二、行政事业单位的未来改革趋势

行政事业单位是我国国家机构中的重要组成部分，在国家运行和经济生活中扮演着重要的角色，自20世纪90年代开始，我国就已经开始着手进行行政事业单位改革。

下面我们通过梳理行政事业单位改革历史及其相关法律法规来展望行政事业单位未来几个方面的改革趋势。

（一）行政管理体制改革

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是行政事业单位改革的前提和基础，它解决的是行政事业单位体制问题，每一次行政管理体制改革都会给行政事业单位改革带来巨大的影响。

我国历来重视行政管理体制改革，改革开放以来先后进行了六次较大规模的行政管理体制改革。自1982年启动首次行政体制改革之后，进入五年一轮的改革周期，到2016年，共完成了六次改革，正在进行着第七次大规模的改革。

纵观历次行政管理体制改革的内容，我们可以将其归纳总结为四个方面，包括政府机构的权利配置、职能调整、政府运行机制调整和法律制度保证。其中，政府机构的权力配置主要涉及机构设置、人事制度改革；职能调整主要涉及职能定位、职能转变；政府运行机制调整主要涉及改革协调机制建设，政府与市场、社会关系调整，中央政府和地方政府关系调整。对历次改革具体内容在此就不再一一赘述，仅将主要改革内容和成果列示如下，如表1-2所示。

自2013年，国务院开展第七次行政体制改革，十八大明确提出“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”改革的具体内容包括：深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系；优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革；创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力；严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本；推进事业单位分类改革；完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

此次改革以转变政府职能为中心，将简政放权、放管结合作为深化改革的第一步和转变政府职能的突破口，统筹规划，全力推动，不断深化，取得了明显进展和成效。虽然两年多来“放管服”改革取得明显进展和成效，但长期形成的行政理念和文化、既有利益格局、相对滞后的法律法规等，阻碍着改革措施的落实和深化，这些问题包括简政放权逐级递减、放小不放大、放虚不放实、重数量轻质量等问题；你放我不放、上放下不放、审批要件互为前置等审批问题；各种要件、程序、环节依然复杂，所需时间还很长，企业和群众办事难、办证多、耗时长、成本高的现象仍然突出等。

根据我国30多年行政管理体制改革的经验，在未来几年中，加快转变政府职能将仍然是行政管理机制改革的中心，政府将围绕着这一中心进一步深化行政管理机制改革。

（二）事业单位改革

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。

早在20世纪90年代，我国政府就已经开始尝试进行事业单位改革，但是在复杂的经济形势下，改革效果并不明显。2011年3月23日，国务院正式下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（简称《意见》），由此拉开了第二轮事业单位改革的序幕。

《意见》中明确提出了事业单位改革的各个方面，确定了事业单位改革的总目标，即“到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”。此外，还提出在2015年完成事业单位分类，并基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，使从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面的改革取得明显进展。截止到2015年下半年，事业单位基本完成分类，在此次分类中，将事业单位按照其社会功能分为行政性单位；经营性单位和公益性单位。其中，行政性单位将逐渐归于行政机构，或者转为行政机构；经营性单位逐步转为企业或者撤销；公益性单位留在事业单位序列，公益性单位又细分为公益一类和公益二类（见图1-1）。

随着事业单位分类改革基本完成，对不同分类的事业单位提出了新的管理要求，分别如下。

1．对于行政性事业单位

（1）要严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。

（2）区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能的事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构。职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。

2．对于经营性事业单位

（1）推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

（2）完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业经费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。

3．对于公益性事业单位

（1）明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位的生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

（2）改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

（3）建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

（4）深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

（5）深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴和实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。

（6）推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

（7）加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。

（8）全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线、方针政策在事业单位的贯彻执行。

（三）行政事业单位工作作风

行政事业单位的职能之一就是行使国家职能，提供公共服务，但在具体操作层面，不可避免要涉及人的因素，容易出现以权谋私、贪污受贿、腐败等突出问题，因此其工作作风问题一直是党和国家进行行政事业单位改革中关注的重点。

2013年8月，中共中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》。该规划指出：经过今后5年不懈努力，坚决遏制腐败蔓延势头，取得人民群众比较满意的进展和成效。党的作风建设深入推进，“四风”问题得到认真治理，党风、政风和民风、社风有新的好转；惩治腐败力度进一步加大，纪律约束和法律制裁的警戒作用有效发挥；预防腐败工作扎实开展，党员干部廉洁自律意识和拒腐防变能力显著增强。

为了进一步加强惩治和预防体系建设，推进党风廉政建设和反腐败斗争，政府陆续推出了一系列的法律法规，提出了更加细化、规范和具体的要求。例如，2013年中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，该条例对经费管理、国内差旅和因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房做出了相关规定。后期我国又陆续出台了一系列实施办法，进一步将相关规定具体化，促进政策落地。例如，2015年12月，针对在改革中出现的中央企业公务用车管理不够规范、公务用车配备范围过大、管理运行成本偏高、公务出行社会化、市场化水平较低等问题，中央公务用车制度改革领导小组印发了《中央企业公务用车制度改革实施意见》。2016年5月财政部印发了《中央行政单位通用办公家具配置标准》，按照职位对中央行政单位配置的办公桌、办公椅、沙发等办公家具的数量上限、价格上限和最低使用年限等做出了规定。随着改革的不断深入，结合改革现实和经验，政府将不断完善相关规定，推出更多实施意见，进一步规范各方面制度。

除了采用法律法规进一步规范言行外，在外部环境上，政府也加强了监督力度。截止到2015年，中央巡视已开展8轮，共安排100个组次，巡视了149个地方、单位，实现了对地方、央企、金融三个板块的巡视全覆盖。2015年，省区市完成巡视任务2512个，发现“四个着力”方面问题33648件，发现厅级干部问题线索3991件，处级干部问题线索14760件，立案查处厅级干部265名、处级干部1386名；53家中央单位巡视组发现领导干部问题线索2125件，涉及局、处级干部1519名。

新形势下，不管是从内部治理还是外部监督的角度，行政事业单位迫切需要提高内部管理水平，进一步规范和转变工作作风。

（四）行政事业单位会计改革

会计管理职能是行政事业单位所具有的一项基本职能，在行政事业单位的管理工作中发挥着重要作用，行政事业单位会计改革是政府会计改革的重要组成部分。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，该表述进一步确定了我国政府会计改革的方向。

多年来，我国在政府会计领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系，主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则、事业单位会计制度等。这一体系是适应财政预算管理的要求建立和逐步发展起来的，为财政资金的运行管理和宏观经济决策发挥了重要的基础性作用。随着经济社会的发展，这一标准体系难以适应新形势新情况的需要。近些年，为了加快推进政府会计改革，构建统一、科学、规范的政府会计标准体系和权责发生制政府综合财务报告制度，政府陆续出台相关法律法规，加快政府会计改革。

2010年前后，财政部下发《医院会计制度》和《高等学校会计制度（试行）》补充规定，以权责发生制为基础的会计核算制度首先在医院和高校展开，并取得了不错的效果。2012年年底，财政部制定了新的《行政单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位财务规则》，提出了部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等相关规定，并扩大了适用范围。其中，《事业单位财务规则》首次提出“部分行业根据成本核算和绩效管理的需要，可以在行政事业单位财务管理制度中引入权责发生制”，由此，从事业单位会计改革入手，我国政府会计改革迈出重要步伐。2013年以来，财政部又相继修订了中小学、高等院校、科学事业单位、彩票机构等事业单位会计制度。

2014年8月底，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，从2015年1月1日起实施。新《预算法》也对各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提出了明确要求。2014年12月，国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发[2014]63号，简称《改革方案》），确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。根据《改革方案》，我国政府会计标准体系由政府会计基本准则、具体准则及其应用指南和政府会计制度组成。其中，基本准则主要对政府会计目标、会计主体、会计信息质量要求、会计核算基础以及会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等做出规定；具体准则主要规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则，具体规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量和报告；应用指南主要对具体准则的实际应用作出操作性规定；政府会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、会计报表格式及其编制说明等，便于会计人员进行日常核算。

2015年11月初，财政部发布《政府会计准则——基本准则》，2016年7月6日发布《关于印发〈政府会计准则第1号——存货〉等4项具体准则的通知》，在该通知中，财政部发布了《政府会计准则第1号——存货》、《政府会计准则第2号——投资》、《政府会计准则第3号——固定资产》和《政府会计准则第4号——无形资产》等4项具体准则，这些会计准则均在2017年1月1日正式实施。按照改革方案，政府会继续出台更多的具体准则、应用准则和政府会计制度。

随着政府会计标准体系的不断完善，从以下几个方面对行政事业单位的会计管理水平提出了具体要求：

1．进一步规范单位会计行为，提高会计信息质量

按收付实现制对预算收入、预算支出和预算结余进行会计核算，按权责发生制对资产、负债、净资产和收入、费用进行会计核算。同时按照会计原则性要求确认、计量和列示各个会计要素，按照已明确的标准保证会计信息质量，对各项经济业务或事项进行全面、规范的会计处理，提升单位会计信息质量。

2．夯实单位财务管理基础，提升财务管理水平

行政事业单位要通过实施会计法律法规，贯彻落实国家各项预算管理要求，规范收支行为，夯实预算管理的基础，建立健全预算管理制度；严格落实有关国有资产管理的规定，全面、真实反映增量和存量资产的状况，夯实单位资产管理的基础，完善控制国有资产流失的管理制度，提高单位国有资产管理的绩效；严格落实有关财务管理规定，增强公共管理意识，实现资金、资产和资源的科学合理配置，防范和化解财务风险，促进单位持续健康发展。

3．准确反映单位运行成本，科学评价单位绩效

按照权责发生制原则核算各项耗费，如计提固定资产折旧费用、无形资产摊销费用等，并要求编制收入费用表，合理归集、反映单位的运行费用和履职成本，科学评价单位耗费公共资源、成本边际等情况，建立并有效实施预算绩效评价制度，提升单位绩效评价的科学性。

4．全面反映部门整体财务状况

在编制决算报告的同时，还要编制包括资产负债表、收入费用表和现金流量表在内的财务报告，全面反映单位的预算执行情况和财务状况、运行情况和现金流量等。按规定合并所属单位的财务报表，编制部门合并财务报告，全面反映部门整体财务状况，并按照规定进行审计和公开。

（五）行政事业单位内部控制建设

在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。行政事业单位内部控制不是可有可无，而是建设的意义深远。一个完整的国家治理体系除了具有必要激励体系之外，还应该具有真正的制衡约束机制与之相伴而生，内部控制就是国家治理机制中制衡约束机制的重要组成部分，二者缺一不可。

作为一个特殊的组织群体，行政事业单位承担着制定政策并组织实施的重要职责，以提供各种社会服务为直接目的，财政拨款是其主要资金来源。与企业、非营利组织等其他社会法人组织相比，行政事业单位的内部管理状况却相对落后，与其肩负的重要社会职责有失匹配，主要表现为职能划分不够明确、管理效率较低、行政成本偏高、贪污腐败现象频出等。这些问题受到社会各界的广泛关注，有些甚至引起了人民群众的不满，引发了社会矛盾。如何提高行政事业单位管理水平，创新行政事业单位管理方式已经成为一个迫切需要解决的问题。有控则强、无控则弱、失控则乱，建立健全完善的行政单位内部控制则为解决上述问题提供了一条思路。

相对于纪检监察、审计等外部监督，内部控制犹如单位自身的免疫系统，通过不相容职务相互分离、相互制约和授权审批等手段，达到防范风险于未然和自我纠正的目的。实际上，从全球范围来看，目前企业内部控制理论和实践在国内外日趋完善，政府部门内部控制也得到一定范围的普及，如美国、英国、日本和荷兰等。

根据西方国家的政府内部控制建设过程，尤其是较早关注政府内部控制且内部控制相对健全完善的美国，政府内部控制总是以会计体系变革为开端。以美国为例，其政府内部控制建设经历了内部会计控制阶段、从内部会计控制向管理控制阶段的过渡阶段、内部控制框架阶段。在第一个阶段（内部会计控制阶段），美国政府按照《1789年法案》设立了财政部，并建立了政府集中的会计和报告系统，随后在1894年《多克瑞法案》要求转变联邦政府的财务管理办法，同时精简联邦政府机构，1948年美国审计总署成立会计系统局，提出“适当的内部控制是联邦机构会计系统整体的一部分”，建议加强对会计系统及相关控制的内部审计。此时所称的相关控制，就是主要针对会计系统的内部控制。随着行政事业单位改革的进一步深化，会计体系逐渐建立健全，进一步推进行政事业单位内部控制建设的条件逐渐具备，我国政府对行政事业单位内部控制越来越重视。

2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称《单位内控规范》），自2014年1月1日开始实施，这标志着我国行政事业单位内部控制建设进入实质性操作阶段。为了改善执行情况，2015年年底财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），要求全国各级各类行政事业单位于2016年年底前完成内部控制的建立和实施工作。为进一步推动单位开展内部控制的建立与实施工作，2016年6月24日，财政部正式发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号），通过“以评促建”的方式，以量化评价为导向，推动各单位于2016年年底前如期完成内部控制建立与实施工作。

无论是就行政事业单位目前面临的问题而言，还是从其他国家的内部控制实践经验的角度来说，行政事业单位内部控制都是行政事业改革的一大趋势。行政事业单位可以通过构建内部控制建设，提升单位的内部管理水平，实现领导干部的权力制衡，营造出风清气正的单位环境，促进高效廉洁政府的建设。