第三节 电子政务顶层设计的提出及其重要意义

一 电子政务顶层设计的提出背景

1．开展顶层设计已成为新时期我国电子政务发展的紧迫任务

经过30多年的发展历程，特别是21世纪前十年的发展，我国电子政务以大规模基础设施建设和一大批重要核心业务系统建设为突破口，在很多领域实现了从无到有、从小到大、从起步向深入发展的重要进展。国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁曾这样评价我国电子政务所取得的成就：“以政府核心业务为主线建设的电子政务系统取得了巨大的成功，发挥了显著的经济和社会效益，也涌现岀一批具有国际先进水平的重大信息系统工程。”电子政务在提高行政效率、促进信息公开和扩大民主参与等方面发挥着越来越重要的作用，为提升中央和地方各级政府治国理政能力做出了很大贡献。

然而，我国电子政务建设中已经暴露出许多不容忽视的问题。工业和信息化部副部长杨学山曾指出，中国电子政务30多年的历史总体上是以工程项目为中心推进的，这些项目通常是由一个部门甚至是部门里面的一个局部在推进，政务信息系统呈现“碎片”化状态，导致信息无法共享、系统相互独立、重复建设在所难免。这在很大程度影响了电子政务效能的充分发挥，使政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各个领域都面临着信息共享与业务协同的问题。随着政府信息化进程的加快，政府的各个部门包括公安、税务、社保、民政、医保、农业等都独立地建立了自己的信息管理系统，系统由各个行政职能部门根据自己的业务需求建立。每个系统都可以发挥自己一部分的作用，但对于整个政府来说，由于各个系统相互独立，开发技术与规范各不相同，结果是建立起了一个个信息孤岛，在为公众提供综合性服务的时候就面临数据整合困难、服务难以衔接的问题。同时，分散建设和管理也带来重复建设、投资浪费等问题。当前，迫切需要从顶层和全局的角度对电子政务进行统筹规划和管理，促进已建项目之间的整合、协调和新建项目之间的一致性、联通性。在联合国2008年度全球电子政务调查中，已经开始将互联治理（connected governance）和电子政务的整体性作为评估各国电子政务发展的重要指标。

电子政务顶层设计是要从全局角度出发对电子政务进行整体规划和布局，构建电子政务科学发展的蓝图，切实将各自为政、分散建设、技术驱动的发展方式转变为协同、集约、安全可控、业务驱动的发展方式。近年来，电子政务界对顶层设计的呼声越来越高。2002年，国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授提出，电子政务实施是一场革命，“因为它面临着四项挑战。其中的第三个挑战是电子政务平台的顶层设计”。2003年8月，北京市时任副市长范伯元也指出，“目前北京市的电子政务的建设力度虽然很大，但是缺乏一种整体的设计、整体的组织和顶层的设计”。在电子政务已经普遍取得阶段性成果的时候，2005年国务院信息办提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。2010年6月27日举行的第四届中国电子政务高峰论坛正是以“电子政务的顶层设计”为主题召开的，同年10月25日，在国家行政学院和国家信息中心组织召开的第五届中国电子政务论坛上，国务委员兼国务院秘书长马凯在开幕式讲话中明确指出：“中国政府将在充分调研论证的基础上，做好 ‘十二五’电子政务发展规划，鼓励有条件的部门和地区探索推进顶层设计，统筹推进电子政务发展。”工业和信息化部副部长杨学山也在论坛上强调：未来中国电子政务建设要引导发展模式的转变，首先就是要从局部规划和设计向全局的规划和顶层设计转变。2012年1月最新发布的《国家电子政务“十二五”规划》中明确指出要“全面推进电子政务顶层设计”。由此可见，开展顶层设计已经成为我国电子政务建设的重要任务。

2．我国电子政务顶层设计急需成熟的理论指导和方法支撑

尽管从中央到地方都在呼吁开展电子政务顶层设计工作，但是同这种迫切需求相比，我国电子政务顶层设计目前仍基本停留在理念层面，还没有找到一种系统、全面、科学和可持续发展的顶层设计方法。

进入21世纪以来，我国有关电子政务主管部门曾制定两个里程碑式的文件对电子政务建设进行统筹规划和战略部署，一是2002年发布的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发〔2002〕17号），二是2006年颁布的《国家电子政务总体框架》（国信〔2006〕2号）。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》在十一年前便认识到电子政务建设中存在着重复建设、各自为政、信息孤岛问题，提出建设和整合统一的政务网络，规划了12个重要的核心业务系统，并要求各地加强统一规划，避免重复建设。《国家电子政务总体框架》从战略高度描述了电子政务的整个体系结构，阐述了电子政务建设的基本要素及彼此之间的关系，提出了十多个应优先支持的业务，是对顶层设计进行初步探索的产物。

然而，以上两个文件内容较为宏观，在实际电子政务建设过程中，无法有效指导各地在电子政务工程项目与政府使命及目标之间建立清晰连接，跨机构的合作项目也缺乏常态化的发现和发起机制。同时，由于缺乏指导具体实施的内容，容易直接造成各级行政领导和电子政务工作者对电子政务的认识不统一、不到位，发展思路各不相同，无法达到很好的协调、统筹作用。

顶层设计强调可实施的蓝图设计，是介于规划和具体工程实施之间的重要工作，是政府信息化发展战略目标的具体化，能有效填补战略目标和具体执行之间的缺口。成熟的理论指导和方法支撑，有利于推动各级政府开展电子政务顶层设计工作，进而形成常态化、规范化的统筹管理机制。目前，我国个别省市、个别纵向行业已经开展了顶层设计的相关研究和实践，但是这些探索基本还处在一个“只见树木、不见森林”的状态，亟待总结经验，研究形成符合中国国情和电子政务发展实际的顶层设计理论和方法。

3．欧美政府在统筹规划电子政务建设中已经开始顶层设计探索

美国在实施电子政务的过程中也曾遇到过诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。各个政府机构基于自身业务需要建设各自的电子政务项目，虽然提高了部门效率，但项目之间彼此孤立、缺乏合作，在为公众提供综合性服务的时候就面临数据整合困难、服务难以衔接的问题。美国国会决策者们一直在关心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能。21世纪早期，美国总统行政管理和预算办公室（OMB）曾做过调查，发现政府关键职能的重复和缺口现象是广泛存在的，例如，50个政府机构实施了联邦药品控制战略；29个政府机构管理着541个净化空气、水和污染的项目；23个政府机构管理着200个为独联体国家提供援助的项目；13个政府机构管理着342个与联邦经济发展相关的项目；12个政府机构管理着超过35项的食品安全法；9个政府机构管理着86个教师培训项目；9个政府机构管理着27个有关青少年怀孕的项目；8个政府机构管理着50个不同的为无家可归者提供帮助的项目；7个政府机构管理着40个不同的职业培训项目；11个政府机构管理着90个早期儿童相关的项目。职能如此重复，若各个机构都向行政管理和预算办公室申请电子政务项目，势必会造成重复建设、资源浪费的问题。因此，作为电子政务主管部门的OMB认为发展电子政务的重点是将这些项目或工程进行协调，提供一种方法或框架说明项目之间的关系并有效管理各种变革。

20世纪90年代，随着总体架构（Enterprise Architecture, EA）理论在企业信息化领域的广泛应用，美国政府发现：一种可以用于减少重复投资、促进跨机构协作的方法便是在联邦政府机构内开展总体架构规划。1996年，美国国会通过《克林格·科恩法案》（Clinger-Cohen Act，又称信息技术管理改革法案）。该法案指出，政府部门缺乏展现、协调和管理整个信息系统建设、使用、维护的总体框架，并授权总统行政管理和预算办公室来强制实行一套标准，以“分析、跟踪和评估行政机构在信息系统方面进行的所有大规模投资的风险和成效”。1999年9月，美国联邦政府首席信息官委员会（Federal CIO Council）发布了“联邦政府总体架构框架”（Federal Enterprise Architecture Framework, FEAF），旨在为联邦机构提供一个总体架构的基础结构，以利于机构间的公共业务流程、技术引入、信息流和系统投资的协调等。当然，FEAF还只是一个概念化模型。为将EA理论和方法进一步引入电子政务建设中，2002年行政管理和预算办公室启动了“联邦政府总体架构”（Federal Enterprise Architecture, FEA）项目并一直发展至今。FEA作为美国联邦政府的电子政务顶层架构，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。如今，FEA已经成为一套非常完善的方法体系，成为一个值得各国政府电子政务主管部门借鉴的顶层设计方法体系。

继美国实施“联邦政府总体架构”（FEA）项目以后，一批电子政务发展较为成熟的国家已经开始利用EA理论规划和设计政府电子政务总体架构，如新加坡、日本、加拿大、韩国、澳大利亚等国。新加坡将“新加坡政府总体架构”（SGEA）作为三大重点电子政务项目之一。日本于2006年4月出台了《地方政府EA事业：业务手续革新手册》，针对地方政府业务、系统提出了专门的EA工作指南。EA理论的应用，使各国充分体会到了整合数据和构建跨部门业务流程的巨大潜力。根据一项研究，67%的政府已经有EA项目，如果再加上那些正计划在一两年内开始EA项目的国家，该比例将会是93.3%。

各国建设政府总体架构（EA）的主要目标是通过重新梳理业务流程、明确绩效目标、建立信息架构、确定技术标准等环节，将信息技术与政府业务有机地融合起来，通过结构化的方式统一政府部门的业务目标，提高跨部门工作的互操作性，提高政府信息资源管理、资金规划和投资控制的效率，降低政府运作成本，从而实现政府部门之间的协同办公和资源共享，并最终为公众提供无缝式服务。2007年10月，芬兰财政部发布一份研究报告，对15个国家开展EA工作的进展情况进行了调查。该报告发现：电子政务准备度似乎与实施一个国家级总体架构有着潜在的联系，因为所调查的制定国家级总体架构的15个国家均排在2005年联合国电子政务准备度的前20位。帕乐布·萨哈（Pallab Saha）结合联合国2010年全球电子政务调查报告，发现政府总体架构的成熟度与电子政务成熟度之间存在正相关关系，并通过多角度分析得出EA是所有类型、规模和强度的电子政务项目的一个关键成功因素。

概括来讲，EA的核心价值是强调在对业务战略和流程理解的基础上，描绘出一幅未来组织信息化中业务、信息、应用和技术互动的蓝图，是组织的战略目标与IT项目建设之间的桥梁。兼具战略全局性和可实施性是其在电子政务建设中得以广泛应用的原因。从这点来看，EA与电子政务顶层设计有着较多的相同之处。在我国当前已开展的电子政务顶层设计实践探索中，已经体现出对EA理论和方法的应用，例如福建省电子政务顶层设计和上海市电子政务顶层设计，只是这些应用还有待于结合中国实际进一步深化，而非简单的拿来主义。在电子政务顶层设计已经变得越发紧迫但又缺乏成熟的理论和方法支撑的情况下，当前的重点是积极参考和借鉴国外已经较为成熟的做法，充分发掘EA理论和方法对我国电子政务顶层设计的价值，同时结合我国电子政务发展实际，探讨中国电子政务顶层设计的方法体系。

二 电子政务顶层设计的概念阐释

开展一项研究之前，首先应明确所研究对象的概念。如果概念本身就不清晰、不明确，那么研究也就彻底失去了目标和方向。对中国来说，电子政务顶层设计还是一个全新的研究领域，因而需要对一些基本概念予以明确。

1．顶层设计

设计是把计划、规划、设想通过视觉的形式传达出来的活动过程。顶层设计顾名思义就是从顶层的角度进行设计。在我国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广泛使用的名词。现有的定义包括：①顶层设计是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道; ②顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素进行统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标;③顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化。例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、结构统一、功能协调、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、各个要素进行统筹考虑; ④顶层设计通俗地讲就是指价值理念与操作实践之间的蓝图。以上定义虽表述各不相同，但一个共同点是都强调从全局的角度进行统筹考虑。

我们认为，顶层设计的独特之处在于将“顶层”与“设计”的含义紧密结合起来。“顶层”用系统论来解释，就是系统内部层级的最高层，这个最高层往往代表了战略制高点，站在这个制高点上往往便于看清整体、统揽全局。而“设计”（design）的语源为拉丁语中的“designare”，含义为“用记号表达计划”。现在，设计一般是指按照任务的目的和要求，预先制订出工作方案和计划。设计往往具体、详细、可操作性强。顶层设计将“顶层”的战略性、全局性与“设计”的具体性巧妙融合，具备了三个最基本的特征：一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素（或子系统）之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备切实可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。

基于以上分析，顶层设计是指围绕着某个对象的核心目标，从全局视角出发，统筹考虑和协调对象的各层次和各要素，对对象的基本架构及要素间关联机制进行总体的、全面的规划和设计。需要强调的是，顶层设计是一种全局设计思路，其核心意义在于对某一复杂系统或对象进行自上而下的统筹设计。强调自上而下，是顶层设计与总体设计的最大差异。顶层设计注重方法，由于设计对象的结构和性质千差万别，因此在对不同对象进行顶层设计时所采取的设计方法是不同的，例如，政府网站的顶层设计与电子政务的顶层设计就是截然不同的两种设计方法。

2．电子政务顶层设计

电子政务建设是一个庞大、复杂的系统工程，包含的要素之多、层级之复杂，决定了必然需要开展顶层设计对这些要素和层级进行统筹规划和协调，以保证电子政务系统及其内部各子系统的健康有序运作。目前，我国对电子政务顶层设计的研究刚刚起步，对什么是电子政务顶层设计在认识上还不统一、不到位。

杨学山认为顶层设计是一个不定的概念，它随着设计问题的对象而发生变化。但是顶层设计有三个基本的要素：第一要素就是制定方法论；第二，在概念层级上是顶层，而不是底层和中间层；第三是设计。设计最起码有两个基本的含义：第一个含义是清晰的，因为设计如果不清晰就说不上是设计；第二是可以实施的。汪玉凯认为顶层设计思想是一个地方电子政务总体规划的具体化，是总体规划的一种实现手段。宁家骏认为顶层设计就是架构设计。电子政务顶层设计的基本内容，是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，包括政务层面的内容：行政管理体制、政府职能及具体业务类型之间的关系，也包括技术层面的内容：网络建设、安全管理、信息资源建设与绩效管理等。肖能德、李恩敬认为电子政务顶层设计就是利用系统论的方法，围绕着电子政务中的业务和技术，理解和分析影响电子政务的各种关系，从全局的视角出发，围绕着政务核心目标，对电子政务建设的基本需求进行总体的、全面的设计，确保理论一致、标准统一、功能协调、结构稳定、资源共享，从而建立政府信息化的总体架构。樊博、孟庆国认为电子政务的顶层设计就是突破条、块和机构的限制，将整个大政府视为一个有机的整体，规划全局性的、集成化的电子政务信息体系架构，从而加强整个政府各部分之间的交互能力，使得政府转换为一个以服务对象为中心而不是以政府职能部门为中心的电子政府架构。由此可见，目前国内对电子政务顶层设计的定义还未统一，对顶层设计内涵的认识还较为笼统。

我们认为电子政务顶层设计就是围绕着特定阶段政府管理创新的战略目标，详细设计信息化条件下政务业务与技术应用科学发展的体系架构，有效协调技术与业务的关系，科学设定电子政务系统各要素之间有效组合运行的动力机制，确保系统各层次之间上下统一、有效衔接，各要素之间高效配合，综合提升电子政务系统的服务能力。其具体含义包括：①设计对象的多样化。顶层设计对象是电子政务系统，这个系统有大有小，从这个意义上讲，电子政务顶层设计的设计对象就不限于中央层面，还包括对省、市、县等的电子政务建设进行顶层设计。不仅仅可以对面向某一行政区域的电子政务进行顶层设计，还可以对纵向行业和政府部门的电子政务建设进行顶层设计。对象不同，顶层设计的内容和复杂程度也会不同。②所包含的要素内容非常全面。顶层设计不仅要考虑政务层面的内容，如政府职能及其具体业务活动之间的关系，还应考虑网络建设、信息资源建设、安全管理等诸多技术层面的内容。③顶层设计重点在建立各要素间良好的互动关系，对于我国的电子政务来说，需要探讨如何推动各部门间的业务协同和信息共享，如何确保工作流程、信息系统、数据以及相应技术之间深度融合等问题。

一般来讲，电子政务顶层设计具有三个显著特点：①强调战略全局性。“顶层”重在强调分析问题的高度，电子政务顶层设计应站在全局的高度对电子政务系统进行整体性布局和统筹规划，并且要确保这个系统的运作与电子政务的发展战略和目标相一致。实现战略性思考和全局性统筹是开展顶层设计的初衷。②实际可操作性强。顶层设计是铺展在规划和实践之间的“蓝图”，是对战略目标和规划的细化与可实施性的考虑，将包含一系列指导实践的框架、模型、方法、工具和指南，可操作性是其发挥作用的关键。③动态发展性。顶层设计要服从于电子政务的战略目标和不断变化的建设需求，因此需要保持动态发展，不断丰富和完善相关方法和成果。

这里还需要说明两点：一是，电子政务顶层设计具体采用何种方法实现设计目标并不是固定和唯一的。目前，国内外相关实践中，都基本引入了EA方法，从绩效、业务、信息和技术实现四个角度对电子政务建设进行统筹考虑和安排，通过顶层设计实现电子政务内部的整体协同、集约发展和效能提升。但EA并不直接等同于顶层设计。二是，鉴于目前我国各级政府在电子政务建设过程中横向协同困难的实际和集约化建设的需求，本书重点研究面向某一行政区域的电子政务顶层设计。

三 电子政务顶层设计的重要意义

当前，我国电子政务发展已经进入深化应用、突出效能、全面支撑服务型政府建设的新阶段。但电子政务在向纵深发展的过程中遇到了一些瓶颈，突出表现为各省市区县、各行业各部门电子政务的建设以满足局部需求为主，在业务、数据、应用、技术等需求上，缺乏整体和全局的综合考虑，缺乏层级间上下贯通、系统间左右衔接的设计思路，缺乏信息资源共享的理念，信息系统各自为政，等等。开展电子政务顶层设计是我国电子政务科学发展、可持续发展的必然要求，其重要意义体现如下。

一是有利于推动电子政务发展方式转变。顶层设计的一项核心工作是要对政府业务职能进行全面梳理，从而通过对典型业务条块的梳理和研究，形成体现政府发展目标、政府中心任务的电子政务重点发展领域和典型项目群，实现政府业务与技术的深度融合，既有利于科学确立和统一电子政务建设目标，又体现了集约建设的科学发展观。同时，顶层设计的成果将会包含当前电子政务急需的一系列指导文件、管理规范、技术标准，从而使电子政务的运作管理走上精细化的道路。

二是有利于更好地支撑政府管理创新。无论是政府管理业务的顺畅运行，还是无缝式公共服务的提供，都需要电子政务内部各要素之间的灵活整合和高效协同。通过统一的顶层设计，实现网络互联互通、信息高度共享、行政流程优化、业务协同工作，必将有力提升政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各个领域的管理和服务能力，推动行政管理体制改革，谋划信息化条件下最具国际竞争力的政务运作形态。