前言

土地决策居于地方政府决策的核心地位：一方面，它在很大程度上缓解了地方政府的财政压力；另一方面，地方经济大体围绕着土地这一生产要素来开展，土地所带来的直接和间接收益直接影响着地方政府的政绩考核。就宏观经济的运行而言，研究地方政府层面的土地出让行为也是揭示经济周期内在规律的微观基础。然而，令人疑惑的是，相对于其他决策而言，针对地方政府土地决策行为的研究成果还非常有限。

目前，国内学者对地方政府的土地出让行为整体上的认识是有分歧的。一部分学者认为，1994年的分税制改革在一定程度上导致了地方的财力和事权不匹配，客观上导致了一些地方政府的财力大大削弱，中国地方政府出让土地是为了弥补地方政府的财力缺口。另一部分学者则从政绩考核的角度入手，认为我国的地方官员的去留主要是在“自上而下”的投票过程中决定的，政绩考核很重要，而该制度往往是看GDP以及一些在短期内可以彰显度量的工程，地方政府通过出让土地招商引资恰恰是可以彰显政绩的。显然，这两种观点隐含着截然不同的政策含义。

笔者认为，上述争议的根源在于研究角度和研究方法的局限。从研究视角上看，财政分权和政绩考核不应该割裂开来进行研究。同时，现有研究着重于高价出让土地的原因，而对低价甚至零地价出让土地的行为研究甚少。从研究方法上，目前多数研究都以普通OLS回归为基础，进而通过分析土地出让规模和财力缺口之间的关联做出判断。但该方法存在诸多缺陷，如不考虑动态调整和地方政府间的政策互动效应，不区别财力缺口的减少和基本公共服务的增加，因而并不能真正厘清该问题背后的逻辑机制。尤其值得说明的是，土地的出让行为主要是由地市及以下的县级政府来实施的，目前的分析数据主要是用省级的数据，这个不得不说是个缺陷。

为此，本书将财政分权和政绩考核同时纳入动态的面板数据模型进行分析。

（1）在分析视角上，拓展了“土地财政”的内涵和外延，将地方政府官员看成是理性经济人，从地方政府谋求自身利益最大化的视角，将之前零散分析的低价出让土地和高价出让土地两种行为纳入一个分析框架内。

（2）在分析工具上，构建动态计量模型、空间互动模型等目前比较流行的分析范式和技术来识别地方政府在出让土地上的逻辑机制。

（3）在数据层次上，与之前的文献不同的是，本书采用地级市的数据来分析土地财政问题，这契合土地出让的现状，即：土地出让行为其实是由地市级政府在操作，而不是省级政府。运用从搜房网、《国土资源统计年鉴》以及《全国地市县财政统计资料汇编》上筛选的114个比较具有典型性的地市级土地数据来分析，解释力大大增强。

（4）在逻辑机制上，本书进一步细化了地方政府的行为动机。地方政府出让土地都是在制度激励和约束下的理性反应，都是为了最大化自己的利益。但是动机可以细化：就高价卖地行为而言，地方政府出让土地是分税制下的“无奈之举”；而就低价“铺摊子”而言，则是政绩考核下的“有意为之”。不仅如此，本书还进一步分析了在现行的体制框架内，地方政府的土地出让行为是有趋同性的。土地资源是有限的，在此情况下，蕴含着巨大的财政收入风险。本书还分析了土地财政风险与财政分权和政绩考核有着极大的关联。

本书的实证分析部分涉及Panel Ols模型的假设、估计和检验以及一些统计推断。相关程序均采用Stata10软件完成。这里要特别感谢我的博士生导师——中山大学岭南学院的林江教授，没有先生的指导和鼓励，这些颇具挑战性的工作是无法顺利完成的。

感谢广州大学社科处的各位领导，经济与统计学院的叶祥松院长和陈喜强副院长，他们对青年学者的支持和帮助使我作为其中的一员备受鼓舞。