第四节 中国城镇化的问题及挑战

尽管近年来中国城镇化建设取得了较大成就，但应该认识到，改革开放以来，中国基本上走的是一条传统的城镇化道路，目前已日益暴露出一系列亟待解决的深层次矛盾，譬如片面强调“土地城镇化”，对人口、居民素质、生活质量的城镇化不重视；忽视城镇资源配置效率，高度消耗土地、能源、水等资源；生产、生活、生态不协调；城乡分割；城镇缺乏特色；等等。总体而言，目前中国城镇化存在的问题主要是城镇化质量不高，是一种典型的“不完全城镇化”，呈现“四高五低”的态势，即高投入、高消耗、高排放、高扩张，低水平、低质量、低和谐度、低包容性、低可持续性。这些问题能否在新一轮发展中得以妥善解决，直接决定着中国城镇化的未来和前景。

一 农民市民化程度低，难度大

目前，中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。这种不完全性主要体现在大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，虽然常住在城镇地区，并被统计为城镇居民，但他们并没有真正融入城市，仍然游离在城市体制之外，处于非城非乡的尴尬境地，其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。从外来农民工市民化情况看，2013年，全国农民工总量达到2.69亿人，其中外出农民工1.66亿人。这些外出农民工主要在城镇地区工作和居住，他们虽然被统计为城镇人口，但在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障、保障性住房购买等方面仍难以享受城镇居民同等待遇。从本地农民市民化情况看，近年来各城市郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，其市民化程度也很低。特别是，行政区划调整（大量的撤乡并镇、撤县变区）、城镇辖区面积扩大导致城镇人口统计“虚高”。这些“城镇地区”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村（陆大道，2007）。

考虑到这两方面因素，中国现有城镇人口统计中包含着大量农业户口人口，非本地户籍的常住外来人口占很大比重。2011年，全国户籍人口城镇化率仅有35%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从2000年的10.5个百分点扩大到16.3个百分点。按照第六次人口普查数据，在全国市镇总人口中，农业户口人口所占比重高达46.5%，其中市为36.1%，镇为62.3%。目前，城镇农业户口人口已经成为中国城镇化的主体。1978～2010年，全国新增城镇人口4.93亿人，其中农业户口人口2.62亿人，占53.1%。这期间，全国城镇化率提高了31.76个百分点，其中城镇农业户口人口贡献了18.12个百分点（见表1－4）。也就是说，如果剔除农业户口人口的贡献，城镇化率实际仅提高13.64个百分点，平均每年仅提高0.43个百分点。这表明，目前中国农业转移人口市民化进程严重滞后，因此形成了城市中的“新二元”结构。既削弱了城镇化对内需的拉动作用，不利于产业结构升级和劳动者素质提高，又造成农业转移人口与城镇原居民之间各种权益的不平等，严重影响了社会和谐稳定，还加剧了人户分离，给人口管理带来难度。2010年，中国城镇人户分离已达2.26亿人，占城镇总人口的33.7%。

二 资源高度消耗，利用效率低下

近年来，中国的城镇化是一种重外延扩张、轻内涵发展的粗放型城镇化，城镇化的快速推进是建立在资源能源高消耗基础上的，城镇化的资源环境代价高，城镇化效率低下。主要表现为：一是资源和能源消耗急剧增长。2001～2010年，中国城镇人口年均增长3.78%，但全国煤炭、石油、天然气年均增长8.17%、6.69%、16.14%，分别是前者的2.16倍、1.77倍、4.27倍。中国城镇化水平每提高一个百分点，需要消耗煤炭87.58万吨标准煤、石油21.44万吨标准煤、天然气8.08万吨标准煤、城市建成区1285平方公里、城市建设用地1283平方公里。二是水资源严重供不应求。全国城市地区消耗水资源由1978年的78.7亿立方米急剧增长到2010年的507.9亿立方米，年均耗水增加13.4亿立方米。正因为如此，目前全国近400多座城市缺水，其中超过200座城市严重缺水。大部分缺水城市过度开采地下水，造成了地面加速沉降。目前，全国发生地面沉降灾害的城市已超过50座。华北、西北、华东地区的不少城市地下水水位不断下降，甚至出现了大面积的降水漏斗和地面沉降（魏后凯等，2012）。三是资源利用效率低下。尽管中国资源利用效率取得了长足的进步，万元GDP能耗由1978年的15.68吨标准煤减少到2010年的0.81吨标准煤，但与其他国家相比，中国的万元GDP能耗分别是世界平均水平的2.3倍、欧盟的4.1倍、美国的3.8倍、日本的7.6倍，甚至比一些经济欠发达国家都要高（见图1－5）。就目前来看，中国长期积累的结构性矛盾的解决和粗放型经济发展方式的根本转变不可能一蹴而就，制约中国城镇化与经济发展的能源、水资源的压力还将加大。

三 污染物排放迅速增长，生态环境急剧恶化

长期以来，中国走的是一条“高消耗、高排放”的城镇化道路，目前正面临着资源和环境的双重约束。一是污染物排放量迅速增长。2001～2010年，全国工业固体废弃物产生量、工业废气排放总量、废水排放总量每年以11.4%、14.2%、4.0%的速度在增长。未来主要污染物的排放总量仍将处于较高水平，已经接近中国生态环境的最大容量。二是生态环境面临巨大压力。近年来，随着气候变化问题持续升温，国际社会对减排的呼声越来越高，各国的减排压力日益增大。中国政府已经明确承诺到2020年碳排放强度下降40% ～45%，并将耕地保有量、资源和能源消耗、主要污染物排放等作为约束性指标，纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。按照规划，到2015年，要确保18.18亿亩耕地不减少，单位工业增加值用水量降低30%，单位GDP能源消耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放降低17%，主要污染物排放总量减少8% ～10%。节能减排力度的加大，将标志着过去那种依靠高消耗、高排放、高扩张支撑高增长的传统粗放发展模式的终结。三是城市生态环境问题日益严峻。中国城市地区的大气污染、水体污染和垃圾污染问题十分严重。按照2012年修订的《环境空气质量标准》，全国有2/3的城市空气质量不达标。2011年，全国325个地级及以上城市（含部分地、州、盟所在地和省辖市）中，环境空气质量超标城市的比例仍高达11.0%；在监测的468个市（县）中，出现酸雨的市（县）227个，占48.5%。全国城市污水排放量在1991～2011年间增长了37.4%，而县城则在2001～2011年间增长了84.1%。目前在全国城市的近20%、县城的30%以及建制镇的绝大部分，污水没有经过有效处理，直接排入江河湖海，导致水资源污染严重，城市饮用水安全受到威胁。2011年，在全国200座城市4727个地下水水质监测点中，较差－极差水质的监测点比例高达55.0%；全国113座环保重点城市饮用水中有9.4%不达标。太湖和滇池的富营养化、湘江重金属污染等问题更是触目惊心。此外，目前全国城市“垃圾围城”愈演愈烈，城市生活垃圾累积堆存量达70多亿吨，占地80多万亩，并且还以年平均4.8%的速度持续增长，全国2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。

四 城镇空间盲目蔓延扩张

在中国快速工业化与城镇化进程中，城镇空间存在盲目扩展与无序蔓延的态势，甚至出现严重失控的局面（陆大道，2007）。一是土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度。2001～2012年，全国城市建成区面积和建设用地面积分别年均增长6.08%和6.25%，而城镇人口年均增长仅有3.72%。特别是在“十五”期间，中国城市建成区和建设用地规模平均每年保持7.70%和7.99%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速（见表1－5）。这说明，近年来中国城市土地扩张与人口增长严重不匹配，土地的城镇化远快于人口的城镇化。

二是城镇空间扩张呈现无序蔓延的态势。1981～1990年、1991～2000年、2001～2012年三个时期城市建成区面积分别增加5417.7平方公里、9583.6平方公里、23126.5平方公里，其中，2001～2012年年均增加1927.2平方公里，分别是前两个时期的3.58倍、2.01倍。就城市平均规模扩张来讲，1996～2012年，中国平均每个城市建成区面积由30.4平方公里扩大到69.4平方公里，平均每个城市建设用地面积由28.5平方公里扩大到69.6平方公里，分别增长了128.5%和144.1%（见图1－6）。从城镇建成区的城镇人口密度来看，由2000年的0.85万人/平方公里下降到2010年的0.73万人/平方公里；人均城镇建成区面积由2000年的117.1平方米/人提高到2010年的137.2平方米/人，已远远超过城乡规划法规定的人均80～120平方米的标准，也已达到甚至超过发达国家的水平（陆大道、姚士谋，2007）。从某种程度上讲，近年来中国城市经济的高速增长主要是依靠土地的“平面扩张”来支撑的。

三是一些大城市纷纷掀起了撤县（市）设区和建设新（园）区的浪潮，而规划的软约束和规划界的利益驱动助长了这种大城市空间规模扩张冲动，存在一定的盲目性与无序性。不少大城市新区的规划面积动辄数百平方公里，多的则达上千平方公里，如上海浦东新区为1210.41平方公里，天津滨海新区为2270平方公里，重庆两江新区为1200平方公里。在某些城市，产业园区的规划面积则超过了100平方公里。事实上，中国城镇空间快速“平面式”蔓延扩张，造成了大量耕地被侵占，耕地数量与质量均趋于下降。2008年，全国因建设占用减少耕地287.4万亩，占年内减少耕地总面积的68.9%（魏后凯、张燕，2011）。特别地，各类建设项目占用的大多是优质耕地，尽管国家实行严格的耕地“占补平衡”政策，但耕地占优补劣的现象较为严重。随着城市建成区的快速扩张以及各类花园式工业区如火如荼地建设，平原地区或居民点周围的优质高产良田面积大幅缩减，若不加以制止，将会突破18亿亩耕地红线，对中国粮食安全构成严重的威胁。

五 城镇体系不尽合理

中国的城镇包括直辖市、副省级城市、较大的市、地级市、县级市和建制镇等级别。不同级别城镇的资源配置权限、管辖权限不同，且严格服从行政级别的高低。这种下级城镇严格服从上级城市“领导”的城镇管理体制，有助于上下级城镇间的协调，但也带来了资源的集中配置。长期以来，由于行政等级因素对资源分配的影响，资源大量向直辖市、副省级城市、省会（首府）城市等大城市集聚，导致中国城镇规模体系两极化倾向突出，大城市规模不断膨胀，中小城市数量与人口比重下降，小城镇偏多，城镇体系缺乏中小城市的有力支撑。一是大城市规模急剧膨胀。中国城市发展中浓厚的行政色彩，导致资源配置不均衡，首都、直辖市、省会（首府）、计划单列市等高等级行政中心和大城市获得了较多的资源和发展机会，人口、产业大规模集聚，城市规模急剧膨胀，导致资源能源高度紧张、城市空间“摊大饼式”蔓延、交通拥堵、大气污染严重、宜居水平下降、社会矛盾加剧等突出问题。二是中小城市数量和人口比重下降，呈现相对萎缩态势。在大规模撤市设区和建设新区的热潮下，全国大城市数量不断增加，中小城市呈萎缩状态。2000～2012年，50万人以上大城市数量和人口比重都在不断增加，而中等城市人口比重以及小城市数量和人口比重都在不断下降。三是小城镇偏多，但规模偏小，实力偏弱。中国建制镇数量由1978年的2173个增加到2011年的19683个，年均增加500多个。但小城镇通常受大城市虹吸效应的影响以及发展机会被剥夺，加上小城镇本身缺乏产业支撑、基础设施建设滞后、公共服务水平跟不上等原因，小城镇自身的发展能力严重不足，小城镇规模实力偏弱。2011年，全国建制镇镇区总人口24653万人，镇区占地面积98909平方公里，镇区平均人口规模仅有1.25万人，镇区平均占地面积5.02平方公里。此外，中国城市之间的低水平同质化竞争、产业层次较低、产业结构同构化问题突出。概而言之，目前中国区域层面的城市（镇）存在定位不清、功能叠加、分工不明确等问题，核心城市与周边中小城市的关系更多体现为对周边资源的剥夺与极化效应，辐射与带动作用有限。未来应充分发挥不同规模城市的优势，逐步形成分工明确、功能互补、互动协作、更具竞争力的城镇体系。

六 城乡区域发展不均衡问题突出

区域发展不均衡集中体现在三个方面：一是城镇化水平的地区差异显著。由于自然条件和发展历史的原因，中国城镇化水平自东向西总体上呈现明显的阶梯状分布，空间差异性异常突出。从2012年各省份的城镇化水平来看，上海、北京、天津位列前三，前八位的省份全部位于东部和东北地区，城镇化水平最高（上海）与最低（西藏）之比高达3.93倍。前十位城镇化水平的均值为69.06%，后十位均值为40.38%，二者相差达到惊人的29个百分点。二是城市的空间分布不均衡。从城市数量来看，受自然条件与区域发展政策的影响，中国绝大多数城市主要分布在沿瑗珲－腾冲线的东南部地区，其中西部地区72%的国土面积仅分布了165座城市，城市数占全国的25.2%，城市人口仅占19.5%；东部地区10%的国土面积坐拥233座城市，城市数占35.6%，城市人口占48.8%（见表1－6）。从城市规模来看，中国非农业人口大于200万人的城市共有26座，其中14座（53.8%）分布于东部地区；非农业人口小于50万的城市共有495座，其中270座（54.5%）分布于中西部地区。中国城市数量与城市规模的分布均呈现显著的空间集中性与不均衡性，造成局部地区资源环境的巨大压力、能源与大宗商品的跨区域流动（加大社会经济的发展成本）以及区域经济发展失衡。三是地区间城镇发展水平差距较大。2010年，西部城市人均工业增加值、人均固定资产投资、人均城乡居民储蓄年末余额、人均地方财政一般预算内收入和支出、人均社会消费品零售总额，仅分别相当于东部城市的30.4%、68.3%、44.3%、28.9%、45.2%和47.4%；上海城镇居民人均可支配收入是甘肃的2.41倍。2005～2010年，东部与西部之间城镇居民人均可支配收入差距由4592元扩大到7467元。

城乡发展不均衡突出表现为城乡收入差距高居不下。近年来，尽管中国城乡收入差距已经呈现下降的趋势，但2012年全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比仍高达3.10∶1（见图1－7）。考虑到农民纯收入中包括了相当部分的实物收入，剩下的现金收入中还有一部分要购买农具、化肥、农药、种子等生产资料。如果扣除这两部分，从与可支配收入对等的角度来比较，城镇居民实际可支配收入将是农村居民的4～5倍。在国际上，一般把基尼系数0.4作为警戒线，如果基尼系数超过0.4，表明财富过度集中、贫富差距过大，容易引发社会不稳定。中国的基尼系数自20世纪90年代以来一直在高位运行，据国家统计局公布的数据，2003～2012年，中国居民的基尼系数一直在0.47～0.49, 2008年达到最高的0.491后，近年才开始逐步回落，2012年仍高达0.474。基尼系数过高，这是一个十分危险的信号。显然，居高不下的城乡居民收入差距已经成为中国城镇化建设与社会经济和谐发展的强力约束。

七 城镇化进程中的非包容性问题严峻

随着城镇化的不断推进，中国城镇发展中的非包容性问题也日益突出，这具体表现在居民收入增长与经济增长不同步、社会阶层分化日益严重、城镇贫困问题日趋严峻、区域剥夺问题日趋突出等方面。

一是居民收入增长与经济增长不同步。长期以来，中国依靠投资的超高速增长，虽然带来了政府财政收入的超高速增长以及GDP的高速增长，但并没有带来居民收入和消费水平的同步增长。城乡居民收入和消费水平增长严重滞后于GDP增长，而GDP增速又远慢于投资和财政收入增速。2001～2010年，中国依靠年均23.0%的固定资产投资增长，实现年均20.0%的财政收入增长和10.5%的GDP增长，但只带来了年均9.7%的城镇居民家庭人均可支配收入增长、8.0%的居民消费水平增长和7.0%的农民人均纯收入增长。这期间，固定资产投资和财政收入增速几乎比GDP增速高1倍，而GDP增速又比城镇居民收入增速高0.8个百分点，比居民消费水平增速高2.5个百分点。

二是社会阶层分化日益严重。第一，城乡居民的二元分化不断扩大。2010年，中国全社会固定资产投资的86.8%投向了城镇，而城镇人口即使包括进城农民工在内也不到总人口的一半，这造成近年来农村居民收入增速低于城镇居民2.7个百分点（2001～2010年），广大农民并没有同步分享到经济高速增长的成果。更为突出的是，在广大的农村地区失地农民问题、农村主体老弱化问题、留守妇女儿童问题日益严峻，给社会不安定留下了重大隐患。第二，农民工为城市发展做出了巨大贡献，却成为城市里的“二等”公民。目前，中国数目庞大的农民工群体为中国城市发展做出了巨大的贡献，但至今在就业、收入、教育、医疗、文化等方面仍然受到诸多歧视，难以真正融入城市社会中。受“一城两制”政策歧视，农民工成为城市里的“二等”公民和边缘人（陆学艺，2000）。第三，伴随城市内部“新二元”结构的出现，城镇居住空间分异现象逐渐加剧。一方面，少数高收入阶层集中居住在豪华高档楼盘或别墅，形成了所谓的富人居住区。另一方面，在老城区、城乡接合部、城市边缘区形成了大量条件恶劣的棚户区和城中村。城市居住空间分异的加剧，必然会造成空间隔离，诱发一系列社会矛盾，不利于和谐社会建设（魏后凯，2011a）。

三是城镇贫困问题日趋严峻。目前，中国城镇贫困人口主要包括贫困的在职职工、离退休人员、下岗失业人员、“三无”人员以及其他外来的农民工（梁汉媚和方创琳，2011）。据国家统计局对全国65655户城镇居民家庭的抽样调查，2011年全国10%的最低收入户人均可支配收入只有平均水平的31.5%，其中5%的困难户只有24.8%, 10%的最高收入户人均可支配收入是最低收入户的8.6倍，是困难户的10.9倍。日趋严重的城镇贫困已成为困扰中国健康城镇化与社会经济可持续发展的重要问题（唐钧，2002）。

四是区域剥夺问题日趋突出。在城镇化快速推进的过程中，由于机会和利益分配不均，衍生出一系列经济“剥夺”现象。借助政策空洞和行政强制手段，一些强势群体和强势区域侵占甚至掠夺弱势群体和弱势区域的资源、机会和权益，转嫁资源消耗和环境污染的代价。如大城市对中小城市资源和机会的侵占，各类开发区、旅游度假区和大学城建设对农田的侵占和农民利益的剥夺，房地产开发和“城中村”改造对老百姓和城市居民生存空间的剥夺，发达地区对落后地区资源和发展机会的剥夺，农民工输入地区对输出地区的剥夺，等等。区域剥夺问题将导致空间开发失调，资源配置失衡，政策调控能力受限甚至失效，和谐社会建设步伐延缓，最终导致富者更富，贫者更贫（方创琳、刘海燕，2007）。

八 城镇建设缺乏特色，管理缺失

在推进城镇化的过程中，受财力有限、对地方特色和文化认识不足以及急于求成、急功近利等思想的影响，各地城镇建设“千篇一律”，缺乏特色和个性，城镇质量和品位不高。一方面，许多城市大拆大建，对当地特色文化、文物、标志性建筑和特色村镇保护不力。在城镇改造中，片面追求速度和新潮，忽视传统文化的传承创新，拆除了不少具有文化底蕴、历史故事的“老建筑”、老街区；在新农村规划中，往往模仿城市的功能进行建设，造成具有地方特色的古祠堂、古建筑、古园林、古村落遭到不同程度的破坏，甚至消失殆尽。另一方面，建筑、小区设计崇洋媚外，对民族、本土文化不自信，造成新城建设“千城一面”“万楼一貌”。当前，由于存在浮躁情绪，加上对现代化、国际化的误解，一些城市急于求成，盲目崇拜模仿外来建筑文化，片面追求“新、奇、特”的建筑表现形式，导致一些建筑存在雷同现象，“千面一孔”、缺乏特色。此外，各地在推进城镇化过程中，片面追求经济目标，贪大求全，大搞形象工程，盲目扩大建设用地规模，规划调控乏力，城镇管理严重滞后。