一 本章的理论工具：“碎片化威权”理论

本章的理论分析工具之一是从西方学者研究中国官僚政治和政策制定过程的“碎片化威权”（Fragmented Authoritarianism）模型中获得启发的。“碎片化威权”一词是由肯尼斯·利伯索尔（Kenneth Lieberthal）于1992年提出的，用来描述他和米歇尔·奥森伯格（Michel Oksenberg）从1988年开始研究的有关中国的决策体制的官僚模型。20世纪70年代末以来的改革使得一批西方学者有了大量的机会来研究中国的官僚体制和政策过程，一批西方学者逐步认识到，中国政策制定过程并不是想象中的由政治精英主导的、自上而下的、高度集权的过程，恰恰相反，以部委、地方政府为代表的其他中央和官僚机构在政策制定过程中其实也具有较大的影响力。

这些学者认为，1978年开始的经济改革使高度集中的政策制定体制逐渐地让位于一种碎片化的威权体制。自改革以来，执政党为了避免权力过度集中开始下放政策制定和立法领域的权力。虽然中国最高层的政治权力仍然是集中的，但在省和中央部委一级，逐渐形成了一种零碎化的威权体制。

这首先表现在权力的宏观结构上。尽管20世纪80年代开始的党政分开不断有反复，但政府已经发展成为相对独立的政策制定者，各级人大在立法和政策制定领域的影响也越来越大，人大的组织能力和运作自主性也得到了加强。权力结构的零碎化也发生在政府内部。改革以来，各个部门或者“系统”就不再像以前那样是严格执行领导人意志与政策的工具，而是形成了自己部门或“系统”的利益。往往没有任何一个部门可以拥有比其他部门更高的权力。这导致了在政策制定过程中达成一致是政策获得通过和有效执行的关键。在政策制定过程中，分管领导实际上就成了这些部门的利益代言人。政策制定涉及各个分管领导之间、分管领导与部门之间以及部门与部门之间的讨价还价，政策选择就取决于相互间的相对讨价还价权力。

利伯索尔认为，正如改革本身创造的对中国政府实践的大量研究机会一样，改革的内容本身也影响研究的主题。分权化是改革的关键，而分权和集权可以从三个维度进行研究，即价值的整合、资源和权力的结构性分布以及政策制定和执行的过程。碎片化模型虽然涉及以上三个维度的各个方面，但是更多的集中在后两个维度上，即侧重于资源和权力的结构性分布以及政策制定和执行的过程。

碎片化威权理论的主要观点就是在中国政治体制的最高层之下的权力是碎片化的或者说是相对分离的。改革开放以来，中国的官僚政治的层级体系与权力的功能性划分相结合导致了没有哪个单独的部门的权威超过另外的部门，各个部门主体的一致同意成为必要；政策一般由政府各相关部门共同参与制定，在项目谈判的过程中，中央政府各部门之间、中央和各级地方政府之间、各级地方政府之间不断争论、妥协，最后才制定出公共政策。

该理论在国外的出现建立在对中国一些政府经济部门的一些行为进行研究的基础之上，围绕着主要的经济投资工程的动态决策而展开。一些用于产生更加有效的信息和激励系统的改革也强化了中国的经济决策威权的碎片化。此外，意识形态作为一种控制工具的程度的下降也使得政治系统更加“松动”，加上人事管理体系的相对分权使得一些行政部门也有了改革的可能性。以上导致了在严明的层级节制下的组织对上级指令的依赖程度的降低。

于是，在一定的程度上，中国的官僚体系中就出现了越来越多的讨价还价的现象。讨价还价涉及对资源在各个部门的分配的各种谈判协商。权威的碎片化鼓励不同的组织为了一些新的改革举措取得共识而进行一种探索。可以说，碎片化威权模式在任何情形下都非常关注讨价还价的重要性，提出该理论的主要西方学者也常常关注在什么条件下某种讨价还价发生了、在什么情况下它们又不能发生。当然，这并不意味着中央丧失了控制力，事实上，他们可以控制相关的信息，同时有着自己的相关策略，而政策执行确实被这种模式的结构和过程方面的东西影响着。但是，碎片化威权模式将政治系统的谈判、讨价还价、交流和共识的取得看成是组织系统运行的基本要求，将注意力放在中国政治的结构性要素的互动过程的影响上，当然，它也认为系统并不是完全呈碎片状的，它还没有达到认为系统的组成部分已经具有复合系统的合法自治的特点的地步。

兰普顿（Lampton）总结了他所观察到的一些现象，即中国的政治体系不再是“由少数最高层领导人将他们的政策方案强加给下属的庞大的部委和地方政府”这样的系统，“精英命令”模式也不再是中国政策制定过程的唯一主导模式，实际的情形更接近于一个谈判交涉的过程。中国社会中资源配置的过程实际上是政府部门之间相互谈判交涉的循环反复的过程。每个部门都在发展自己的组织个性或意识形态。

利伯索尔等人详细地描述了中国政府能源部门政策制定过程中的人员和制度化的运作过程。他们认为，位于中国政治系统的最高层之下的较低层次的权威体系并非铁板一块，相对来说是零碎的和分离的。他们还认为，改革开放后预算权力的分散化（decentralization）加剧了这种权威的零碎化。因为预算权力的分散化直接给了地方政府部门能够获得中央预算之外的资金来源的权力和机会，这使得他们可以利用这些资金来实现自己的政策偏好。

还有的西方学者对一些大型投资工程的决策过程中政府间具体讨价还价的过程进行了分析，认为决定这种讨价还价地位的两大重要资源就是对信息和技巧的控制以及对资源的控制，而大部分对官僚机构讨价还价的文献只注意了后者。

许多学者还将注意力放在了政策协调上。哈尔佩恩（Halpern）研究了中国官僚体系中的信息流动和政策协调。她认为，学者们在运用碎片化威权模式的时候主要关注财政和所谓的关系等内容而忽视了对信息的控制，她将政策的协调首先看成是一个在不同的层级和部门之间的信息流动的问题。她审视了人大的几个研究重心是如何影响信息流动以及领导者的协调能力的。

兰普顿则进一步探讨了中国政府间的讨价还价、利益和官僚政治的问题，提出了一个观察这种讨价还价的比较框架。他认为政治领导的任务就是计划、协调或控制。为了完成这些任务，领导者要选择一些数量有限的方式：科层或市场、选举和偏好计算系统，还有就是讨价还价。每种方式是领导和下属获得信息和做出选择的工具，通过它们也会产生相应的控制或协调的行为。每个社会都是各种不同的工具的组合，每个政治因而也构成了混合的系统。在什么是讨价还价的问题上，他使用了达尔（Dahl）和林德布卢姆（Lindblom）的观点，认为讨价还价是一种领导者之间的交互的控制，因为他们彼此意见相左并且希望将来的协议是既可能也有利的，它意味着在科层体系中各方的互动。这样，讨价还价就是科层中各方就边界和功能而进行的互相调适的过程，各方相信这种双边的调适带来的利益超过了单方面行动所带来的。当然，兰普顿并不认为讨价还价就意味着已经确立的科层制的瓦解，相反，它反映出对于社会和政治的运转来说，存在大量的竞争性的官僚机构和区域性的行政管理。而且，讨价还价也并不一定意味着会带来更完美一致的政策和更有效的治理。

兰普顿还以水利工程为例分析了讨价还价的过程。在他看来，水是一种有着多种用途的稀缺资源，流域穿过不同的行政边界，这必然导致上游会影响下游的利益，因此分析该领域的决策过程可以清晰地揭示中国政治的讨价还价的情形。他以丹江口大坝和三峡工程为案例来分析这个问题。比如他对丹江口大坝各方谈判和交涉的分析是这样的，“矛盾非常尖锐，为了发电量最大化，水位应该保持较高水平；为了防洪，水位应该低一点，为了灌溉农田，水位应该高一点”。如何协调这些目标呢？并不是大的部门就会比其他的更加重要，每个目标都是通过一些特定的部门或部门内的相关机构来体现的，比如，农业的目标就会涉及农业、森林和动物管理的相关部门，发电的目标就涉及电力部门或者曾经合并在一起的水电部门以及其他重工业部门，也涉及大量人口和工业的城市区域；而关于防洪这个目标，水利部则认为理所当然是他们的事情。此外，各个地区的行动者也表现了他们不同的利益打算。比如，在丹江口的问题上，上游的河南省就主要关注灌溉用水，尽管郑州也想要更多的电；处于下游的湖北省政府则更关注防洪和武汉极度依赖电力的工业。于是错综复杂的谈判就会无法避免地充斥在省际和省内，也充斥在省内的市、县以及交错在其间的各类职能部门。于是，就出现了关于大坝的利用目标的优先次序的无休止的争论，这在丹江口的案例中表现得很是典型。最初，防洪是第一目标，接着依次是发电、灌溉、航运和水产业，但是各个部门并未罢手，他们都在不断强调自身目标的重要性试图通过博弈而获得一个更加优先的次序，结果问题就循环反复得不到解决。另一个例子就是大坝高度的问题，正是源于各地的反对意见，大坝并没有建成当初所设计的高度。河南省整体的利益考虑是，即使没有防洪的特别要求，也会希望大坝更高一些，但同样位于河南省的南阳市因为其将会是被淹没的地区之一对此坚决地反对。在具体的讨价还价的过程中，兰普顿提出了一个预测大部分的部门和地方行为的“讨价还价的铁律”，即各部门和各地区几乎都会夸大其他单位的提议方案的成本，同时将收益故意减少，并且有意夸大给自己带来的麻烦，夸大其他单位的收益，有意少强调自己的资源，多强调别人的资源，尽量提供有利于自己单方面的数据。

总之，这些西方学者通过自己的研究，修正和完善了碎片化威权理论，主要体现在以下几个方面。

首先，改革并不是只产生了中国的官僚体系的分权化，而是有着一些复杂的影响。分权化改革的一些政策有意地使经济部门的决策分散化，使得地方政府对财政资源有了更大的控制权，某些阶段在意识形态方面控制的放松也强化了这种碎片化的状态。不过也有一些相反的趋势，例如提高了中央在获得和分析信息方面的权威。这样的结果是整个系统产生了新的讨价还价的关系和动态化的决策体制，不过在这样的经济博弈中中央始终占据主动。

其次，官僚体系的碎片化现象在部委之间和各省之间都存在。在部委以上和省以下，则是相对权力比较集中的。

再次，改革在促进政治体系的制度化方面的作用是有限的，原因一是高层领导不再像以前那样靠发动政治运动来推进制度变革，二是系统也不能很好地实现在稳定的基础上通过制度化的途径来分配权力的目标。出于各种原因，法律和规则还不能对一些权力的再分配或者对承诺的违背构成实质性的制约。

最后，因为正式的规则还不能形成重塑系统的重要力量，以下三个因素就很重要。第一，基层的官员会对高层的一些不够清晰或与其利益不一致的决策采取忽视或规避的做法，即“上有政策、下有对策”。第二，大量的特别是那些涉及改革的政策目标，也往往要求高层决策者给下级留下相当大的回旋余地或者自由裁量空间，否则会阻碍信息的流动，挫伤下级的积极性和创造性，影响改革向更好的方向发展。第三，高层领导也认识到一些政策的执行，例如大型的经济工程类政策的执行可能会因为省级和低层的官员的不积极而减缓速度或者变得更加困难，因而可能会采取与他们同舟共济的做法而不是强制推行。讨价还价并不是发生在政治体系的所有部分当中，当涉及的是一些有形的资源，或者说各方互相需要，而治理的规则不是非常固定和清晰的时候，讨价还价则较易于发生，但事实上，很多情况是不满足以上条件的。