第一节 法与政治

一 政治与法的相互关系

政治可以从多角度去理解。古希腊亚里士多德认为“人类在本性上也正是一个政治动物”；也有人把政治称为“对社会公共事务进行决策的过程”；政治家布坎南认为，“政治是用以解决价值冲突的过程”。马克思主义经典作家全面概括了政治的本质，认为“一切阶级斗争都是政治斗争”, “政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容”, “政治是一种科学，是一种艺术”, “政治是经济的集中体现”，等等。根据马克思主义的基本原理，政治是一种管理社会公共事务的行为，政治的根本问题是权力，也就是国家政权问题；政治又是一门科学、一门艺术，它有其独特的规律性，有其矛盾运动和其产生、发展、变化的过程。但作为上层建筑，政治的本质、内容、形态和方式从根本上是由社会经济关系决定的，政治以其特定的社会作用，体现着社会经济关系。因为每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的，它体现着各种经济利益和要求。恩格斯在批判杜林的“政治决定经济”的谬论时说：“政治的暴力仅仅是手段，相反地，经济利益是目的。目的比用来达到目的的手段要 ‘基础性’得多。”而目前国内关于政治也有不同的理解，李元书在什么是政治的专题论文中明确指出，“政治是建立在一定经济基础之上的社会统治管理体系，是人们基于某种利益需要建立维护参与社会的统治管理体系以制定政策来规定和实现特定权利的关系与活动的总和”。而有的学者则概括了10种不同的政治理解。

法是国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的，以规定人们权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范。其在社会生活中的主要表现形式就是法律。如果说政治是经济的集中体现，法律则是政治的外化。任何一种法律都会不同程度地体现着经济。马克思说，“实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治”。普选权是一种法律权利，而工人阶级之所以要通过普选权争得政治统治，其根本目的就是为了摆脱经济压迫，实现经济上的自由和解放。由于这个原因，法律往往与政治有密切的关系。法律产生于政治的需要，不同的政治形态有不同的法律；政治的变化会通过法律表现出来，政治的发展要通过法律来表现。故政治发展到什么阶段，法律也就发展到什么阶段。从我们国家看，我国社会主义民主政治，就与宪法和其他法律法规的颁布实施有密切关系。我国社会主义民主政治的发展程度，大体上决定了我国法律的发展水平。

同时，法对政治具有保障和促进作用。一方面，它通过对政治的保障和促进来维护经济，另一方面，政治本身也需要法律的保障。1688年英国议会发动“光荣革命”，并于1689年通过了《权利法案》，该法明确规定：未经议会同意，国王不得颁布法律或终止法律的效力，不得征收和支配税收，在和平时期不得招募和维持常备军；臣民有向国王请愿的权利；议员有在议会自由发言的权利；议员的选举是自由的，国王不得干涉；等等。英国革命后，连“威廉和玛丽都不可能否认他们的王冠是国会授予的”。孟德斯鸠在考察英国政制时指出：英国政制的特质在于它解决了权力的问题。在英格兰，保护社会成员免遭相互的和外敌的侵害所必需的国家权力是强有力的，公民是由国家保护的；但他们也受到免遭国家侵害的保护，他们拥有一定的政治自由。这种政治自由就来源于英国封建社会后期限权政治即法律的发展。

在当代，法对政治发挥着越来越大的作用，有力地保障了公民的基本权利，推进了各国的反腐败斗争，促进了现代政治和法治文明的发展。如全球排名第一的芬兰，1985年至1992年间，全国只有25起贿赂罪。在芬兰，送礼会被官员视为侮辱其人格，该国已有30年无重大犯罪事件。另一个北欧国家冰岛自1918年以后只有4名高官因腐败而辞职，最近一次在20世纪80年代。这都应当归功于这些国家极为严格的反腐败的法律。

二 法与国家

国家权力是政治的集中表现。一方面，法是国家管理社会的工具；另一方面，法也是民主法治条件下人民约束国家权力的基本手段，故法与国家有密切的关系。古罗马思想家西塞罗关于法与执政官关系的思想，就包含了国家不能忽视法律的见解：“执政官乃是会说话的法律，而法律乃是不会说话的执政官。”中国古代韩非也提出过“以法为本”“以法治国”的主张，并强调“国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”；诸葛亮也有“治国犹于治身，治身之道，务在养淖，治国之道，务在举贤”的观点。近代以来，最具影响力的国家观是近代的社会契约论，它认为国家本质上是所有人共同签订契约而建立起来的，它存在的目的是为了保障所有公民的生命、财产和自由权利。而国家保护人民生命财产和自由的最主要形式就是法律。马克思主义认为资产阶级国家只不过是少数统治者的工具和暴力机器，是具有阶级性的。而社会主义国家是一种共同体，只有在这个共同体中，“个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在共同体中才可能有个人自由”。但无论是马克思主义国家观还是非马克思主义国家观，都承认国家离不开法律。启蒙运动中，甚至俄国的叶卡捷琳娜大帝都表示，“所有公民在法律面前一律平等”，由此可见法律的重要性。而马克思在总结巴黎公社经验时指出的防止公仆变为主人的许多设想就包含了现代社会最重要的法治理念——治权：“旧政府权力的合理职能应该从妄图凌驾于社会之上的权力那里夺取过来，交给社会负责的公仆……为组织在公社里的人民服务。”恩格斯也高度赞扬了巴黎公社“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”而采取的两个正确的方法——废除等级授权制和废除官吏的高薪，这都是现代民主法治中最重要的阳光法案的内容。

在现代社会，法和国家主要有以下三层关系。

（1）法律由国家法定的立法机关通过立法程序制定和认可。在现代民主法治国家，法律的制定要体现民主性和科学性。国家制定法律，应当体现民主。同时，法律的制定还应当体现社会发展的规律。这样才能保证依法治国的法是良法。而由国家来制定和认可的法律，有最大的权威性，可以保证法律的实施效果，实现一部法律管天下的目的。

（2）法律由国家执行和实施。制定法律的目的就是为了实施。有法不依，法律得不到实施，等于无法。因此，国家不仅要制定法律，而且要保障法律严格实施，任何人不得破坏法律。国家推进和实施法律的形式有多种，国家机关、司法机关、警察、法院、监狱等是国家保障法律实施的重要物质力量，普法教育和法制宣传是国家实施法律的观念和思想手段。

（3）为了保障国家机关忠实地遵守法律，法律也限制国家权力。法律不仅是国家管理的工具，也是限制国家权力的重要力量。它通过规定国家权力的行使目的、手段和程序来约束国家权力，防止国家权力的滥用，从而实现保障社会和公民合法权益的目的。近现代以来的法律，都有这样的特点。近代史上第一部宪法性文件，英国1668年通过的《人身保护法》，就是限制国王及其大臣专横行为的法。现代法治国家的行政程序法、行政赔偿法、官员道德法及反腐败法等都具有限制国家权力的意义。

三 法治与民主政治

法律与法治相联系。最早也是最合理的法治定义，即亚里士多德对法治做的概括：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”但有法律并不必然导致法治。一是因为法律本身有良法恶法之分，二是因为即使良法也有一个严格遵守的问题。历史上，无论是中国还是西方，法治的产生都很晚。西方的法治产生于资产阶级革命，及至20世纪中叶才逐步完善。中国古代如韩非也提出过“以法治国”的主张，但中国封建社会的专制统治不可能实施法治。古代法的实施是自觉型的或道德型的，但由于缺乏法治实施的制度保障，因此也就不可能真正实现良法受到普遍遵守的法治目的。即便历史上法治最好的时候，仍然是人治保护下的法治。所谓“为政在人，人存政举，人亡政息”即勾画出古代人治型法治的特点。明代元辅张居正倾毕生之力，试图革新腐朽低能的文官体系，但一朝仙逝，十年心血随之东流，保存下来的政制没有几项。生前他可以用实权来推行自己的政治主张，但个人面对制度的软弱，从他死后不到两年即被抄家一事中，可窥见一斑。

法治与近代民主政治相联系。随着民主政治的发展，统治者之依法不再是道德要求，而成为一种法律约束。同人治相比，法治最大的优点在于克服了古代法律的任意性和主观性，找到了实现法律的最佳途径，使法治成为一种具有稳定性和普遍性的国家体制。几千年来，人类为实现社会和谐，想出了各种办法，如依靠圣贤德行的人治和德治，宣扬暴力的武治，求助信仰的神治以及依法而为的法治，并最终选择了法治。大卫·休谟一反历史上关于政治家是追求公益的道德人预设，指出：“在设计任何政府制度和确定该制度中的若干制约和监核机构时，必须把每个成员都假定为是一无赖，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目的”, “必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治箴言”。这构成了现代法治的政治基础。

因此，法治与民主政治的关系，首先就在于，法治是民主政治的产物。民主政治要求法治。法治是民主政治对国家治理的基本要求。在民主政治条件下，人民把国家管理的职责交给政府，其前提是政府必须为人民服务。由于公权力具有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点，就需要对国家权力进行限制。而法治就是约束政府为人民服务的法制机制。法治的基本目标就是保障人民主权不受侵犯，公民的合法权益受到保障。因此，真正的法治，都以公民福祉和国家利益作为法律的根本宗旨，这是民主政治最重要的特征。正因为这个特征，公民才会通过法律信仰的方式向国家奉献出自己的政治忠诚。

其次，民主政治的发展水平决定了法治的发展程度。法治是适应民主政治的要求产生的，故民主政治的状况大致决定了法治的发展及其现状。也就是说，法治能否严格实施或多大程度上实施，是由民主政治的发展决定的。民主政治发展到相应的程度，法治就发展到相应的程度。没有民主政治的充分发展，法治不但不合理甚至是令人怀疑的。

再次，民主政治是法治发展的动力。为什么要法治建设？就是由于民主政治的要求。一部法治史就是民主政治的演变和发展史。没有民主政治的充分发展，就不可能有法治的任何进步。而民主政治的每一步发展，都会在法律上提出要求，并把民主政治的成果法律化，这就是法治。从这个意义上来讲，发展和推进法治，关键是民主政治建设。

当然，法治也不完全是被动的。一个民主和法治的国家，以公民福祉，特别是生命尊严和表达自由为核心，面对全球化这一前所未有的世界格局，提出合理、规范、人道、可持续发展的社会和国家安排，实现中国之为一个文明大国的法律布局，无疑能够在相当大程度上维护并促进民主政治。从民主政治之需要法治的根源和动力看，民主政治离不开法治的保障。这就是为什么近代“不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它”的基本理由。