第一章 绪论

第一节 研究背景

一 坡地经济振兴的重要性分析

贵州作为一个典型的山区省份，坡地和丘陵面积占全省土地总面积的92.5%，坡地是贵州绝大多数农民的基本生存空间，也是贵州农民从事农业生产的主要作业空间。邓小平同志很早就提出农业经济发展在中国特色社会主义建设中的基础性地位，第三代领导核心则将“三农”问题作为国家经济腾飞战略性决策安排的重点。2005年10月，党的十六届五中全会通过的“十一五”规划纲要提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设新政策，生产发展是其中心环节和实现其他目标的物质基础。“十二五”规划在政策导向中提出要大力巩固农业基础，推进农村公共服务的体制机制建设。但国家长期投资不足、基层政府政策贯彻程度不高而导致的农业基础薄弱、产业结构不合理、附加值和科技含量低的问题在我国（贫困山区）坡地农业（按政策解释，主要指25°以下的可耕地）经济发展中更为突出。加之“压力型体制”下GDP出政绩的制度激励导向，客观上坡地经济现有经营模式的非规模效应、低生产力和低效率，使得地方政府在长期选择性行为中很难产生足够的动力去建立促进其更好发展的健全的公共服务制度和保障机制，因此，城乡差距和社会矛盾等问题在偏远贫困山区更为突出。“十三五”规划时期提出了新的发展目标，指出要破解发展难题，厚植发展优势，就必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

农业部关于印发《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》的通知指出，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，围绕推进农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，把信息化作为农业现代化的制高点，以建设智慧农业为目标，着力加强农业信息基础设施建设，着力提升农业信息技术创新应用能力，着力完善农业信息服务体系，加快推进农业生产智能化、经营网络化、管理数据化、服务在线化，全面提高农业农村信息化水平，让广大农民群众在分享信息化发展成果上有更多获得感，为农业现代化取得明显进展和全面建成小康社会提供强大动力。在“互联网+”以及大数据的引领下，加快农村信息化产业的发展，是政府为农业发展包括坡地经济发展提供有效服务保障的重要表现。在地方政府层面，有了国家宏观层面的指导，地方政府也需要结合自身实际，完善政府服务保障机制，为坡地经济振兴奠定扎实的基础。近年来，有20余家台湾企业参与到整个贵州省的农业建设当中，贵州方面也组织了近400个相关人员去台湾交流考察，对台湾当地的山地农业运营发展及模式进行学习。2015年，贵州拥有示范园区719个，其中省级的示范园区326个，园区投资达1969亿元，有430余万农民参与到园区的建设当中，园区的签约资金达到了2414.8亿元。除了招商引资外，贵州省在农业方面还提供了很多有效的经济补贴，在农具器械补贴以及直接补贴方面都有了很大的突破。除此之外，在精准扶贫的背景下，联合贵州省农商行（原贵州省农村信用社）提供了专项扶贫的“特惠贷”资金。近年来，贵州各地在土地流转的大环境下产生了大量的坡地经济项目，比如安顺普定的“冰脆李”、六盘水的猕猴桃，甚至全省大多数都在批量种植的烤烟项目，都依赖政府部门和相关合作机构的大力支持。

坡地经济的振兴必须有地方政府服务保障机制作为前提。我国由于前期经济发展的导向不同，传统的“粗放型”经济发展使得大量资源被耗尽，当前的形势不容乐观，特别是农业，长期以来都是“牺牲品”的身份，付出了不少代价。因此，在新时期、新环境和新的政策导向下，在“新常态”经济发展思路的指导下，要紧紧抓住农业信息化带来的新机遇。特别是以山地丘陵为主的贵州，发展和振兴坡地经济将是实现我国全面小康、完成脱贫大计的一个重要环节。贵州农村受到自然环境的限制，比如交通不是特别方便，长期以来没有得到有效的政策支持而相对落后，在这样的情况下，只有地方政府真正发挥应有作用，才能使农业发展取得相应成果。只有合理有效的政府服务保障机制，结合当前我国社会发展带来的良好机遇，在“新常态”、大数据、“绿色”等发展理念的指引下，贵州省坡地经济的振兴才能有光明的出路。

政府服务保障机制可以分为人才保障机制、财政保障机制和制度保障机制。这几种保障机制相互协调，共同为政府提供有效的服务打下坚实的基础。

1．人才保障机制

政府服务保障机制的运行少不了专业技术人才发挥核心作用，不管是大数据背景下的专业技术人才还是高级管理人才，在政府服务保障机制中都是不可或缺的。在坡地经济振兴和发展的过程中，人才保障机制是政府提供服务型保障的必要条件，没有专业的人才队伍组成的人才保障机制，所谓的服务型政府其实就是一个空壳。人才保障机制是坡地经济振兴和发展过程中政府能够提供有效服务的基本保证：没有专业技术人才就无法有效地发挥贵州当地坡地经济的特殊优势，无法实现当地坡地经济振兴的目的；没有专业的管理人才，在政策落实和执行过程中就会出现各种无法及时化解的矛盾。因此，人才保障机制在坡地经济振兴过程中是政府服务保障机制有效运行的基本前提。

2．财政保障机制

财政保障机制说直白一点就是政府在坡地经济振兴和发展的过程中提供一定的财政支持。这种财政保障机制可分为直接和间接两种。直接保障机制就是直接在坡地经济项目上加大资金的投入，为坡地经济的发展提供充足的资金。间接的保障机制则是从政策补给、税收减免等方面激励坡地经济项目发展的能动性。财政保障机制在坡地经济发展中的作用不容忽视，一方面可以在必要的时刻突破坡地经济发展的瓶颈，另一方面可以实现资金流动带来的社会经济效益。因此，在政府服务保障机制中，财政保障机制起到非常关键的作用，同时也是服务型政府发挥作用的具体表现之一。坡地经济区域大多数是较为贫困的山区，尤其是贵州山区，大多数地方的经济发展还比较落后。如果没有政府必要的财政保障机制，贫困山区在技术设备更新等方面是无法赶上发达地区的，坡地经济的发展将会受到诸多制约。

3．制度保障机制

服务型政府的建立必须有一套有效的制度作为依托，政府服务保障机制的有效运行更是不能脱离基本的制度框架。在坡地经济发展过程中，从政策指引到财政支持，任何一个环节都必须在一定的制度范围内运行，因为这样既可以解决在坡地经济项目中可能出现的如寻租等各种问题，也可以使政府在管理过程中能够有章可循，循序渐进，保障各环节的有效运行。制度保障机制是一种在根本上、源头上起关键作用的保障机制。没有一套有效的制度，坡地经济项目在贵州山区的发展会显得杂乱无章，以致政府在提供服务的时候会出现职能失位、越位、错位等问题，不能有效地为坡地经济的发展提供可靠的保障。

坡地经济的振兴不能一蹴而就。贵州目前处于欠开发、欠发达时期，不管是经济基础还是管理以及服务都落后于发达地区。坡地经济振兴需要在政府主导的前提下，以公平和效率为导向，以市场运作为基础，以多元协同为依托，同时通过建立协同供给的多元参与、完善协同供给的科学决策、加强协同供给的资金保障、优化协同供给的监督管理、搭建协同供给的信息平台等手段，实现模式内各要素的协同供给，从而实现贵州省坡地经济发展中的公共服务有效供给。没有有效的政府服务保障机制，坡地经济的振兴和发展将会受到很大的阻碍，无法解决自身的各种制约问题。

二 政府提供坡地经济发展服务保障的理论依据

坡地经济的发展，在我国社会主义新农村建设的过程中起着至关重要的作用。一方面，坡地经济的发展是衡量新型现代高效农业发展的尺度之一；另一方面，坡地经济的发展能够有效促进我国农村经济的增长。因此，不管是从社会主义经济发展的角度考虑，还是从缩小城乡收入差距、实现共同富裕考虑，政府为坡地经济提供基本的服务保障机制都是非常必要的。从中央到地方，各级政府为坡地经济发展提供服务，能够为解决当前我国较为突出的“三农”问题提供基本的保障。不管是基本的资金保障，还是间接的政策导向保障，都可以提高我国广大农民的政治认同感。在中央政府正确方针的指引下，以及在各级地方政府的有效政策落实的基础上，政府服务保障的有效提供能够使得我国的脱贫攻坚的重要目标早日实现。

从中央层面来说，为坡地经济发展提供服务保障，是政府长期执政合法性的重要体现，能够获得广大农民的政治认同和支持。2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡差距。这不仅明确了“三农”工作的重要着力点，而且对实现农民增收提出了明确的目标和要求。土地是农民最主要的财产，要实现农民收入的增加，就要有效合理地利用土地资源。当前最有效的利用方式就是土地流转，土地流转不仅能够使农民获得直接土地权益转让收入，而且还能够通过提高土地资源的配置效率和实现土地规模化经营以及释放农村剩余劳动力而间接增加农民财产性收入。所以，通过农民的土地资本的增值来增加农民收入也是服务型政府需要保障的。

发展坡地经济，主要是在对农村土地的有效利用的基础上整合农村资源，促进农村经济发展。农村土地坚持18亿亩耕地“红线”，既是推进农业产业化、市场化与现代化的重要举措，又是扩大农业投资、激发内需的重要抓手。深度整合农村土地资源，充分发挥闲置土地的作用，为保增长、保民生、保就业、保稳定创造更多的有利条件，也是服务型政府的职能之一。家庭联产承包责任制是我国现行的农村土地政策，要以该政策作为基础，以自愿且有偿为原则，因地制宜地形成土地流转、租赁、转让和参股等形式的土地使用权转让市场，激发农民参与土地流转的积极性，维护他们的切实利益。要以政府为主导，切实保障双方的权利，深入研究各类型的土地流转政策，实时出台相关政策和法规，形成完善的土地可流转市场体系。因此，坡地经济的发展过程中如果能够得到政府有效的服务保障，就可以促进我国农村土地整合方式的创新，提高山地利用效率。实施治理荒地沙地、滩涂与坡地，改造中低产田，新增优质耕地等土地整理项目，有助于优化农用地结构，把原来高低不平、缺少水利条件的土地规划整理建设成为田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排的稳产高产田。农村土地整理对山、水、田、路的综合治理，将进一步提高土地利用率，是积极保护耕地的有效举措。事实上，农村土地整理的根本目标是提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。然而，土地资源的可持续利用不仅要体现在保证耕地数量上，更要体现在提高耕地质量和改善生态环境等多个方面。因此，推进农村土地整理必须要避免重“量”轻“质”的问题，注重资源的有效利用。

近年来，中央不断加大对“三农”的扶持力度，出台了一系列的政策法规以保障农民收入快速增长。然而，从现实情况看，农民收入依然增长缓慢。农民的收入本来就较低，而生活支出不断增加，农业结构调整成效尚未充分显现，农村劳动力难以充分就业，农民创业意识和技能薄弱等，使得农民增收非常困难。农民收益是我国农业的核心问题之一，如何实现农民增收是解决“三农”问题的关键。农民收入低的原因有很多，总体来看是农业结构调整和农业产业化经营发展还跟不上形势要求。一是特色主导产业总量小，覆盖农户少。农业产业化经营率还不高，龙头企业规模小，带动力弱，农村经济组织化程度低，大部分龙头企业与农户之间还没有真正形成利益共享、风险共担的利益共同体，还是单纯的买卖关系，产业化经营链条短，农产品加工增值水平低，初级原料生产比重大，大部分农产品基本上是从农田到市场，缺乏深加工、高附加值的产品，高科技含量产品少，加工增值率低。二是结构调整还只是停留在规模扩张上，没有在质量提高上下功夫。以蔬菜为例，近年来，有的地区蔬菜种植特别是设施蔬菜种植面积连年快速增长，对农民增收具有重要作用。但种植结构雷同，品种特色不明显，科技含量不高，“大路菜”多，贮藏、保鲜、深加工及包装、运输等严重滞后。因此，政府应该抓紧研究对策，这也是服务型政府的基本职能之一。

从省级层面来说，政府为坡地经济发展提供服务保障，要基于区域经济特点，找准发展路子，做好地方规划，筹措坡地经济发展项目主要资金。近年来，省级政府已经把保护生态上升到区域发展战略的高度。在做好地方规划的同时，确立一手抓“金山”“银山”，一手抓“绿水青山”的基本发展思路。为此，各级政府要提供高品质的生态公共产品，树立为市场经济主体、自然生态及全社会服务的观念，并通过加强职能整合、突出首要职能、制定职能规范、转变职能方式、重视职能替代等途径实现环境服务职能的更新。生态环境的保护当前已经上升为政府的基本职能，在服务型政府体制中，有效地改善和保护生态环境也是衡量服务型政府的标准之一。坡地经济发展一般是成规模的种植、畜牧等，在一定程度上对于改善基本食物链，促进生态基本平衡起着重要作用。人类几千年的文明发展史是一部经济与资源此消彼长、社会与自然盛衰交替，充满了二律背反规律的历史，而工业革命和城市化进程把这一发展悖论放大到了极致。一方面是经济的高速增长，另一方面是自然资源的不断衰竭和生态危机的持续显现，环境这一人类生命支持系统已脆弱到无力承受经济、社会的重负。于是可持续发展观、和谐社会理念开始逐步深入人心并成为当代文明的核心价值。保护生态环境是每个公民和社会组织应尽的职责，而依法行使公共权力，管理公共事务并承担公共责任的政府在其中应该起到主导性的作用。

所谓政府生态服务职能，即政府遵循和谐社会发展的基本要求，坚持科学的可持续发展观，构建人与自然和谐共生的现代生态文明，承担改善生态环境的公共责任，充分发挥依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务的作用。强调政府生态职能的服务性是建设服务型政府的内在需要，服务型政府的建设是与和谐社会建构相适应的。服务型政府以社会的公平、公正为目标，以人为本，强调的是政府管理模式由传统的“以政府为中心”的“管制型”转移到“以顾客为中心”的“服务型”上。服务型政府的一项核心内容就是强化公共服务职能，其中为生态环境服务是最重要的服务内容之一。为此，应当把传统的政府环保职能纳入政府公共服务职能体系，使其成为服务型政府建设的有机组成部分，在政府传统的环境管理者、监督者、执法者角色中凸显服务者的角色要求，实现政府环保职能从“管制”到“服务”的历史转型。

政府为坡地经济的发展提供基本的服务保障，在很大程度上其实也是为生态保护提供基本的服务保障，是完成政府生态职能的基本要求和表现形式。坡地经济的发展和振兴过程中，从资源的循环利用和有效供给到产出的合理使用等，都是改善生态环境的有效形式。不管是种植业还是养殖业都可以在原生态的环境条件下有效进行，同时在资源的循环利用中还可以有效改善水土植被等方面的基本环境状况。所以从长远来看，政府为坡地经济的振兴和发展提供基本的服务保障，一方面是保护和改善生态环境的必然要求，另一方面也是履行服务型政府生态职能的重要使命。

坡地经济发展也是土地流转的有效形式之一，不管是小规模的还是大规模的，都是合理有效利用土地资源来增加农民财产性收入的基本途径。政府为坡地经济的发展提供基本服务保障，也是在为农民财产性收入的增加保驾护航。随着我国社会经济的发展，对土地流转的现实要求不断增多，土地资源的利用是否有效对农民收入的影响更加明显。在现有的土地收益分配方式下，要使农民收入能够有效增加是需要一定的前提条件的，那就是政府是否能够提供基本的服务保障。

因地制宜自古以来就是农业发展的基本方针，地区农业经济的发展模式和结构特点很大程度上取决于该地区的地理环境。我国大多数农村都是山地多、平原少的地理特点，决定了发展坡地经济的可行性，同时也说明了政府在公共服务方面为坡地经济提供基本的服务保障的必要性。服务型政府的表现形式有很多，作为基层政府，坡地经济的发展和振兴直接关系到老百姓的切身利益，因此基层政府在坡地经济振兴和发展过程中提供必要的服务保障，更能有效地发挥当代服务型政府的基本功能，也能体现服务型政府在现代社会的基本作用。分化产生的异质性决定了农民对土地的依赖程度不同，在这个过程中，如果政府能够提供一定的有效的服务保障，就能够鼓励农民积极流转土地，进而有效保证土地的规模化经营，也能满足农民对土地的多元化要求。如果政府及其职能部门的引导、协调、服务功能滞后，不能有效地解决农民在生产过程中的诸多困难，就会出现信息服务滞后、手段缺乏以及技术服务跟不上等问题，不能及时给农民提供各种市场信息和致富信息，使农民无所适从，组织生产难，进入市场难。产生这种情况的原因是部门管理制度不完善，激励约束机制不健全，科技人员缺乏事业心和责任感，主动上门服务意识差，其结果是科技人员得不到实践，农民得不到产前、产中、产后的技术服务。特别是在高新技术应用上，技术与生产严重脱节，导致农民增收难。另外，信贷部门缺乏有效的资金扶持措施，一家一户贷款困难。调查发现，多数农民都有强烈的增收意识，并有一些可行的增收项目，但苦于没有启动资金。

为坡地经济的振兴和发展提供服务保障，是从中央政府到基层政府都应肩负起的历史使命。当前我国正处于脱贫攻坚期，在“两个一百年”到来之际，各项惠民政策的有效落实，都是在为实现全面脱贫和实现伟大的中国梦而奠定良好的基础。中央政府带领全国人民全面奔小康的任务是艰巨的，但也是指日可待的。一方面中央政府出台了一系列惠民政策，其中为坡地经济发展提供有效的服务保障就是重要的措施之一，这是获得广大农民的政治认同和阶层支持的基本路径。我国的各个省份的地理位置、自然风貌、区位优势各不相同，因此，省级政府在基于区域经济特点、找准发展路子、做好地方规划的同时，筹措坡地经济发展的项目资金，为坡地经济的发展保驾护航，也是完成中央政府对于现代高效农业的发展以及生态补偿机制要求的重要使命。从基层政府角度来考虑的话，为坡地经济提供服务保障是解决当前“压力型体制”“数字脱贫”等突出问题的重要环节。基层政府能够为坡地经济发展提供有效的服务保障，同时基于地方特色，通过产业扶贫、整村推进、一村一品、“五改四通”等加强基础设施建设，促进坡地经济发展，到2020年之前脱贫奔小康。