子报告篇

子报告1 当代西方国家发展非政府组织动态研究

国内对社会组织的理解，一种有代表性的观点是：在政府和各类不同经济主体之外的那个层面，就是人们常说的社会组织。这一界定接近于国外所称的“非政府组织”（NGO: Non-Governmental Organization）、“非营利组织”（NPO: Non-Profitable Organization）、“第三部门”和“第三域”（Third Sector）、“非政府公共部门”（Non-Governmental Public Sector）、“志愿部门”（Voluntary Sector）、“利他的部门”（Altruistic Sector）等。泛指由相同利益需求主体自发成立的，具有非营利性、非政府性、自治性和社会性等特征的各种公民组织，其资金来源包括政府资助、企业（或个人）捐赠和服务收费。20世纪80年代以来，在“全球社团革命”的大背景下，这些组织在世界范围内得到了迅速的发展。长期以来，非政府组织一直是国外特别是发达国家经济学、社会学、政治学研究的前沿问题和热点问题之一，并且，随着非政府组织的发展，一些国家也逐渐形成了关于非政府组织管理的相对完整的政策。加强对国外特别是发达国家非政府组织理论的研究，总结它们关于非政府组织的政策经验，对加强我国社会组织的理论研究、促进我国社会组织的健康发展，无疑具有重要的借鉴意义。

目前世界上有各类非政府组织数百万个，其中国际性非政府组织数量超过35万个，国际组织中90%以上都是非政府组织。美国目前登记在册的非政府组织有100多万个，而且每年大约新增6万个。发达国家政府通过鼓励、培育各种非政府组织，逐步把一些传统意义的社会治理职能通过多种形式转移给它们承担。尤其是在社会服务领域和福利领域，政府不便或没有足够财力和精力去做的事情，由贴近居民、自发组织的非政府组织来承担，往往效率更高，解决问题更为直接方便，同时可以培养社会共同体意识、增强社会的凝聚力。在发达国家，非政府组织作为公共利益或弱势群体的代表，已从一般领域进入环保、社会服务、教育、医疗卫生、文化等社会公共服务部门的核心领域，具有法律法规健全、资金来源多元化、与政府互利合作、监督体系完善等特点，在提供公益服务、动员社会资源、研讨公共政策、广泛征集民意等方面发挥了极其重要的作用。非政府组织的发展已经展现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的强劲势头。在当代的西方社会，人们不约而同地开始逐渐承认一个事实：非政府组织已经成为政府决策过程中不可或缺的角色。

一 税收政策优惠

非政府组织在美国的经济和社会发展中占有重要的地位，因此历届美国政府对于非政府组织尤其是公共服务领域的非政府组织的发展非常重视，也针对非政府组织出台了多项政策，其中最为关键的就是税收优惠政策。美国的税收优惠包括两方面：一是对非政府组织本身的免税，二是对向特定非政府组织捐赠的个人和组织予以免税。

美国法律规定，一旦经过美国国税局审核通过，凡享有免税资格的非政府组织均可获得与组织宗旨相关的收入免税待遇，但从事与组织无关的商业行为仍需照常纳税。针对非政府组织的免税政策，可以在相当程度上减轻非政府组织的经济成本，也可以促使相关社会公益服务领域的组织更多地以非政府组织的身份进行登记和活动，有助于推动全美非政府组织的普及。个人和组织向特定非政府组织的捐赠可以减免税收，税收政策的杠杆调节，可以使民众和企业对于非政府组织的捐赠和支持热情进一步提高，从而有助于促进美国非政府组织的发展壮大。

美国实行税收减免的普惠制，因此涉及的非政府组织数量和相关资金数额都很庞大。而美国的非政府组织通过这些税收政策，获得了可观的资金支持，这在客观上也为美国非政府组织的独立运营和发展奠定了坚实的基础。对于非政府组织的帮扶，通过税收杠杆不仅可以避免国家因为资金扶持而对非政府组织的过度干涉，而且可以减轻相关政府部门的资金帮扶压力，更保证了非政府组织的稳定资金来源，为非政府组织持续向社会提供大量优质和高效的服务提供了保障。

英国慈善组织在登记后，需向英国税务及海关部门申请承认。英国针对慈善组织的税收优惠也包括两方面。一是慈善组织免缴大部分直接税种，在所得税方面，补贴、捐赠以及类似收入都不需要缴税。二是针对捐赠者的税收优惠，英国对慈善捐赠实施税收减免，个人和企业向慈善组织的现金捐赠都可以享受减税。

二 政府采购和财政支持

在公共服务改革方面，美国主要表现为服务外包，即通过公共财政给非政府组织配置资源，以促进公共服务的社会化。自20世纪80年代美国政府大力推行公共服务改革至今，在公共服务民营化和政府扶植非政府组织的背景下，美国公共服务领域的非政府组织开展了大量成果显著的工作。

为了使非政府组织能够更好地承担起向社会提供优质公共服务的责任，美国政府一方面为非政府组织参与公共服务开放了大量的活动空间，另一方面通过采购的方式将部分公共服务职能转交给非政府组织来履行，以此为非政府组织发展提供相应的资金支持。

美国政府在推动非政府组织发展的过程中，通过有意识地设立一些项目，搭建相关的平台来促进公众和政府其他部门参与非政府组织的发展。美国政府的措施主要分为两类：一是鼓励民众对非政府组织的志愿参与，二是引导和帮助非政府组织加强自身的管理和能力建设。

德国是欧盟成员国，在政府采购公共服务领域，除了作为欧盟成员国要遵守欧盟关于政府采购的相关法律和规定外，德国还要遵循本国联邦、州、地方三级政府的法律法规。欧盟和德国的政府采购原则如下。一是民法自治原则，即政府部门在进行政府采购时，与公共服务和产品的提供商一样都是平等民事主体，二者的采购关系是私法自治意义上的民事合同关系。二是预算法定原则，即政府采购项目和采购金额严格按照本国立法机关批准的预算法执行。三是平等待遇原则，即所有公共服务的提供机构都享受平等的技术标准待遇。四是公开透明原则，即政府采购应当在公开和有监督的状态中进行。五是充分竞争原则，即政府采购要求公开招投标，并进行严格监督。六是非歧视原则，即禁止基于地域因素排斥外来服务。

欧盟于1992年颁布了关于公共服务采购的分类规定，将采购服务划分为“优先”和“非优先”两类。优先服务包括道路交通运输、科技研发、计算机应用等，非优先包括铁路交通运输、法律服务、教育及职业培训、健康与卫生服务等。根据欧盟的规定，优先服务购买必须严格按照欧盟的规定执行，而非优先服务购买则须遵循非歧视和透明度原则，由于一般社会公共服务多属于非优先服务，所以欧盟各成员国可以在遵循欧盟相关原则和规定的情况下自行设定本国规定。此外，欧盟还明确了需要采购的服务范围，政府采购公共服务的资金必须来自有保障的财政项目，还要有相应的法律依据；同时欧盟还要求各成员国加强对非营利组织的资格审查和评估，并以评估结果作为政府后续采购项目的重要依据和参考。

三 重视对非政府组织的人才培养

美国的大学是非政府组织人才培养的要地，其中包括非政府（非营利）组织管理专业、社会工作专业、公益创新培训项目。非政府（非营利）组织管理专业一般设在各大学的公共管理学院内，其教学注重面向社会实际，开设的课程不仅包括政治学、公共管理学等，还涵盖会计学、信息网络管理、运筹学等。社会工作专业早在20世纪初便已开始在美国大学设立，当今的美国社会工作专业教育属于职业教育，注重实践环节的锻炼，同时也重视培养学生的社会工作经验。由全美各大高校陆续开展的公益创新领域的研究与教学工作，如今已经越来越多地同美国企业孵化器及社会发展方向相结合，正在为美国非政府组织的发展提供源源不断的人才和价值理念。

美国非政府组织的人才，主要来源于几个方面：一是卫生、医疗、社会工作、工程技术、传媒等方面的专业人士；二是在社会工作领域有着专业资质或者拥有丰富经验的相关从业者；三是政府或者企业相关高层中拥有较高声誉和出色行业管理经验的管理者；四是掌握外语能力并且拥有海外工作、学习和生活经验的人；五是经常参与志愿活动，对从事特定群体服务工作有强烈兴趣并且有奉献精神的人士。

美国非政府组织人才的招募渠道主要分为两类：一是传统线下招聘模式，二是互联网线上招聘模式。传统线下招聘模式主要包括校园招聘、人才市场招聘、在职人员招聘、实习生招聘、在报纸杂志以及其他传媒上发布招聘广告、与其他非政府组织联合招聘等。而随着互联网的发展，美国的非政府组织越来越多地开始采用线上招聘模式，通过向全美的求职者开放信息发布和就业申请网上平台，提高招聘的效率及提升人才与自身的契合度。

由于美国的公民社会成熟度较高，所以美国的非政府组织不仅种类繁多而且大多组织结构明晰，涵盖美国社会生活的方方面面。除了直接参与提供公共服务和从事社会工作的非政府组织外，美国还有大量为非政府组织提供专业培训、咨询的服务机构。在美国非政府组织的员工职业培训，以及人才队伍建设和专业技能提升方面扮演重要角色的当属美国社会工作者协会，它既是社会工作者的专业组织，同时也是行业自律组织。另外，美国社会工作者协会还承担了对社会工作者的从业资格认证工作，以及为此建立了社会工作者考试制度。

德国的高等教育机构可以概括地分为两类：一类是秉承精英教学并且注重基础理论和学术研究的综合性大学；另一类是二战后发展起来的以职业为导向的应用科技大学，其主要目的是培养学生的实务技能和职业能力。因此，很多德国非政府组织的人才培养是由应用科技大学的相关专业完成的，而且就读于应用科技大学的学生在毕业时，往往可以获得相应专业领域的从业资格，从而作为拥有合格职业技能的专业人才进入市场。

另外，德国发达的职业教育体系为非政府组织专业人才深造和培训提供了广阔平台，在培养专业人才时德国采取的是“双元制”。双元制作为学徒制的衍生品，主要采取校企合作的方式，经费大部分由用人单位承担。为推动社会工作专业促进非政府组织的发展，2007年改革后，德国开始实行获得社会工作专业文凭者同时可获得社会工作和社会教育双学位的制度，学生在获得社会工作专业学士学位的同时可获得社工师的国家认证，可以直接进入社会工作领域就业。德国应用科技大学公共卫生领域的专业设置偏向实际应用，公共卫生专业的学生在毕业时也可以像社会工作专业的学生一样获得学位证书和德国及欧盟的职业资格。

德国的非政府组织人才培养具有很强的针对性，比如非政府组织的工作者可以通过网络渠道获得完善的职业培训信息，包括传统的双元制、应用科技大学专业培训、职业技术继续教育等，而职业培训网站的短期课程、网上学习，还有长期社会实习等为德国培养了大量非政府组织工作人才。此外，非营利部门是德国非政府组织的一大特色，德国形成了从上到下的伞状非政府组织体系，由联邦志愿福利组织联合会和下属的六大福利联合会以及众多的州、地方级别分支机构构成的全德非政府组织工作网络，为德国社会组织的会员提供了形式多样的教育资源和培训服务，这对于我国推进社会组织的建设和发展有着很好的借鉴意义。

德国是世界上志愿者群体活动最为踊跃的国家之一，德国人从事志愿服务的热情同德国国内良好的制度保障及志愿文化密不可分。德国联邦政府先后颁布了多部关于促进志愿服务和非政府组织发展的法律，并且出台了财政税收减免和替代兵役等政策，以此来鼓励志愿服务和非政府组织的发展。德国鼓励非政府组织志愿者的招募，各级政府部门和社会各界都重视志愿者专业能力的培养和发展。同时，德国联邦政府鼓励、支持并引导非政府组织开展各类社会公共服务领域的志愿者培训活动，以此来增强非政府组织志愿者的专业素质，政府还通过上述的六大福利联合会设立专门培训志愿者的机构，以促进志愿服务的统一和普及。

四 非政府组织的运作管理规范和人员分工明确

美国的非政府组织历经二百多年的发展，目前已经形成一整套符合美国国情且配套完备的管理和运作模式。美国非政府组织的批准登记较为简单快捷，主要是电子申请的形式。申请材料的内容主要包括该非政府组织的性质、运作计划、服务宗旨以及理事会成员等。美国的非政府组织，主要由理事会、执行总裁（CEO）、工作人员构成，分工详细而明确。

美国非政府组织的理事会主要由出资人、社区居民代表以及知名人士和社会工作者构成。执行总裁由理事会聘用，主要负责执行理事会的计划和任务。工作人员通常由执行总裁来确定和聘用，主要协助执行总裁完成相关计划和从事具体工作，并且在日常工作中确保该组织运作正常。

英国的慈善组织早在18世纪就建立起了一系列相应的组织机构和管理规范。首先，英国的慈善组织以会费制为基础，某些人如果对某些慈善事业比较感兴趣，并希望成立相关社团或组织，或者想成为某些社团和组织的成员，必须在组建或者加入社团时缴纳一定的入会会费并且保证每年还要认捐一部分数额的分摊会费。其次，英国的慈善组织会员享有相应的权利，比如选举和被选举权以及表决权等，此外会员还有获得救助的权利。比如1787年成立的肯特慈善医疗协会规定，会员去世后，在符合条件的情况下该会员的遗孀或者子女享有获得救助的权利。

经过数百年的发展和改进，当今的英国慈善组织建制已经较为完善，其中管理层由以会长为首的行政职员和以财务主管为首的财政职员组成，行政职员由全部认捐者和赞助人组成，财政职员一般由认捐者担任。同时，慈善社团或机构一般会聘请牧师参与宗教指导工作，医院、诊所等专业性较强的机构必须配备专业人士如医生、药剂师、护理师等，值得一提的是，这些专业人士不仅可以利用他们的专业技能和知识，还经常负责组织的管理工作。大多数英国的慈善组织以章程与规定作为守则，保证组织规范、运行有序，每个慈善组织在成立时必须以书面形式记录备案，以保证日后运行的有章可循。此外，慈善组织都具有民主的决策机制：一是投票表决，二是少数服从多数。

在资金来源方面，英国的慈善组织主要通过多种渠道的筹资机制，包括年费认捐、一次性捐助、遗产捐赠、公开场合募捐、慈善演出等方式获得经费。英国还详细规定，慈善组织不得将利润用于分配红利，支出必须用于慈善目标。在解散时，慈善组织必须将资产转移到其他慈善组织。慈善组织拥有严格的约束机制，包括行政和财务的监督机制，也包括惩罚机制。其中，行政监督机制主要是年会审查和上级部门对下级单位的抽查和视察等，财务监督机制主要是通过特别委员会或者审计员进行监督和审计。

五 非政府组织有明确的法律框架

德国拥有完善的法律调控机制，除联邦法以外还有州和地方立法等不同层级法律。德国管理非政府组织的法律体系以《德国基本法》和《德国民法典》为基础，以《德国联邦社团法》为重要补充。健全的法律体系和规范有序的法治管理框架为德国非政府组织的规范有序运行提供了坚实的保障，也对德国非政府组织的法律地位和权利能力做了清晰的界定。

德国有明确的法人形式，非政府组织按照法人形式分为社团法人和财团法人。同时，德国也存在部分混合型的慈善团体和慈善公司，它们的正式名称往往是基金会，但它们实际上是以公司方式运营的非政府组织。在德国，行业协会和商会也是非政府组织的重要组织形式，但根据德国的法律规定，商会多属于半行政机构的组织，而行业协会则是完全属于非行政机构的组织，从事经济行为的企业必须加入商会，而对于行业协会的入会条件和细则则没有明确规定，加入行业协会属于自愿行为。

德国的法律对于非政府组织还规定必须依法进行登记，同时非政府组织的登记与监管要分开由不同部门执行。非政府组织的登记机关主要是地区法院，需由非政府组织自身的理事会进行申报，再经过地区法院核准。德国法律对于非政府组织内部监督有明确规定，按照《德国民法典》的规定，正式登记的非政府组织必须设立两个必要的机关即理事会和全体会员大会来进行内部事务的管理；另外，《德国民法典》明确了理事长和全体会员大会的权利和义务关系。同时德国还鼓励社会监督，通过法律赋予相关第三方民间机构进行监督的权限，以及通过授予公众申请查阅非政府组织内部资料和公开信息的权利，鼓励社会对非政府组织进行监督。

英国的慈善组织法律框架有着比较完善和合理的制度设计，对很多国家有着较大影响。在英国，慈善组织和一般非营利组织有着明显的界定，非营利组织不一定是慈善组织（如互助型的非营利组织——工会），而非营利组织想要成为慈善组织必须有法定的慈善目的。英国早在1601年的《慈善用益法》中便首次列举了慈善目的的范围；在1860年出台《慈善信托法》，并成立了全国性的常设机构——全国慈善委员会，它被赋予了调查权、干预权等实质性权力，并直接对议会负责。

英国慈善组织的法律形式主要分几种，分别是：信托、非法人社团、担保有限公司、工业及互助委员会、慈善法人组织等。其中，信托具有成立简单和运营成本低的特点，非法人社团主要是全国性慈善组织的分支机构，担保有限公司由于具有法人资格故可以依据合同提供慈善服务，工业及互助委员会具有悠久的历史传统且公众对它的认知度较高，慈善法人组织适合需要签署合同的中小型慈善组织。

六 非政府组织有健全的监管机制

英国的非政府组织监管，历经400多年的发展，主体已经从慈善监督专员演变为慈善委员会，形成了具有英国特色的模式。英国监管慈善组织的法律机制主要包括：监管机制的统一、准司法机制、分类注册监督、分类报表监督、分类审计监督等。

监管机制的统一，意味着涉及慈善组织监管的工作由英国的全国性机构负责，英国慈善委员会由决策层和执行层构成，而整个监管机制的统一，可以使得监管的权威性和专业性得到很好的保证。

准司法机制主要是通过英国慈善委员会在不断发展中确立的诉讼和裁判权实现。虽然英国皇家检察总长对以慈善为代表的公共利益有保护的职责，但是具体的调查权属于慈善委员会，而且在司法实践中调查权和诉讼权往往合并行使，这使得慈善委员会逐渐具有了很多司法上的权力。而根据英国的实际情况，慈善委员会还具有议会赋予的诸如冻结、查封甚至控制、裁判等准司法权力。

监管的分类机制主要包括三类：一是分类注册监督，二是分类报表监督，三是分类审计监督。分类注册监督，随1960年《慈善法》的颁布正式确立，注册在英国分为强制注册和资源注册，主要根据慈善组织在社会活动中的年收入来确定，这种机制很好地保证了有限监管力量的效率最大化，避免了不必要的监管资源浪费。分类报表监督，逐渐确定于2000年以后，英国的分类报表监督制度的目的就在于通过要求慈善组织提供真实财务状况，让民众充分而真实地了解这些组织的运作和活动状况。分类审计监督，就是对于不是公司法人的慈善组织，根据其自身的收入或者注册资产的不同，采用专业的年度审计制和独立财务官检查，以此来确保慈善组织的运作符合慈善委员会的规定和大众对慈善组织的预期。

从英国慈善监管的发展趋势看，一是慈善组织的监管由静态监管转向动态监管，慈善委员会将不断地修订指导规则，要求慈善托管人建立明确而清晰的风险控制方案和适当的组织管理措施以确保其组织运作的合法。二是建立慈善委员会与地方政府合作监管机制，未来将逐渐形成英国的全国与地方联动监管慈善组织的局面，以便于有序地协调和安排慈善募捐，维护公众对慈善组织的信任。三是公共利益报告具体化、规范化，咨询指导、信息服务职能更加突出。英国慈善组织的信息服务职能，主要是信息披露。首先是慈善组织结构、管理信息的披露，其次是慈善组织业务信息的披露，再次是慈善组织管理支出信息和审计报告的披露，最后是财务预算及业绩评价信息的披露。