二、工作机制控制建设

（一）工作机制控制概述

所谓机制，是指以所设机构为载体，建立科学的执行程序和完善的制度规范，并通过监督和评价来激励程序和规范的有效执行，以此实现规则制衡。行政事业单位应当设置符合单位实际情况的工作机制，实现单位的权力制衡。从单位整体层面看，行政事业单位应该设置“三权”分离、风险评估、议事决策、议事决策问责、相关部门沟通协调等工作机制。

“三权”分离的工作机制即单位的决策权、监督权、执行权相互分离，决策、监督、执行的过程和岗位分离。

风险评估机制指单位领导应该定期对单位经济活动进行风险评估，明确业务活动的风险点，采取必要措施控制风险，防患于未然。

议事决策机制指单位应该制定议事决策的工作流程，针对不同级别的决策事项明确审批权限，规定具体的决策原则。

议事决策问责机制指单位应该适当公布议事决策结果，对议事决策过程进行详细记录，按照“谁决策、谁负责”的原则，实行责任追究机制。

相关部门沟通协调机制指单位内设部门及下属单位间的衔接和联系，部门间应加强沟通协作，保证内部控制在分权的基础上充分高效的协作。

（二）工作机制控制目标

第一，单位经济活动的决策、执行和监督应相互分离，使得权力受到制衡和约束，保障权力在规定的范围内行使。

第二，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

第三，单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，提高议事过程的科学性。单位议事决策的权责划分应科学合理，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制，确保重大经济活动都经集体决策。

第四，做好议事决策的记录工作，保持记录的客观性和真实性，建立健全议事决策问责机制，将决策责任具体落实到个人，让决策效果与相关责任人的升迁降免和经济奖惩相挂钩，使决策得到严格落实与执行。

第五，单位应建立各部门和岗位之间的沟通协调机制，明确各部门和岗位在内部控制中的作用，全员参与，从思想上重视，从行动上积极配合内部控制职能部门对单位内部控制的建设工作。

（三）工作机制控制主要风险点

第一，单位经济活动的决策、执行和监督未做到有效分离，单位在办理经济活动的业务和事项前未经过适当的授权审批，决策和监督角色缺失。

第二，开展风险评估时没有明确的经济活动目标以及工作计划，无法通过管理控制措施保证目标的实现；未建立风险识别机制，无法准确识别风险因素；未形成合理的风险分析方法，风险分析不到位，无法真正掌握风险发生的原因和影响；未建立有效的经济活动风险防范机制，不能及时对识别的风险采取适当应对措施。

第三，决策机构职责权限不明确，议事决策缺乏科学性，单位出现“一言堂”、“一支笔”等现象，重大经济活动事项缺乏集体决策；议事决策事项范围划分不清，没有根据单位实际情况明确划分“三重一大”业务，即使确定了，但是单位随意更改，导致出现管理混乱；单位决策审批权限设置不当，可能导致出现越权决策或未经授权而进行决策，影响经济活动决策的效果。

第四，单位议事决策过程缺乏客观记录，没有如实记录决策过程中每个人的意见，影响单位决策问责，使决策过程流于形式，缺乏权威性；单位没有及时进行决策信息公开，缺乏社会监督；在决策后缺乏对单位决策的追踪问责，影响决策的落实和执行。

第五，单位各部门、各岗位信息沟通不顺畅，各个业务流程衔接不好，导致内部控制执行过程中效率低下，不利于内部控制制度的有效运行。

（四）工作机制控制建设

1．决策、监督、执行分离机制

单位除了根据国家有关法律法规和单位规章制度，结合内外部环境，对单位组织架构进行设置外，还应该形成部门间的制衡机制，处理好组织架构中决策权、执行权和监督权的分配，形成三权分立、相互制衡的机制。

要实现三权分离，需要在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制。从横向关系来讲，完成某个环节的工作须由来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明；从纵向关系来讲，完成某项工作须经过互补隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督、上级受下级牵制。同时，履行内部控制监督检查职责部门的独立性有利于减少凌驾于内部控制之上的特殊权利的可能性。从而依据分事行权、分岗设权、分级授权的原则，建立权责一致、有效制衡的组织架构体系，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。

2．风险评估机制

风险评估是识别及分析影响单位控制目标实现的因素的过程，是风险管理的基础。在风险评估中，既要识别和分析对实现控制目标具有阻碍作用的风险，也要发现对实现目标具有积极影响的机遇。单位风险评估流程所涉及的主要工作包括风险识别、风险评估与风险应对，具体内容详见第三章第五部分内容。

3．议事决策机制

行政事业单位议事决策通常由单位领导班子成员决定，单位领导班子成员由行政、党委和纪检的主要领导组成。议事决策的方式方法、决策权的集中度以及是否具有可操作性的决策是影响单位内部控制效果的关键环节，如果单位主要领导的个人权威很高，领导班子的小范围决策容易造成个人说了算、一支笔现象。《单位内控规范》第十四条第二款规定：“单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。”单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定，提高决策的科学性、降低决策风险。

（1）议事决策的权责划分。

科学的议事决策机制需要避免“一支笔”现象，限制党政一把手的个人权力，健全“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制；议事决策过程中应当让单位领导班子成员都能够充分行使职权，通过组织单位党委会、领导班子会议、办公联席会、专项讨论会等形式的决策会议，决定单位重大经济活动事项。同时要正确处理好集体决策和个人负责的关系，集体决策不意味着要集体负责，因为集体担责的结果往往会是无人担责。

（2）议事决策的事项范围和审批权限。

议事决策主要是针对行政事业单位的“三重一大”业务（重大决策、重大事项、重要人士任免及大额资金支付业务）。这些业务应由单位领导班子集体研究决定，但由于各单位实际情况不同，是否属于“三重一大”业务，单位要根据有关规定和实际情况确定，明确单位议事决策的事项范围，一经确定，不得随意变更。同时，应当按照经济活动类别对经济活动决策事项进行分类，针对不同类别的决策事项明确具体的决策机构和决策方式。

此外，行政事业单位应当根据经济活动决策事项的类别和标准，建立和完善授权审批制度，原则是建立分级授权审批制度，对于资金划转、结算（支付）事项应明确责任、划分权限实行分档审批。对于重大经济活动决策事项建立审批机制和会签制度。授权审批是对审批权限和级别进行限制，包括分级审批、分额度审批和逐项审批三种方式。分级审批是下级单位发生的经济事项需要按照授权级别不同依级次向上报批的控制方式。通常单位根据责权匹配原则设立授权审批权限，权限较低的部门领导具有较低的授权额度，权限较高的部门具有较高的授权额度，依据单位具体情况和权限层级设置阶梯型授权审批权限（见图4-4）。

授权审批的终极权限在于集体决策，目的是对重大事项防止“一支笔”或“一言堂”的决策风险，防范错误决策到执行过程的潜在重大损失。

（3）议事过程的科学决策。

为防止“拍脑袋”的决策缺陷，议事决策过程要建立在调研、论证、咨询、调整、协调、决定的基础上，严格遵守单位议事决策的工作程序，遵循议事决策原则，确保单位议事决策过程符合国家政策法规，行政事业单位议事决策工作程序和基本原则如表4-1所示。

此外，领导决策要与专家论证、技术咨询和群众意见相结合，建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。在行政事业单位做出重大决策时，碰到一些专业性比较强，要注意听取专家的意见，必要时可以组织技术咨询，进行专家论证，具体专家论证机制如表4-2所示；对于关系到群众切身利益的，要认真听取群众的意见和建议。

4．议事决策的问责机制

为体现决策过程的严肃性和科学性，要详尽记录整个议事过程的参与人员与相关意见。为保证记录的客观性和真实性，如实反映每位成员的决策过程和意见，在认真做好记录的基础之上，要向每位成员核实记录并签字，并及时归档。

单位应该在决策前实现信息公开，不涉及保密事项的决策要做到决策结果的公开性，将决策结果置于社会的监督之下，保证决策结果的公正和公平。

为保证决策效果，在决策后也要实行对效率和效果的跟踪，要建立相关的问责追责机制，让决策效果与相关人的升迁降免和经济奖惩相挂钩，促进决策严格落实与执行。

5．相关部门沟通协调机制

内部控制的建立与实施，单位应当建立各部门或岗位之间的沟通协调机制。为此，应做好以下工作：强化单位负责人在内部控制体系建设中的“第一责任人”意识，只有高层领导充分认识到内部控制的重要性，才能有效调动全员参与建立完善的内部控制体系；各部门积极配合内部控制职能部门对单位业务活动进行的风险评估和流程梳理，主动开展本部门的内部控制建设工作，开展风险评估、接受检查监督、提供必要材料、认真落实单位的内部控制制度、对发现的问题积极进行整改并主动上报；各部门间做到信息流畅、沟通顺利，部门接口人积极履行职责，及时向上级汇报本部门建设情况并及时传达单位内部控制建设信息到本部门，促进内部控制建设工作开展的效率和效果。