用，政府以社会评估机构提供的各种权威、客观的评估结果为依据，进行综合决策，对高校在办学规模核定、经费安排等方面做出安排。在教育咨询服务方面，针对高校招生中的考生与招生主体信息不对称的问题，要通过大力发展和规范教育咨询市场，改变政府直接服务上“无能为力”的状况。目前，关键是要切实打破政府垄断信息的局面，推进公共服务社会化。对专业化服务要改变咨询机构无序发展的现状，通过制定规范引导有序竞争，培养和发展一批有信誉、有质量的教育咨询专业机构。办学评估和教育咨询的社会化、市场化，都依赖于一整套市场准入机制和法制体系的建立，否则会带来混乱局面。可以参照经济领域的做法，建立专业机构参与教育评价、咨询的资格资助认证制度。

参考文献

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[5]张和生：《高考公平问题的伦理审视与实证研究》，中南大学，2013年。