建立健全支撑“一带一路”建设的中国国际援助和开发合作体系研究

孙靓莹

中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员

中国国际援助与合作开发是中国与其他国家展开政治经济合作的重要手段。经过六十多年的经验积累，中国在对外援助领域已经探索出一套具有中国特色的、以构建全球伙伴关系为目的的援助模式。将中国国际援助与开发合作体系构建与“一带一路”倡议相结合，将进一步促进中国国际援助体系构建；通过探索与他国合作开发的新模式，更能加快推进“一带一路”倡议的落地与实施。“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展目标对接是全球化时代题中应有之义，对援助与开发合作体系的提炼概括更是向外输出有中国特色的社会主义建设发展经验与意识形态观念的重要渠道。中国援助与合作开发体系构建应以基础设施投资及新型融资平台建设为先导，以促贸援助及投资为重要手段。为此，应加快协调机制体制建设，提高援助有效性。中国可以考虑设立一个级别较高的专门机构作为对外援助管理机构，并进一步调整国际援助与合作开发的具体政策措施。

2013年9月和10月，中国国家主席习近平访问哈萨克斯坦、印度尼西亚时分别提出“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”和筹建亚洲基础设施投资银行的倡议。2014年11月8日，国家主席习近平宣布中国将出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”倡议沿线国家基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供融资支持。2015年3月28日，国家发展与改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，从顶层战略角度阐明了“一带一路”倡议的时代背景、攻坚原则、框架思路、合作重点、合作机制等内容。

发展援助以及开发合作体系建设作为国家进行对外交往的重要手段，在维护国家利益、实现外交政策方面发挥着不可或缺的影响。世界大国在不同时期，均从各自国家利益的角度，调整自身对外援助力度与方式，使之维护并发展自身利益。从世界发展的总体格局来看，中国的经济实力正在不断提升，处于世界大格局重新构建的关键时期，需要与之相匹配的大国发展援助与开发体系。“一带一路”表达了中国领导人对“求同存异，和平共处”的愿望，以及对提供全球公共物品、安全、和平以及可持续发展的承诺。在多极世界中，传统的南北发展援助理念与新兴的南南发展合作理念之间竞争与合作共存，中国在全球经济治理方面发挥重要作用的同时，也必须更新自身的对外国际援助和开发合作体系理念与指导框架，使之为中国所用并服务于中国崛起的总体策略。经过六十多年的经验积累，中国在对外援助领域已经探索出一套具有中国特色的、以构建全球伙伴关系为目的的援助模式。如果能够将对外援助以及合作开发体系与“一带一路”倡议相对接，则能够在有效推进“一带一路”实施的同时，构建出符合中国利益的新外交版图。

一 “一带一路”国际援助与开发合作体系的基本指导原则

中国的国际援助与开发合作体系既根植于数千年古老文明所滋养出的民族精神与传统文化，又服务于新时期中华民族崛起的宏大战略目标。在20世纪五六十年代，作为低收入国家的中国就已经开始向亚洲及非洲国家提供发展合作。中国与其他发展中国家开发合作的历史正是南南合作促进经济转型所历经的共同学习、互相借鉴的过程。在构建国际援助与开发合作体系过程中，中国应提倡平等互利、讲求实效和共同发展三项原则，重视国际援助与合作开发项目的经济、政治、社会效果与民心联结。通过向“一带一路”沿线国家提供援助、构建合作开发体系，促进上述国家的经济增长和民生改善，争取上述国家在中国构建国际政治经济新秩序过程中对中国的认同与支持，改善中国发展的外部环境。此外，中国应坚持义利并举、量力而行和实事求是的实践观。在践行国际援助及构建开发合作体系过程中，需要慎重确立选择受援国标准和援助标准，对援助规模总量进行有效控制。

从发展理念上看，中国为“一带一路”沿线国家提供了不同于“华盛顿共识”和市场原教旨主义的新发展思路，这也是中国对发展援助与合作开发体系的独特贡献。在西方发展援助理念中，使用产业政策以及实现技术升级往往不是关注的重点。西方援助项目关注的重点是“发展中国家缺少什么”，例如市场经济体制构建、行政机构设计以及人力资本提升。但他们经常忽略“发展中国家已经拥有什么”，比如包括土地与资源在内的显性比较优势以及未来增长潜力。总结中国的成功经验，在发展援助理念上应在以下几个方面予以重点体现：第一，以包括公路、桥梁、水电和其他发电及传输服务在内的基础设施为先导；第二，支持经济特区与工业园区发展，推动产业集群建设；第三，寻找并重视培育有潜在比较优势的部门。

此外，从总体规划上，“一带一路”国际援助与开发合作体系应与联合国2030年可持续发展目标相一致。联合国2030年可持续发展目标广泛为各个国家所接受，并成为各个国家共同遵守并致力发展的目标，这已经是不争的历史潮流。可持续发展目标共包括17个子目标，分别从经济、社会、环境多个角度进行阐释。支持其他发展中国家减少贫困和改善民生，是中国对外援助的主要内容，也应成为向“一带一路”沿线国家提供国际援助与合作开发的出发点和落脚点。中国重点支持其他发展中国家促进农业发展，提高教育水平，改善医疗服务，建设社会公益设施，并在其他国家遭遇重大灾害时及时提供人道主义援助。从实质内容上看，这与联合国2030年可持续发展目标相一致。此外，联合国2030年可持续发展目标以及第21届联合国气候变化大会（COP21）目标的实现都需要调动大量的资源，中国在体现大国责任的同时，需要有目的地将发展援助、贸易与投资相结合，利用所有可获得的金融工具，引入新的和创新性的融资平台和融资工具来应对消除贫困和转变产业结构所带来的挑战，从而实现绿色与可持续发展。

二 “一带一路”国际援助与开发合作体系应以基础设施投资及新型融资平台为先导

“一带一路”构建应聚焦于互联互通、基础设施建设以及经济结构转型。其中亚洲基础设施投资银行以及丝路基金可以看作是“一带一路”倡议的两个融资机制平台。“一带一路”倡议反映了中国对自身经济发展关键思路与经验的总结。中国在基础设施方面的比较优势非常明显，主要体现在建筑、水力发电、高速公路、铁路建设等多个方面。基础设施建设可以推动贸易的增长，以基础设施投资拉动经济作为一种反经济周期的方式，可以在短期内推动总需求并在长期内促进生产力提高。

举例而言，以中国为代表的快速增长经济体中，提前修建高速公路的成本比推迟更低。如果基础设施建设晚于城市化，上升的土地成本将严重阻碍基础设施建设的推进。关键性基础设施作为具有强烈正外部效应的公共产品，它们的存在将大大降低生产部门的商业运行成本，促进国内外贸易，提高所在国对外竞争能力。上述经验同样适用于其他人口增长和城市化速度较快的“一带一路”沿线国家。中国可以与“一带一路”沿线国家分享这一基本经验。

在过去，中国绝大多数开发合作以双边为主。目前，凭借新成立的多边金融机构，中国有能力为发展融资做出更多贡献。传统援助国由于受到沉重债务负担和缓慢增长影响，其在发展融资中所占比重在逐步减小。未来在发展融资中，官方发展援助的比例将会降低，而其他官方资金、类其他官方资金，以及由新型经济体的开发银行以及主权财基金所提供的类其他官方投资将占据主导。与双边发展合作相比，通过发起并主导上述多边金融机构，中国可以有目的地将更多全球资本留存于发展中国家，使之服务于发展中国家实体经济建设需要，推动发展中国家经济增长。这不仅可以改善资本全球配置效果，增强发达国家和发展中国家之间的风险共担意识，更能够增强中国经验和中国发展模式的说服力。“一带一路”沿线国家也可以从多边金融机构成员国内的高储蓄、强劲消费需求以及规模经济中获益。

目前，中国主要利用了三个渠道为基础设施融资：基于财政的直接预算投资；基于市场的融资，包括基于土地融资的借款；以及基础设施的公私合营方式。此外，亚洲基础设施投资银行与丝路基金也成为中国“一带一路”国际援助与合作开发体系构建中的重要融资平台。中国作为新兴经济体为对外援助与合作开发框架体系提供了新的思路、增长机遇以及实践经验，此外，中国还为“一带一路”倡议的落实提供了发展融资。中国正在经历产业转型与升级，“一带一路”沿线国家是承接来自中国的以劳动密集型产业为代表的产业迁移和产能合作的良好对象。沿线国家作为发展融资领域的新来者，可以通过与中国的合作成为更好的发展合作伙伴和地区与全球事务中更负责任的利益相关方。

三 “一带一路”国际援助与开发合作体系应以促贸援助与投资为重要手段

中国的南南发展合作具有自身的独特之处。一直以来，中国一直将援助、贸易和投资相结合，基于自身要素禀赋及比较优势定义有中国特色的发展合作体系。中国一直遵循相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的基本原则。中国在发展对外援助体系以及合作框架过程中没有附加政治条件，而且中国从不把这种援助看作是单方面的赐予，而认为援助是相互促进的过程。

以基础设施建设为先导，通过积极设计发展援助与合作开发体系，能够合理扩大受援国国内对中国产品的需求，有效推动中国商品的出口。这种正向推动作用同样体现在投资领域。中国对非洲的援助就与对非洲直接投资之间有明显相关关系。为更好地发挥国际援助与开发合作体的作用，中国应积极加强对东道国宏观政策的咨询与援助，以本地化战略为主要方式，利用优惠援助贷款等方式强化援助效果。

以基础设施建设为先导，通过国际援助与开发合作体系为东道国提供国内公共产品，能够降低中国对外投资的不确定性，减少沉没成本，进一步扩大对外直接投资。此外，以对外直接投资方式参与东道国国内经济建设，能够激发东道国经济发展自主性，降低援助依赖，是发展援助的有益补充，扩大减贫效应与资金利用杠杆效应，放大发展援助效应，形成发展援助与直接投资之间相互促进的良性互动关系。

促贸援助作为官方发展援助的重要形式之一，在帮助发展中国家提高生产能力和经济发展水平目标方面发挥着重要作用。促贸援助提出至今已走过10个年头，成为国际社会重点援助领域。作为“促贸援助特别工作组”的13个缔约方之一，中国参与制定了“特别工作组关于促贸援助的建议书”，致力于推动促贸援助发挥实效。目前中国向受援国出口的主要是受援国存在较大需求的劳动密集型产品，从技术水平、产品结构上看更容易与“一带一路”沿线国家兼容互补。此外，与发达国家采用方案援助（依据一系列综合发展规划）相比，中国主要以项目援助为主，援助目标更为清晰，责权更为明确，受援国能够依靠具体项目尽快掌握符合自身经济发展水平的技术与管理经验，短期效果更为显著。

四 “一带一路”国际援助与开发合作体系应加强国内法律体系与体制机制建设

“一带一路”倡议作为国家层面的重大对外战略构想，融合了政治、外交、经济等各个方面的合作理念，是中国对外援助制度建设的重要引擎。近年来，中国在对外援助领域的基本立法架方面取得了重要进展。2014年商务部出台的《对外援助管理办法（试行）》的颁布为《对外援助法》的出台和对外援助制度的完善提供了契机。《对外援助管理办法（试行）》就对外援助的定义、宗旨、原则、目的、方式等进行了初步的规范。

2015年中国在对外援助法律框架方面取得进一步进展，商务部颁布了《对外援助成套项目管理办法》、《对外援助物资项目管理办法》、《对外技术援助项目管理办法》。《对外援助成套项目管理办法》中加入了“软”援助的理念与内容，以期充分利用已建成工程的使用功能，促进中国技术知识经验的走出去，提高受援国的能力建设。

然而，中国在援助组织和管理机构框架方面，仍然存在多头管理的现象。农业部、商务部、财政部、外交部等部委共同参与了援助决策和执行，政出多门、多头管理既拉低了效率，又使援助没能得到有效的分配，造成了资源浪费。中国应加快协调机制体制建设，提高援助有效性。因此，中国可以考虑设立一个级别较高的专门机构作为对外援助管理机构。

在援助的监督和评估体系方面，虽然中国已经有一些援助监督与评价规则，但仍缺乏独立评价机构与操作规范。中国应重视科学与透明的对外援助评价体系构建，建立分地区、分国别、分领域、分援助方式的不同层次与视角的对外援助评价制度，确立事前、事中和事后一贯的评价原则，增强对外援助评价标准的可操作性，积极发挥第三方评价机构作用，并充分利用对外援助评价的结果。此外，也应对发展领域中所有合作伙伴和企业进行国际评分和排名，其中符合下述条件的合作伙伴与企业所实施的项目可被列为优先考虑领域：（1）解决发展瓶颈、促进工业和服务业产业集群的项目；（2）有关可再生能源、绿色科技及生态工业园项目；（3）践行绿色融资原则的银行，包括但不限于赤道原则；（4）在生态工业园区和经济特区周边的基础设施建设项目。