二 派系利益的调和

就体制而言，1917年的段祺瑞政府实行的是责任内阁制，属于一种“混合内阁”式的非政党内阁。然而，在参战问题上，以黎元洪为首的总统府与以段祺瑞为核心的国务院发生互为对立面的府院之争，并一度成为北京政治的主要矛盾关系，从而动摇了以内阁制为主导的“政治常态”。于是在参战问题上，以府院两方为阵营的各派政治势力便利用各自的言论机关展开政治斗争，而北京政府的外交决策模式也因此受到影响。

段祺瑞政府所实行的责任内阁制决定了其决策模式应属于一种“总理模式”。其中作为内阁总理的段祺瑞与他在国务院的密切助手国务院秘书长张国淦、财政总长陈锦涛、外交部参事伍朝枢、国务院秘书刁作谦，民初政要名流梁启超、汪大燮、曹汝霖、熊希龄、陆征祥等，北京政府外籍顾问乔治·莫里循 (George E. Morrison)、有贺长雄 (Ariga Nagao)、坂西利八郎 (Banzai Rihachiro)、宝道(George Padoux)，美国驻华公使化保罗·芮恩施 (Paul S. Reinsch)，以及外国驻京记者福开森 (John Calvin Ferguson)、孙明甫 (Roy S. Anderson)、端纳 (William Henry Donald) 等人在北京政府的参战决策过程中起到突出作用，他们以段祺瑞为首形成一个决策团体，综合各方信息，考虑下属的分析与建议，根据他们对国际形势的判断以及对国家利益的理解，比较理性地做出明确的参战政策决定。

具体言之，段祺瑞政府的外交决策模式在对德抗议、绝交和参战三个阶段因反对派力量的强弱消长而呈现出不同的面相。在对德抗议阶段，以段祺瑞为首领的“总理模式”基本没有受到政治反对派的挑战，其权威地位不容动摇。德国在1917年2月1日决定实行无限制潜艇战政策后，段祺瑞政府对此虽曾有所准备，然最终决定对德抗议还是具有强烈的戏剧性。

1917年2月4日，这天是星期天，北京天气晴朗，风和日暖。但历史注定这是不同寻常的一日。当时美国驻华公使芮恩施正在北京郊区跑马场附近的莫里循别墅里。午餐后，芮恩施忽然接到美国公使馆的重要通知。芮恩施回城后，得知美国政府来电说：“美国政府不仅已经对德断交”，并指示芮恩施通知中国政府与美国一致对德抗议。随后，芮恩施与美国公使馆头等参赞马慕瑞 (John Van Antwerp Macmurray, 1881-1960) 和汉务参赞丁家立 (Charles Daniel Tenney, 1857-1930) 商谈，并于当晚拜访大总统黎元洪和国务总理段祺瑞，请求中国效法美国对德抗议。芮恩施先是拜访总统黎元洪，但黎氏认为对德抗议会对“中国国内形势造成重大影响”，必须“予以仔细考虑”，亦令芮恩施感到黎元洪对于美国的建议表示“怀疑和不赞成”。当晚7点15分，芮恩施又驱车前往国务总理段祺瑞的寓所，段祺瑞与外交部参事伍朝枢一同接见芮恩施。芮恩施旋即将美国政府的照会交给伍朝枢，将美国政府请求中立国 (包括中国) 对德抗议的请求告诉段、伍二人。在会谈中，段祺瑞没有像黎元洪那样对美国的抗议请求表示忧虑，甚至已经开始考虑对德绝交的预备步骤。

美国政府2月4日的对德抗议照会引起了段祺瑞、伍朝枢等人的高度重视。由于国务总理段祺瑞原本“主张宣战之人”, 因此在对德抗议初期，便很快形成了一个以国务总理段祺瑞为领袖的外交决策模式——“总理模式”。参与段政府外交决策的主要人员有外交派陆征祥、汪大燮、魏宸组、伍朝枢等人以及政要名流曹汝霖、梁启超、张嘉森等，而国务院秘书长张国淦则起到居中联络的作用，他们组成一个“外交委员会”。该委员会成员定期到国务院西花厅，搜集欧战前后外交资料以及新发生事件，以资研究，而总理段祺瑞也改在国务院吃午饭，并检阅有关欧战文电，对于来访人员，也“殷殷询及外事”。由于段氏“对于一事认定后，必举全力以赴”，因此段祺瑞凭借他的国务总理地位以及军界杰出领袖的身份，无可替代地成为北京政府外交决策模式的首脑人物。

在国务总理段祺瑞领导的外交决策团体中，时任国务院参议兼外交部参事的伍朝枢对于促使段政府对德抗议以及疏通府院两方和各派系意见，起到不容忽视的作用。因其父外交总长伍廷芳当时正在病中，故由伍朝枢代理外交部事务，而且在所有重要的场合，段祺瑞和伍朝枢都同时在场，从而“大大便利于参战事宜的进行”。伍朝枢是一位积极的主战派，他早在1914年11月10日即向北京外交部提出备忘录，建议政府想法加入战后和平会议，以避免与日本直接交涉包括山东问题在内的许多外交纠纷。2月5日上午，伍朝枢和外交次长刘式训一同参与国务会议，伍氏在会上力陈“加入战团之利害”；同日下午，伍朝枢又亲自拜访芮恩施。当晚，伍朝枢在家中宴请胡汉民、徐谦、汪精卫、廖仲恺、王宠惠、王正廷、罗文干等旧革命党要人，为段政府对德抗议事进行疏通。2月6日下午5时，总统黎元洪招待伍朝枢和汪精卫，三人共进晚膳，席间伍氏亦“极力陈述加入战团之利”。2月7日上午11时，段祺瑞内阁召开特别国务会议，伍朝枢亦前往列席，议决办理对德抗议照会稿。午后1时，伍朝枢又往总统府开会，共进午餐，席间众人热烈讨论抗议问题。由于段祺瑞政府之前已经暗下决心对德抗议，因此伍朝枢对于府院两方会议意见起到重要的斡旋作用。下午，伍朝枢访问美国公使芮恩施。当晚，伍朝枢又拜访英国公使馆代办艾斯敦 (Beilby Francis Alston)，探访英国公使馆是否支持中国政府对德抗议，并告诉艾斯敦说：“绝大多数段祺瑞内阁成员都主张对德抗议 (或绝交)，但是还没有就此做出决定。”伍朝枢走后，艾斯敦立即向英国外交大臣贝尔福发出“绝密加急电报”，汇报中国政府的外交新动向，并寻求指示。为寻求日本的支持，段祺瑞又请汪大燮联络日本驻京公使馆代办芳泽，请芳泽将中国政府的外交方针及时告知日本政府。

与此同时，外交元老汪大燮向段祺瑞建议，请梁启超来京共商外交大计。于是，段祺瑞派梁启超好友徐佛苏前往请梁赴京，宣称：“有要政非其莫决”。梁启超于2月8日晚8时30分抵京。次日，梁启超分别与黎元洪和段祺瑞进行长谈，力主对德抗议。不过，在梁氏抵京之前，府院两方就对德抗议问题已经达成共识，然如伍朝枢所言此“不过态度之决定耳”，非正式之决定。因此，梁氏北京之行只能说是更加坚定了北京政府对德抗议的决心，而不可估计过高。此后，梁启超便深深地卷入对德问题，为敦促北京政府对德宣战，多方奔走，如他所言：“当二月九日六点钟 (抗议) 之前，吾为最慎重之一人，当其日六点钟以后，余为最急进之一人。”

2月9日晨，外交部参事伍朝枢与外交次长刘式训共同议定致德国的抗议照会，二人旋往国务会议，会上确定了对德抗议照会内容。下午6时，伍朝枢特约德国驻京公使辛慈 (Paul Von Hintze) 来外交大楼，由外交次长刘式训面交照会，抗议德国新潜水艇政策。6时30分，伍朝枢邀集英、美、法、日等国驻京记者，宣布中国政府本日 (9日) 照会德国，对德国的无限制潜艇战政策表示抗议。次日上午，段祺瑞在国务院召集外交委员会成员汪大燮、陆征祥、梁启超、曹汝霖、张国淦和伍朝枢等人，讨论关于“中德外交事宜”。同日下午，段祺瑞带领全体阁员以及张国淦、伍朝枢等人赴参、众两院报告中德外交关系近况。先由段氏做简单报告，再由伍朝枢代表段氏答复议员质问。其中参议院对于段内阁没有事前报告对德抗议事颇有微词，众议院则略有讨论，然两院议员大抵“赞同此举”。

虽然段祺瑞所领导的“外交委员会”实际操纵着北京政府的外交决策权，然很多参与决策的人士在当时尚没有正式的政府职务(如陆征祥、曹汝霖、梁启超、汪大燮等)，因此该决策团体具有明显的“非制度化”(或非政府) 特征，而段祺瑞内阁各部总长反倒置于该外交决策群体外围。当然，从实际情况看，段祺瑞内阁成员大多数都赞成对德抗议，所以他们起初对于国务院外交委员会的“非政府”做法尚未表示不满。此外，段祺瑞还在国务院成立一个外交办事处，处中办事人员由国务院咨议和参议中选派，并由各部派员参与，办事处人员根据国务院外交委员会 (或国务会议) 拟定的外交方针，分目详加研究，然后“交付各机关执行”。

根据外交程序，对德抗议之后，进一步即是中德绝交。在此过程中，段祺瑞邀集外交委员会成员和莫里循等外国顾问在国务院多次开会讨论，积极筹备绝交事宜。然而，府院之争也在悄悄酝酿，府方且有“不赞成绝交之趋势”。在此背景下，副总统冯国璋以“商洽外交问题”为名，于2月23日自宁抵京，实际上则是调停“府院问题”。但冯氏在京不发表意见，他对于府院之争颇为悲观，只言：“外交问题，不过府院问题之武器而已。”同时，外交总长伍廷芳也反对国务院外交委员会拟定的对德绝交方针。2月27日午时，大病初愈的伍廷芳第一次出席国务会议，伍氏在会上发表演说，明确反对中德绝交。由于总统黎元洪平素推崇伍廷芳为“外交老手”，所以府方对伍氏外交主张“无不听从”。自然，伍廷芳反对绝交之举，客观上必然加深府院之争，从而限制国务院外交委员会对德绝交方针的顺利实施。尽管如此，以段祺瑞为首的外交决策群体并未因此退却。2月27日下午，段祺瑞召集国务会议，毅然决定中德断交，唯宣战问题则看“外面强迫力何如”。同时，外交委员会关于中德绝交问题的相关手续及办法也陆续脱稿，并交给段祺瑞裁夺。次日，段内阁会议决定：“中德问题，可至第三步”，换言之，段祺瑞政府已经计划对德宣战；同日下午，段祺瑞带领全体阁员会见总统黎元洪，告知内阁外交政策已定，但黎氏主张慎重，且须得“各方面之同意”。

从表面上看，中德宣战似乎已经如箭在弦。不幸的是，国务总理段祺瑞的外交决策遭到总统府和外交部的坚决抵制。外交总长伍廷芳和次长刘式训在2月底纷纷递交辞呈，段祺瑞无可奈何，恳请伍朝枢担任外交次长。在国际方面，尤其是日本也不断地给段祺瑞政府施加压力，敦促中德早日断交，否则将“失与国之同情”。在内外压力之下，段祺瑞在3月3日 (周六) 上午召开外交委员会紧急会议，四位外国顾问莫里循、宝道、有贺长雄和科德特 (Henri de Codt) 也列席讨论；下午段祺瑞又召集国务会议，讨论向协约国提出参战条件事情。此时，京城出现总统黎元洪拟通电反对参战的谣言，支持中国参战的研究系机关报《晨钟报》在3月3日发布辟谣公告，宣称：“元首态度坚决，对于内阁外交方针绝无反对之事实。”具有讽刺意味的是，在次日上午10时30分举行的总统府国务会议上，黎、段二人即因外交意见不同发生争执。会上，段祺瑞及其内阁成员请总统黎元洪盖印，但黎氏认为：“宜先征求国民意见再发”，并谓“宣战媾和，元首亦负责任”。言语之间，黎氏“声音略重”。旋即，段祺瑞赌气离座出府。经众人苦劝未果，段氏遂于3月4日下午2时25分乘专车往天津，并辞职。这是府院两方因参战问题所发生的第一次公开争锋，并成为国内媒体争相报道的焦点，而对德参战问题也因此更加引起社会各界的瞩目。

平心而论，黎、段二人在3月4日的冲突，主要在于段氏的意气用事。更糟糕的是，由此引起公众舆论的高度关注，这种情形将不利于段政府的外交决策。著名舆论学者李普曼指出：“行动经常比理解重要得多”，有时的确是如此：等到人人都理解了，行动可能会失败。由于参战问题迫在眉睫，段祺瑞作为北京政府外交决策的领袖人物应该尽量避免府院之争，至少在表面上保持中央政府内部的团结一致，并严格保密政府外交政策信息。奥林匹斯诸神争吵的景象是有趣的，但也是破坏性的。此次黎段之争所引起的1917年参战政策大辩论，亦尤如此。

不过，由于黎元洪的妥协，此次府院之争迅速平息。为了调和各方意见，避免分歧再次发生，国务总理段祺瑞采纳院秘书长张国淦的建议，于3月13日成立临时国际政务评议会。该会是一个调和各派系 (北洋系、外交派、研究系和旧国民系) 外交意见的非正式组织，会员包括段祺瑞、伍廷芳、陆征祥、王士珍、熊希龄、孙宝琦、汪精卫、王宠惠、汪大燮、曹汝霖、周善培、魏宸组、陆宗舆、夏诒霆、刘崇杰、丁士源、伍朝枢、张国淦、张嘉森 (或梁启超)，共计19人，并由国务总理段祺瑞和外长伍廷芳担任正副会长，由梁启超的门人张嘉森担任书记长，其宗旨就是专门研究对德外交问题。由于段祺瑞不耐烦细事，便委托他的亲信——国务院秘书长张国淦主持会议，会议每逢星期一、三、五在国务院西花厅各举行一次。一般是星期一为外交派人物如陆征祥、汪大燮以及在京外交人员40余人；星期三为言论派代表 (或研究系) 梁启超等十余人；星期五是元老派徐世昌、王士珍等20余人，而国务总理段祺瑞亦多到场。如果议有所得，次日段祺瑞即撮要报告于国务会议。

因此，国际政务评议会虽是一个非正式组织，却实际成为北京政府最高外交决策机构。此外，每逢周日，段祺瑞便偕同国际政务评议会成员代表出席总统府的晚宴，饭后双方做长时间的讨论，如张国淦所言：“行两三次，颇为欢洽。”但好景不长，府院两方因某次会谈时，梁启超出言过激，遂致使府院裂痕益深。此后，“名曰外交问题，实则府方谋倒段，院方谋倒黎”, 已为公开之秘密矣。虽然府院之争难以调和，但国际政务评议会仍不失为一个重要的外交决策团体，尤其是该会主持人张国淦常把不利于德国的情报提供给段祺瑞，并以应与德国绝交的好处打动段氏，论者指出段氏在衡量全盘得失利害的情况下，“遂由极端的亲德派变成了极端的反德派”。经过该外交决策团体的竭力疏通，参、众两院分别于3月10日和11日通过对德绝交案。3月14日，大总统黎元洪通告世界，宣布中德绝交。

质言之，在对德抗议和绝交阶段，段祺瑞内阁是制定对德外交政策的主导力量。其间，段祺瑞先后在国务院设立两个非正式的外交决策机构：国务院外交委员会和临时国际政务评议会。这两个决策团体虽然不是正式的中央政府组织，但其成员多为名流政要或外交耆宿，他们拟定的外交方针实际成为段祺瑞内阁历次国务会议讨论对德外交问题的蓝本。由于段祺瑞在内阁中的强势地位，这些外交议案多在国务会议上通过。因此，可以说国务院外交委员会和国际政务评议会实际成为北京政府的最高外交决策机构。同时，上述外交决策团体或机构也架空了外交部或国务会议的行政权力，以致国内外媒体舆论纷纷批评段内阁“政柄旁移”。段祺瑞政府的外交决策运作之所以采用这种非制度化的临时团体，很大程度上是由于民初政治文化所具有的“派系化”特性所决定。换言之，民初政治文化决定了各政治集团之间必须“相互依赖”，这便迫使国务总理段祺瑞必须依靠各种私人关系网络，推行他的对德外交方针，因为私人疏通往往是依赖性政治文化最有效的操纵方式。

对段祺瑞政府而言，对德抗议、绝交和参战是一以贯之的，三者不可偏废。虽然段祺瑞所领导的外交决策集团成功地实现了对德抗议和绝交，但接踵而来的参战问题却因各社会集团、政治派系、参众两院以及公众舆论的介入，而变成一个漫长的外交决策过程。换句话说，以国务总理段祺瑞为首的外交决策模式——“总理模式”开始受到其他集团力量的挑战或干预。由于段祺瑞是一个原则性极强的政治人物，他为了推行参战政策，面对强大的反战力量，用尽浑身解数，甚至不惜动用武力，孤注一掷。