分析报告

回顾亚太经合组织发展历史，助力未来合作

亚太经合组织（APEC）于1989年创建，成员由最初的12个扩展为现在的21个，关注的议题也不再局限于贸易自由化。作为亚太地区最具影响力的唯一官方区域经济合作论坛，亚太经合组织自成立之初就成了各国智库讨论和研究的对象。当前对亚太经合组织的研究大多属于非数量研究，所用研究方法主要有以下几种。

1．实证研究法：对亚太经合组织的历史发展轨迹进行记录和描述，并将标志性事件或具有里程碑意义的时间节点进行标记和归纳。

2．案例分析法：选取具有历史发展意义的事件/议题或具有特殊性的经济体成员作为案例，分析亚太经合组织的组织特点、发展历程和不足。

3．对外政策分析法：将美国等具有分量的成员作为研究对象，探究他们在特定议题或是特定APEC年度领导人非正式会议上应采取的政策和行动。

4．结构与系统分析法：透过分析国际力量结构和战略关系结构的变化，分析亚太经合组织内部成员的力量博弈，以及该组织与其他相似组织的竞争与合作。

一 亚太经合组织成员在世界经济格局中的地位与作用

亚太经合组织的概念最早是由澳大利亚总理鲍勃·霍克（Bob Hawke）在首尔提出的，他认为参考经济合作与发展组织（OECD）创建一个区域经济合作框架而不是贸易集团有助于防止政治冲突的产生。由于亚太经合组织从创建之初就将贸易自由化和开放的投资设立为组织目标，因此评估该组织在地区乃至世界经济格局中的地位也是基于组织成员的个体经济表现和与区域内成员之间的经济关系而进行的。亚太经合组织现有21个经济体成员，2016年成员人口总数约占全球人口总数的38.2%，成员经济体GDP占世界GDP总量的60%以上。近些年，APEC成员在地区、世界经济中地位变化呈现以下特点。

第一，亚太经合组织长期以来在经济领域都具有世界话语权。亚太经合组织包含了世界上三大经济体——美国、中国和日本，以及一大批发展势头正猛的新兴经济体，如泰国、马来西亚等，因此无论在过去或是不久的将来，亚太经合组织都将保持世界经济主导者的地位。

第二，亚太经合组织为世界引入了新的经济合作模式，并一定程度地证明了此新模式的效用。与欧盟不同，亚太经合组织采用的是“自主自愿、协商一致”原则，成员间的共识不具有法律约束力，所有承诺的兑现基于同伴间的压力和相互间的信任。得益于最高级别会议——领导人非正式会议的组织模式，各经济体成员领导人们能够在较为轻松的状态下谈论经贸相关议题，在不需签订事先拟定好的会议协定和议程的情况下各抒己见，这使成果能够更好地得到落实。如表5中2016年的最新数据显示，亚太经合组织成员的贸易自由水平在世界136个经济体中排名前列，市场准入水平逐渐提高（见表6），因此，亚太经合组织向世界展示了新的经济合作模式在促进贸易自由化方面是有所建树的。

二 亚太经合组织经济体合作的现状及其特点

20世纪80年代末，随着冷战的结束，国际形势日趋缓和，经济因素在国际关系中的地位日趋重要，经济全球化、贸易投资自由化和区域集团化的趋势逐渐成为潮流。20世纪70年代中期至90年代中期是自由主义国际关系理论的复兴期，越南战争中美国的失败和布雷顿森林体系的解体似乎都标志了美国的衰败，也驳斥了现实主义国际关系理论关于霸权是稳定世界秩序的论断。在此情境下，自由主义理论获得了发展空间。现实主义所否定的国际合作在自由主义看来，却是国家在国际秩序中共同生存的有效手段，是符合国家利益的。再有，自由主义国际关系理论在关于地区一体化上认为，地区内国家之间在经济、技术等功能性领域的合作能够产生“外溢”效应，从而促进地区内国家间政治和安全领域的合作，不断推动地区一体化的深入发展。亚太经合组织正是在这样的情境下产生的，是自由主义国际关系理论在地区、世界范围上的应用之一。到2017年，亚太经合组织经历了28年的风风雨雨，其发展特点可概括如下：

首先，亚太经合组织因其“软机制”的设立，常常被认为是成员领导人的“空谈俱乐部”，没有实际的职能。然而，无论外界如何质疑亚太经合组织存在的意义，各经济体成员都坚定不移地在亚太经合组织的框架内进行合作，这包括每年定期召开的领导人非正式会议和部长级别会议等。

其次，亚太经合组织的议题不再仅仅是贸易和投资自由化，从第一届领导人非正式会议的会议主题和成果来看（见表7），反恐、反腐、环境保护、知识产权保护、旅游业发展、信息技术发展等都是亚太经合组织关注的话题。

最后，就亚太经合组织的发展路径及成就而言，专家普遍认为亚太经合组织成立后的前五年是组织主要成果诞生之年，但是自此之后，组织发展开始停滞。亚太经合组织在1993年将领导人非正式会议常规化，这为地区领导人提供了一个能够建立领导人个人联系的平台，加强了组织在推动地区经贸合作和区域一体化上的角色。而在1994年，亚太经合组织宣布了《茂物宣言》，为组织直到2020年的发展设立了目标；1995年，“自主自愿、协商一致”正式被确立为组织合作原则；成功领导世贸组织在1996年签订《信息技术协定》。然而1997年的亚洲金融危机爆发之后，亚太经合组织就陷入了发展停滞期，除了在2001年为中国成功加入世贸组织中做了铺垫以外，并没有取得比较大的成果。

三 亚太经合组织合作面临的主要问题

尽管绝大多数智库专家对亚太经合组织持肯定态度，但是同时指出亚太经合组织仍旧存在许多问题，而这些问题大多是由亚太经合组织内部导致，而非外部，具体如下。

首先，亚太经合组织各成员间的互信仍旧薄弱，尤其是1997～1998年的亚洲金融危机和2008年的全球金融危机打击了成员经济体对发展目标的热情，这从根本上导致了组织发展停滞。在这两次危机中，亚太经合组织应对危机的反应能力较低，尤其是发达成员在援助发展中成员问题上踌躇不前，使得发展中成员开始质疑亚太经合组织处理经济危机的能力，同时也怀疑发达成员在经济合作上的诚意。

其次，就亚太经合组织本身而言，亚太经合组织的设置打击了该组织的效率。这里主要有三方面的问题：第一，议题的设置太过于宽泛。虽然不得不承认，众多的议题的确能够让亚太经合组织在广泛的领域都具有存在感，但是正所谓“样样通，样样松”，多样化的议题也让亚太经合组织无法深入讨论单个议题。第二，“自主自愿、协商一致”原则使组织缺乏有效手段落实目标，众多专家将此表述为“只有奖励却没有惩罚”，成员们在执行承诺上没有动力和压力。第三，不符合经济体规模的资金支持、不甚合理的秘书处设置以及工作人员配置也让亚太经合组织在近几年发展受阻。

最后，就国际合作形式而言，东亚峰会（East Asian Summit），二十国集团（G20）等地区、国际性论坛的出现，进一步冲击了亚太经合组织在地区、国际合作中的角色。亚太经合组织年度领导人非正式会议不再成为各经济体成员领导人参与地区、国际经济事务的首选。加上亚太经合组织近年来成绩平平，多样化的议题导致其逐渐失去了自身的独特性，亚太经合组织面临着如何吸引成员领导人出席年度会议的窘境。

四 亚太经合组织今后的发展趋势

基于以上对亚太经合组织面对的挑战和难题的概括和分析，未来亚太经合组织有下面几个发展趋势。

首先，经过多年的议题扩展，越来越多的专家和学者意识到亚太经合组织必须要重新回到它的原始使命，即专注于贸易和投资的便利化、自由化。这是亚太经合组织的立足之本，也是发展之源。因此，亚太经合组织应该对成员间的合作进行再定位，区别于其他国际、地区合作机制，细化讨论话题，专注于经济发展，而不是企图通过扩展合作领域谋求组织的长足发展。

其次，亚太经合组织应该适度调整组织框架。许多专家学者分析认为现行组织设置和人员分配降低了亚太经合组织的工作效率，不相匹配的组织资金与庞大的成员经济体量导致亚太经合组织在会议和活动的组织上心有余而力不足，因此，依赖于成员自愿捐献的组织资金筹措方式、频繁更换的亚太经合组织执行董事制度和内部任命的项目主任制度需要进行调整，亚太经合组织只有正视组织内部设置上的不足，亚太经合组织的工作才能变得更为连贯，具有竞争力和生命力。

再次，亚太经合组织应该加强自身作为一个团体在世界经济格局中领导地位的建设，这就要求各成员应该努力加强彼此间的凝聚力和互信。这不意味着放弃“自主自愿，协商一致”原则，相反，这个原则应该得到维护。松散的组织机制能够促成非正式、自发性的沟通与合作，有利于实现互利互惠、双赢乃至多赢的结果。虽然“软机制”的设立为亚太经合组织经济体的合作提供了极大的灵活性，但是同样也一定程度地影响了组织的凝聚力，这就需要亚太经合组织在组织原则和机制上做相应的调整或者补充。

最后，在成立之初就被提醒需要处理的几大关系，在亚太经合组织存在的这28年里仍未得到妥善解决，这包括亚太经合组织与世贸组织等国际组织的关系，与东亚峰会等地区组织的关系，以及与东盟自由贸易区、北美自由贸易区等次区域协定的关系。亚太经合组织应该摆正自己的位置，与这些组织在职能和目标上互为补充、分工合作、各有侧重。

五 中国对亚太经合组织合作的推动及展望

中国于1991年正式成为亚太经合组织成员。目前中国大部分的主要贸易伙伴是APEC成员。除了享受会员资格带来的好处，中国也致力于推动区域经济一体化的发展。

1991～2017年，中国积极参与亚太经合组织合作，成功举办两届APEC领导人会议，由最初的参与者逐渐成长为能够带领组织取得更深层次融合的成员经济体。在2001年，上海举办了第9次亚太经合组织领导人会议。会议通过了《领导人宣言：迎接新世纪的新挑战》《上海共识》和《数字亚太经合组织战略》等文件，并发表了《亚太经合组织领导人反恐声明》。在2014年的APEC北京会议上，各经济体领导人通过了《北京纲领：构建融合、创新、互联的亚太——亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议宣言》和《共建面向未来的亚太伙伴关系——亚太经合组织成立25周年声明》两份成果文件。作为东道国的中国，在北京峰会上就启动FTAAP进程提出了“北京路线图”，希望深化区域内的经贸互利合作，发展全球价值链、互联网经济、APEC互联互通蓝图，实现与“一带一路”倡议的对接，带领亚太地区各国在可预见的未来创造巨大的经济效益。

未来中国还将继续推动亚太经合组织建设，致力于深化区域经贸一体化和地区融合：

一是中国将继续坚定维护多边贸易体制建设，反对贸易保护主义。新中国正式参与地区多边贸易体制要追溯到1991年中国加入亚太经合组织。在亚太经合组织的帮助下，中国经济进一步自由化，而中国在亚太经合组织的作为也使中国最终成为世贸组织的一员，在世界多边贸易体系中占有一席之地。在中国共产党第十九次全国代表大会上，谈及如何实现中国“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的时候，习近平主席重申了“中国支持多边贸易体系，促进自由贸易区建设”的立场。在积极推进世界多边贸易体制建设的同时，习近平亦在多个场合都抨击过贸易保护主义。在2017年1月举行的瑞士达沃斯世界经济论坛2017年年会上，习近平就将搞贸易保护主义比作将自己关入黑屋子，最终将两败俱伤。在2016年在杭州召开的二十国集团领导人会议上，习近平也提醒各成员要恪守不采取新的保护主义措施的承诺。在与土耳其、拉脱维亚等国家领导人进行双边会晤时，习近平也号召共同反对贸易保护主义。得益于国家层面的足够重视，在未来，中国仍将继续为全球多边贸易体制建设做贡献，抑制贸易保护主义抬头。

二是中国将促进“一带一路”倡议与亚太经合组织框架下的亚太自贸区的对接。习近平在2016年秘鲁利马举行的亚太经合组织工商领导人峰会上强调，“推动太平洋两岸互联互通建设彼此对接，在更广范围内辐射和带动实体经济发展。要深入落实北京会议制定的互联互通蓝图，完善基础设施、制度规章、人员交流三位一体的互联互通架构，确保2025年实现全面连接的目标”。习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的发言中就提到中国要以“一带一路”倡议建设为重点，坚持引进来和走出去并重。当下，中国已经透过丝路基金、亚洲基础设施投资银行等加强对“一带一路”沿线的亚太经合组织成员在基础设施建设方面的援助，在未来这种援助还将继续。此外，“一带一路”倡议中的政策互通、贸易畅通、货币流通、民心相通也将成为中国推动亚太自贸区建立的着力点。

三是中国将继续推进对外经济的开放。古今中外的经验证明，闭关锁国是没有出路的，只有坚持开放，加入全球化浪潮，国家才能获得长足发展。在近日召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平代表十八届中央委员会做报告时就肯定了中国在建设开放型经济新体制上已经取得的成绩，同时也强调了中国梦与国际社会的紧密关系和构建人类命运共同体的必要性。习近平说道：“中国人民的梦想同各国人民的梦想息息相通，实现中国梦离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序。必须统筹国内国际两个大局，始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略……始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。”

谈到具体措施时，习近平提到要推动形成全面开放新格局，大力发展高层次的开放型经济，主动参与和推动全球化进程：“拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。”因此，中国在未来必定继续秉持改革开放，寻求在全球化、区域一体化、经贸自由化的浪潮中掌握主动权。在此背景下，亚太经合组织覆盖的地区是中国的家门口，专注的是中国“走出去”的必经之地的经贸发展，因此中国必将积极参与并推动该组织的活动，力求在该地区成长为有力的领导者。

亚太经合组织所覆盖的地区是世界上最具经济活力和潜力的区域之一。过往28年的历程表明，尽管亚太经合组织有诸多的不足，面临着众多挑战，但是各经济体成员都没有放弃在亚太经合组织的框架下寻求合作的机会。这说明，该组织的存在是具有一定意义的，这种意义是目前其他地区、国际组织所无法取代的。未来，亚太经合组织应该汲取过往经验的精华，弃其糟粕，继续致力于促进地区的经济合作和一体化进程，助力各成员的繁荣、稳定和发展。

暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授

21世纪丝绸之路研究院副院长

海国图智研究院院长

陈定定

2017年10月20日