第一章 导论

1.1 引言

1.1.1 选题背景

当前房价高企、粗暴拆迁、失地农民的生存和发展这些民生问题不时见诸报端。媒体每每报道这些现象的时候，总是触碰了公众的敏感神经，在反思这些社会现象的成因时，地方政府实施的“土地财政”行为广受诟病，甚至被斥为罪魁祸首。新华社连续6篇对土地财政的批评社论，充分说明了当前土地财政风险的严峻形势，有关文献最近也呈井喷之势，比如章林晓（2011）、周飞舟（2007、2008、2010）、陶然（2010）等，更有甚者如刘松萝（2011）把土地问题上升到中国核心社会问题的高度，这更凸显了土地财政风险研究的紧迫性。

媒体和学者们所说的“土地财政”主要指的是中国地方政府财政收支缺口过度依赖土地出让金收入的现象。在“房热”和开发商的“圈地热”中，“地王”现象层出不穷，而在这个过程中，地方财政的土地收入急速增长。根据北京土地整理储备中心的数据，2008年共出让土地148宗，土地收入价款共计502.69亿元，占到其总收入的23.46%; 2009年年初至9月底，北京共出让土地184宗，土地收入价款共计611.74亿元，据专家估计，已经占到1/3强。在一些地方，土地财政收入早已超过50%。地方政府财政严重依赖土地的倾向十分明显。

“土地财政”政策倾向是我国当前地方政府用来谋求高额土地出让金的重要手段。

与此相对应的另一个情况是：各地地方政府还用低价或“零地价”出让土地，在此情况下，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，到处在大兴土木。伴随着固定资产投资规模的扩大，出现了数次占地高潮，耕地面积大量减少。地方政府过度占用耕地的“土地财政”行为，已经成为中国经济发展过程中土地利用的显著特征。

结合地方政府上面两者行为方式，不难看出：近年来由于土地转让带来的直接收益和间接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地方政府对“土地财政”行为具有路径依赖和行为趋同性。当前转型经济条件下城市化和工业化进程中社会经济健康发展的客观需要，地方政府“土地财政”行为引发大量的问题与风险：投资的过热与金融风险、财政风险、土地违法及腐败问题、粮食安全、失地农民问题等，成为影响经济长期稳定运行和社会安定的重要因素，已受到社会关注。

对地方政府“土地财政”行为进行深入的研究，总结教训并进行深刻的理论反思，对建立和完善真正适应社会主义市场经济体制的经济、政治、法律体制，促进中国社会经济的健康、快速、可持续发展，不仅具有十分重大的理论意义和现实意义，而且切中时弊。

对实践的指导意义：

（1）本书从财政分权和政绩考核的角度来解释地方政府出让一部分土地行为的原因，对激励机制、约束机制进行了清晰的描述，从激励与约束的传导途径——“竞争”入手进行分析，大体厘清了制度规则对地方政府行为的引导逻辑，识别了改变机制运行有效性的因素。这种分析范式有助于对其他经济现象的分析，可以深化转型经济体的制度特征认识，拓展分析框架。

（2）关于“财政联邦体制”下的土地市场的探讨，涉及公共政策效率问题的探讨。在目前的土地出让环节，地方政府往往采取差别定价，即对商业和居住用地采取招、拍、挂的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地，地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，因而倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。从地方政府来看，政府行为的短期化和机会主义倾向并非个别地方政府个体非理性的率性而为，在某种程度上实则是现有“财政联邦体制”架构下的“不得已而为之”。

（3）在“财政联邦体制”下，我国土地的收益和处置权则主要掌握在地方政府手中，模糊的土地产权导致了土地市场新的价格“双轨制”。这个事例对实践的理论启示就是：要进一步深化市场化改革，推动产权制度改革。

1.1.2 问题的提出

1994年分税制改革在显著解决了“两个比重”问题后，为了保证中央财政的宏观调控能力以及基本公共服务的均等化目标，上收财权，下放事权，加之转移支付制度设计的不完善和实践中的执行偏差，地方政府财权与事权不匹配，客观上造成了地方财政收入和支出之间的缺口。财政缺口迫使地方政府去卖地是完全有可能的。所以“土地财政”理论逻辑上是讲得通的。现有文献对“土地财政”的分析，主要是从规范角度进行的分析，而对“土地财政”的分类和探讨思路还不够开阔，但是现有文献对“土地财政”分析的深入和扩展却也是值得进行的事情。

首先，关于“土地财政”的界定问题有待统一。笔者借鉴高聚辉和伍春来（2006）对地方政府出让土地行为类型的分析，“土地财政”的定义要宽泛得多。现有文献对“土地财政”的界定为地方政府出卖土地获得土地出让金比较狭窄，其定义有待拓展。地方政府通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，同时通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收；还有用土地为基础设施建设或城市公共服务融资来获得银行贷款等，这些都应该归结为“土地财政”，否则就对该问题的分析稍显肤浅。

其次，就“土地财政”行为目的来说，地方政府高价出让土地来谋求土地出让金收入，有助于解释媒体频频报道的“地王”现象，却无法解释地方政府零地价或低地价转让土地的行为。

最后，“土地财政”假说把原因归咎于现行财政体制，在逻辑上的确说得通，但是却有以下几个问题值得追问。

（1）“土地财政”的存在合理性问题。分税制确实导致地方政府财政预算内财力锐减，但地方政府完全可以量入而出，在预算收入范围内精打细算。如果土地出让收入仅仅用于“三公经费”，那么完全可以采取严厉取缔“土地财政”的做法；但如果是地方政府的公共支出事权所限，“巧妇难为无米之炊”，所以只得卖地获取收入，而且土地出让收入的确是用在了这些公共事项上，那就另当别论了。因此，评判“土地财政”现实存在的合理性，需要考察：到底是地方政府“迫不得已”呢还是“生财之道”呢？本书第四章将对这个问题进行具体的实证分析。

（2）“土地财政”现象蔓延扩散的时间节点有何特殊性？现行财政体制造成的财力缺口1994年就存在，如果真是要弥补财力缺口，那么应该从1994年后就开始。但现实是：1994年当年并没有增加，不仅如此，在1995～1999年不增加反而减少。土地出让金是在1999年后才开始增长，并在2002年呈现井喷态势的。也就是说：这一段时间里土地出让收入和财政缺口是不同步的。因此，笔者就有这样的困扰：为什么在1999年后地方政府才开始卖地呢？发生了什么事情，使得土地财政在2002年后呈现各地政府一致采用的行为？就算在预算外，更多会从税费方面，而不是打土地的主意。为什么之前没有进入地方政府的视线呢？

（3）就本书关注的时间段（2002～2008）而言，2002年以后土地出让收入快速增长，而财政缺口却处于稳定水平上，两者的变动态势不一致。而且在现实生活中，如何解释“地王”频出和“零地价”同时并存的现象？“土地财政”假说对地方政府出让土地行为的解释力稍显单薄，需要补充新的理论。目前文献有张莉等（2011）的土地引资视角，就是新出现的崭新观点。但是该观点也需要拓展，比如：土地引资的大背景是什么？最终目的是什么？这些传导机制到底是怎么样的？该做法会存在什么财政风险隐患？因此，本书在此基础上，加入工业化背景和现行流转税制的分析，进一步分析了存在的财政风险。

土地是地方政府掌握的重要资源，随着经济的飞速发展和工业化、城市化水平的不断提高，土地作为一种重要的生产要素，其稀缺性日益凸显。根据国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的表述，未来20年，我国的人口总量预计将增加到15亿左右，必须保有一定数量的耕地以保障国家粮食安全，这使得建设用地的供需矛盾更加突出。我国各地区特别是经济发达地方可用作新增建设用地的土地资源非常有限，未来10年可用的建设用地指标面临很大的压力。

“土地财政”这个具有“中国特色”的话题，国外没有文献进行研究，而国内虽然大量新闻报道和文献意识到了“土地财政”的存在，规范的研究比较多，但实证相当匮乏。就规范研究而言，也限于现象和危害以及对策的罗列。不从制度上进行认真梳理和反思其内在逻辑，必然陷于“无事忙”和“事事忙”的困境，不能从根本上进行解决。对土地财政问题的分析不仅需要定性论述，还需要通过模型和实证对这一问题进行定量考察。尤其是土地财政风险问题的探讨，本书是首次尝试，希望抛砖引玉。本研究将充实土地财政这个领域的文献。

综上所述，要理解中国近年来的“土地财政”行为，绕不开从制度层面来分析。更因为学术界都公认地方政府是制度的执行者，是研究中国经济现象的主线，因此，需要进一步分析地方政府利用土地来做经济文章的动机，到底是“偏好”还是“无奈”，还是两者兼而有之？从财政和政治框架进行解释地方政府在土地出让上的行为选择具有非常重要的意义。本研究将对此进行探讨，并得到一些具有启发意义的结论。