第一篇 产权的确立和保护

第一章 导言

朱玲

一 研究背景和目的

在发展经济学研究中，有两类问题一直备受关注。其一，为什么有些国家或地区的发展取得成功，另外一些却不然。弄清其中的根源，将有助于了解如何战胜贫困。其二，如何通过外部援助，促进欠发达国家或地区摆脱贫困陷阱，进入良性发展轨道并应对不断出现的新挑战。对这个问题的回答，建立在对前一问题的研究基础上，同时还将超越经济学边界，进一步涉及多种因素的解析，诸如发展援助的设计，援助政策与受援国家或地区社会、政治、经济、文化的相互调整，政府的施政能力，公共机构的激励机制，受援群体在政策设计及执行过程中的参与，监督及问责，等等。对于地区差距显著的同一国家，这同样是值得深入探讨的发展理论和发展实践问题。或者说，针对一国之内欠发达地区的发展战略、政策和实践的研究，必将丰富世界性的发展问题的探索，并为其他发展中国家提供可资借鉴的思想材料。

进一步讲，无论是研究国家的还是地区的发展问题，都需要明晰地定义“发展”这一概念。诺贝尔经济学奖获得者Amartya Sen把发展定义为扩展人类自由的一个过程。他所说的自由，反映的是人类的生活状态，其内涵更容易从“不自由”状态反向理解。例如贫困，意味着在这一状态下生活的人们尚未获得满足自身基本生存需求的自由。在这个意义上，经济增长可谓扩展自由的一个重要手段。Sen尤其强调社会成员选择自己所珍视的生活方式的自由。他指出，个人的选择自由实质上取决于社会经济制度安排。对此，当代中国农村劳动力的迁移史便可提供典型的注解。改革开放前，劳动者不能自由迁移和择业，这是集权计划经济制度使然。自转向市场经济始，农村劳动者获得了进城谋生的自由。然而城市的正式和非正式制度对其享有公共服务和社会保障的排斥，既限制了他们对迁移方式的选择，又阻碍了他们拥有尊严地融入城市社群生活。

由此可见，Sen的定义通过勾连发展的目的和手段，不仅为观察和测度国家或地区发展状况提供了一个独特的视角，还将决策者和公众的注意力，引向处于不利地位的个人、家庭、群体、地区和国家对发展进程的参与和对发展成果的分享。人类发展指数和联合国千年发展目标的理论基础及政策含义正在于此。在联合国设定的2000～2015年千年发展目标的8项指标值当中，中国已经提前实现贫困人口减半、普及初等教育，以及降低产妇和婴幼儿死亡率的目标。然而，联合国千年发展目标在乡村，特别是在西部地区贫困乡村的实现程度，明显低于全国平均水准。例如，西部地区孕产妇死亡率是东部的2.5倍，农村5岁以下儿童死亡率是城市的2.8倍。究其原因，并非在于千年发展目标的指标值设置过高，而是以往的发展理念、战略、政策以及与之相关的制度环境存在缺陷。最明显的例证是，社会政策改革远远滞后于经济政策改革。尤其是在很长一段时间，政府决策层将“增长”混同于“发展”，而且忽略了效率与公平之间的权衡。与此相关，基础设施和公共服务投资多年向城市倾斜，西部大开发项目也不例外。结果西部城市与东部城市的差距缩小，但西部乡村与本地区城市的差距拉大。

西藏及青海、甘肃、云南和四川的藏区，皆为西部的欠发达地域。当地大部分人口主要以农牧业为生。为了在贫瘠的土壤上和脆弱的生态条件下维持生存，农牧户居住分散而且保留了诸多传统农牧社会的非正式制度。这些地方的农牧区，至今依然人力资本不足、物质资源匮乏、交通不便、市场狭小。自20世纪50年代以来，中央政府一直对藏区采取援助政策，尝试通过引入现代国家行政制度并输送物力、人力，促使该地区实现发展阶段的跨越。最近30多年里，在政府实施的扶贫项目、西部大开发战略、新农村建设和城乡统筹发展政策中，藏区始终是重点之一。中央政府还通过五次西藏工作座谈会，制定了逐步强化援藏力度的措施。特别是中央第五次西藏工作座谈会（2010年），对省属藏区的发展问题给予了前所未有的重视。

在高强度的地区发展援助下，藏区有了引人瞩目的发展。然而，无论是在计划经济时代还是在向市场经济转型的过程中，其发展程度一直低于全国平均水平。到目前，当地农牧区依然是贫困高发的地方。为了探寻解决问题的办法，国外学者多通过国际合作项目做田野调查，以各自的视角回答了现状“是什么”的问题。但因缺少对政策制定和执行过程的了解，在说明“为什么”和推论“应当是什么”及“怎么办”的层面上，不免隔靴搔痒。国内学者有的从产业经济政策方面找原因，用大量统计数据揭示政府投资决策曾一度有悖因地制宜原则，制造业投资几乎无一例外地造成资源配置低效率。有的学者针对援助项目的效果展开调查和分析，阐释项目实施过程中何以不乏寻租行为和资源浪费，以至于有些工程完工不久即告报废。

这些研究虽然说明了援助何以低效，却未明确区分“援藏”与援助藏区贫困人口这两个概念。前者实质上指的是，中央和各地区对藏区的地区性发展的援助，后者才是帮助藏区处境最差即面临严重发展障碍的群体。如果混淆二者，很可能会在政策上忽视何者从“援藏”中受益的问题，从而减弱援助项目的扶贫效果。基于这一理解，中国社会科学院藏区发展研究课题组一直关注以下问题：第一，哪些群体当为藏区发展政策的重点目标人群（即通常所说的政策对象）？第二，如何将援助资源和服务送抵这些群体？第三，采用何种制度安排保证他们受益？本项研究的一个目的，正在于解答这些问题，为中央和地方政府改进地区发展战略和发展政策提供参考。

二 研究方法和分析路径

对于藏区发展问题，政府部门的研究机构由于职能所限，多偏重于对策性研究而难以在基础理论上着力；大学因为承担着传授基础理论的任务，所做的研究更具学术导向而与政策操作层面略有隔膜；专门的藏学研究机构至今社会科学门类不足，故而欠缺跨学科的综合研究。中国社会科学院学科门类齐全、基础理论和应用研究并重的优势，赋予了本课题组跨所和跨学科合作研究的特点。课题组先后有来自经济学、法学、社会学、宗教学、民族学和人类学等学科7个研究所的科研人员参加。每个成员既在研究中跨越自己原有的学科边界，又以不同的学科专长相互支持，并共同聚焦于特定的调研地区，分专题评估现行发展政策和探讨中长期发展战略。

课题组采用经验研究方法，以实地调查收集第一手资料为主，综合分析每一专题涉及的社会、政治、经济、文化等多方面因素。同时，注重将文献回顾、宏观社会经济统计、微观抽样调查和案例分析相结合。我们的调查方式主要是个人访谈。访谈对象包括各级政府官员、基本公共服务供给机构和其他国有单位、调研地区村委会成员和农牧民家庭成员、寺院僧人和居士、本地和外来企业家、做工者和商人。在研究过程中，课题组一方面借助与中央和地方研究机构的交流，拓展学术网络和研究视野；另一方面，通过参与政策对话和咨询活动，在将研究成果传递到中央职能部门和调研地区政府的同时，获得政府机构对调研工作的有效支持。

关注发展政策设计和实施中的包容性，是课题组的另一个特点。按照1995年哥本哈根联合国社会发展峰会的说法，所谓“包容性”，指的是在一个社会中，每一个人都有平等的权利和责任发挥积极作用。包容性社会的特征在于，超越种族、性别、阶层、代际和地理区位等差别，保证社会成员机会平等。那么，社会包容的反面便是社会排斥，促进包容性发展也就意味着减少发展进程中的社会排斥。基于这一理解，课题组成立十多年来一直将排除农牧民的发展障碍作为研究重点。

我们的研究分为五个阶段：第一阶段（2000～2002年），基于“政府治理和基层动员力”的分析框架，以云南藏区为例，探讨欠发达地区的发展路径。第二阶段（2003～2005年），先后在青海藏区和西藏自治区从事案例研究，采用的分析框架是“经济转型中的公共服务需求与供给”。第三阶段（2004～2005年）与第二阶段的研究交叉进行，课题组选择的调研地域是四川藏区和西藏昌都地区，采用的分析角度是排除农牧民的发展障碍。第四阶段（2006～2010年），为了探索突破贫困陷阱的途径，课题组除了在甘肃和青海藏区从事案例调研外，还对云南藏区做了回访。第五阶段（2011～2013年），我们重访了西藏昌都地区和四川省甘孜藏族自治州，在金沙江西岸昌都地区的贡觉县、江达县和东岸甘孜州的德格县，分别走访了村庄和农牧民家庭，着重观察了“十一五”（2006～2010年）期间“民生工程建设”的实施效果。

在金沙江两岸选择调查点的原因在于，最近50年来，中央政府对不同行政区的优惠政策有别，这使得其他省的藏区和西藏自治区的藏族居民仅仅由于区位不同，就拥有不同的社会福利水平。对两岸民生工程实施中的关节点加以比较，能够相对容易地分离出由行政隶属关系不同导致的地方政策差别对居民福利的影响。2004～2006年，我们的调研地点之所以还包括一些汉族、回族、东乡族和纳西族的聚居地（见表1-1），例如四川大邑县、甘肃临夏回族自治州和西藏芒康县盐井纳西族民族乡，是因为当地居民与藏族有着较为密切的社会、经济、文化交往。在这些地点从事“田野工作”，为的是观察族群之间的交往对藏族发展的影响。

“十一五”期间，特别是在中央第五次西藏工作座谈会确定新增援助项目之后，以“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为目标的民生工程和社会保障体系建设，成为援藏政策和地方发展政策中最突出的重点。对这类政策的实施效果，采用“人类发展指数”仅能部分地加以衡量，因为它主要由人均国内生产总值、人均预期寿命和成人文盲率决定。从发展的包容性角度评估，则要看贫困群体的基本需求满足程度。

联合国千年发展目标研究小组曾将基本需求定义为：个人和家庭为了保持具有创造力的生活，需要清洁且可持续的生态环境，足够的食物营养，附有租约保障或财产权保障的住所，安全饮水和卫生设施，安全的生活能源，安全的道路和可靠的交通服务，卫生和计划生育服务，基础教育和工作技能培训，现代信息和通信技术服务，资产所有权和租用权保障，包括性别平等、就业与创业机会平等在内的基本权利平等。这一定义，突出地阐明了全球化时代下，维持人类的生存和发展潜力所必需的人力资本、基础设施和服务，以及社会经济和政治权利。这一定义，也是本课题组考察地区发展状况和评估发展政策实施效果的一个参照系。

进一步讲，上述定义并不完全取决于单个人或家庭的偏好，而是经过联合国政治程序表达出来的制度化的社会偏好，因而是外在于具体个人或家庭的基本需求的定义。它在某些方面或许与个人偏好一致，例如现代信息和通信技术服务；在某些方面可能不完全一致，例如环保和健康促进。这些不一致之处，正是实施公共政策的切入点。例如，个人对良好的健康和环境有着潜在的需求，只是由于生活习惯或信息障碍，而保持着不利于健康和环境的行为。这就需要借助政策设计和实施，消除信息障碍，激发个人潜在的需求以改变陋习。又例如，基础教育可为儿童的成长及整个社会带来长期收益，可有些家长却因为顾虑教育带来的短期机会成本而不愿送子女上学。若要突破这种心理限制，就不仅需要为家庭提供激励，还必须实施强制。实际上，这也是义务教育制度的由来。总之，对贫困群体基本需求满足程度的观察，始终需要关注个人及家庭偏好与社会偏好的差异，并由此探寻二者的结合点和易于被家庭接受的衔接方式。循着这种研究途径得到的发现，将有助于展示公共政策能够提供什么、改变什么，以及政策本身还应做怎样的调整。

鉴于此，以下首先借助联合国发展计划署2005年和2010年发布的《中国人类发展报告》（该报告的统计数据仅限于国家和省/区层面的信息），了解西藏自治区的发展状况。其次，采用农业部农村社会经济调查网2004年和2009年的西藏农牧村庄和住户抽样调查数据，通过描述统计和非参数分析，展示农牧民的生活状态及变化。再次，基于2005年和2011年的案例研究，探寻这种变化背后的制度性和政策性原因。

三 社群差距的变化

要在统计上确认面临严重发展障碍的群体，在教育、健康和收入方面，区分地域和个人特征（例如城乡、性别和族群）的信息是不可或缺的。有鉴于调研地区恰恰缺少这种分类统计，而西藏自治区可供使用的数据比其他省的藏区要多一些，本节的统计分析便以西藏为主。

（一）最需要援助的群体

联合国发展计划署的年度报告表明，2003～2008年，西藏自治区的人类发展指数明显提高，从0.586增加到0.630（见表1-2）。这意味着，当地居民在健康、知识和生活水平方面，有了显著的改善。不过，城镇居民与农村居民相比、男性与女性相比，前者的健康和教育指标值都高于后者。那么，农牧人口较短的人均预期寿命意味着，这一群体在相对低龄的时候即易于死亡。它反映的是，农牧群体较高的健康风险和不利的生活状况。健康和长寿固然与遗传因素有关，但居住条件、职业环境、安全用水、食物和营养、生活习惯、健康教育和卫生服务的可及性等因素，综合起来所起的决定性作用更为显著。否则难以解释，西藏城镇人口的人均预期寿命何以会高于全国城镇平均水平。

在联合国发展计划署构造的教育指数中，成人识字率被赋予高于入学率的权重。其含义在于强调，文盲和半文盲即意味着被排除在阅读和文字交流世界之外，因而极有可能在社会、政治、经济活动中陷入边缘化状态。表1-2的教育统计虽然没有区分城乡，鉴于西藏人口的大多数是农牧人口，加之城镇教育又领先于乡村，故而可以判断，大多数发生功能性识字障碍的人生活在农牧区。由此不难设想，一个西藏居民如果兼有农牧民和女性两个特征，陷入社会经济生活边缘的概率必然高于其他人。

（二）农牧户之间的发展差别

课题组在2005年的康藏调查中，大多收集的是2004年的信息。因此从农业部调查系统中，首先选择的也是2004年数据集。该年份的数据集包括4个样本村，90个住户（其中1户数据完全缺失），508人（见表1-3）。西藏自治区统计局历年来编制的《西藏统计年鉴》，虽然也包括农村住户抽样调查数据，但那只是加总处理的结果，不能完全满足本项研究的需求。为了弄清农业部样本与西藏统计局样本的区别，我们借助Wilcoxon秩和检验（rank-sum test），来判断农业部样本的个人纯收入与《西藏统计年鉴》同期数据的差别。结果是，农业部样本个人纯收入的分布与统计局的相比，在3‰的水平上存在显著差异。这也就从统计上表明，农业部样本与统计局样本存在显著差别，换句话说，二者具有不同的代表性。

我们在西藏调研中也了解到，农业部调查系统的样本村，可谓优中选优，全都位于高原河谷地带，交通相对便利，数据收集难度较低。那曲县位居藏北牧区，境内的仁毛乡色尼村临近那曲河（“曲”在藏语中即为河流）。其他3个村都在农区：堆龙德庆县紧邻拉萨市，境内的羊达乡羊达村临近堆龙河；年末乡湖达村属于日喀则市辖区，临近年楚河与雅鲁藏布江；乃东县昌珠镇克松村临近雅砻河，属于山南地区的藏族发源地。笔者曾于2003年去克松村调查，看到那里的发展程度远远高于藏区一般水平。为了观察样本村及其住户近年来的社会经济变化，我们又从同一调查系统，选取了数据相对完整一些的2009年数据集。在这一数据集内，色尼村和克松村的数据缺失，然而新增一个样本村（含样本户20户），即工布江达县帮嘎岗村。课题组也曾在该县做过调查，那里属于具有“西藏江南”之称的林芝地区。遗憾的是，该数据集虽有帮嘎岗村样本户的数据，却无村庄层面的信息。这样，纳入2009年统计的样本村只有3个，样本户共70户，327人（见表1-3）。

对照2004年和2009年农业部样本数据的处理结果，主要有如下发现。

第一，如果不考虑价格因素，2009年样本总体的年人均纯收入，与2004年相比略有增长（3%）。在样本户当中，干部户的收入增幅远高于非干部户，两个组别的收入比从1.6∶1扩大到2.85∶1（见表1-4）。倘若按照从低向高的人均纯收入数额，分别对这两个组别排序，那么对于第一四分位数，两个组别收入差距拉大的状况则更为明显。此处的样本户收入比，从2004年的0.99∶1扩大到2009年的5.32∶1。

在此，我们把农业部样本中那些家有财政供养人员（干部和公立机构就业者，如教师和医生等）的住户，归为“干部户”一组，余者纳入“非干部户”组别。虽然表1-4已经直观地反映了非干部户的平均收入水平低于干部户，我们还是对此采用Wilcoxon秩和检验来判断在同一坐标系中，两个组别收入分布的图形及位置的差异是否显著，并借此进一步估计与干部户相比，非干部户的人均纯收入更高的可能性有多大（坐标图未在文中显示）。估计的结果是，非干部户的人均纯收入高于干部户的概率不到50%。这意味着，从整体来看，干部户这一组别的人均纯收入较高的可能性更大，从而也就在统计上支持了我们的观察。

第二，劳动年龄人口的健康自评结果表明，2004年，收入越高的人，健康状况越好；2009年，低收入组的健康状况显著改善（见表1-5和表1-6）。为了观察不同收入群体在健康和教育方面的差别，以下把人均纯收入当作分组标准，将（数据不缺失的）样本户排序后划分为四等分组。表1-5注明的人均纯收入最小值和最大值，分别是每个相应的组别在收入序列上的起点和终点。表1-6显示，绝大多数被调查者都自评身体良好，不同收入组之间的差异主要发生在对“优”和“良”两个等级的选择上。

不过，此类健康自评也可以说是一种主观评价。它几乎不可能报告潜在的疾病，也不似医学检查那样可以准确测度个人的生理和心理健康状态（客观评价）。加之被调查者社会经济状况不同，利用医疗服务的频率不一，这些必然导致主观综合评价结果与实际情况有所偏离。但是已有的研究也表明，个人对自身健康状况的主观综合评价，既与客观评价结果显示的趋势大体一致，也与个人的劳动参与和就业表现成正相关关系。对于低收入者，情况更是如此。原因在于，这一层次的劳动者主要从事体力劳动或技术性较低的工作，此类工作对体格的健壮程度有直接的要求。此外，健康与收入无疑相互影响，然而这里由于数据限制，难以借助分析统计工具确认这种相互作用。尽管如此，从表1-6的数据中不难看到一大亮点，即在2004年，低收入组中自评健康状况为“优”的人还不到21%；到2009年，这个比重则几近于80%。

第三，劳动人口（15～65岁）和学龄人口（7～18岁）的学历统计表明，2004～2009年，这两个年龄组（互有交叉）的受教育程度明显提高（见表1-7和表1-8）。尤其引人瞩目的是，在低收入组的劳动人口当中，2004年无人接受过9年以上的学校教育；2009年，他们当中出现了12年以上的人（见表1-7）。就学龄人口而言，收入越高的组别，完成九年义务教育者所占的比重也越大。不过，低收入组中具有6～9年学历者所占的比重也在增加，而且出现了将学历延伸到9年以上的人（与表1-8中的数据有重叠）。这既表明低收入和贫困人口已从义务教育中受益，也预示着新一代劳动人口整体受教育水平的提高。

需要说明的是，在受调查者当中，无人报告自己的受教育年限少于1年。可是，未报告学历者（缺失值）的比重之大也异乎寻常。这种情形，在15～65岁年龄组尤为普遍。只是由于缺少必要的信息，在此难以将未报告人当中的文盲和半文盲者识别出来。鉴于教育是提高个人能力、扩展个人选择空间和增强社会流动性的决定性因素之一，处于文盲和半文盲状态的劳动者遭遇的发展障碍，必然大于教育背景良好的群体。这是西藏发展研究中不可忽视的一个关节点。

第四，2004年，样本村的交通条件和村庄社会服务及基础设施在西藏已属上乘（见表1-9）。2008年，具有可比数据的样本村仅有2个。在现有的指标值当中，有的显示村民生活质量有实质性提高，有的意味着他们的信息获取能力有所扩展。例如，合作医疗制度实现全覆盖，电视机覆盖率达80%以上，安全饮水覆盖率从55.6%～67.6%提高到83.2%～100%，村民拥有手机和座机的数量约为2004年的4～13倍，等等。这些进展，正是西藏自治区政府近年来持续实施民生改善工程的一个反映。

（三）小结

2003～2010年，西藏居民的健康、教育和收入水平普遍提高，农牧村庄的基础设施和社会服务有了明显改善。低收入群体生活状况的好转，成为此间西藏发展的一大亮点。然而不可忽视的是，农牧人口的发展水平依然远低于城镇，农牧村庄中干部户与非干部户的收入差距迅速拉大，低收入农牧家庭在健康和教育方面仍处于不利地位。因此，贫困农牧人口当为援藏项目的目标人群；排除他们的发展障碍，当为藏区发展计划的重点。

四 公共政策实施中的正式和非正式制度安排

在案例研究中，课题组主要通过对2005年和2011年两次调研结果进行比较，着重观察藏区农牧人口基本需求满足程度的变化。如上节统计表所示，农牧民的生活状况、村庄基础设施和社会服务均明显改善。这其中，虽有市场经济的激励和农牧民相应的努力在起作用，但地方政府在产权保护、基础设施投资、公共卫生、基本医疗、基础教育、扶贫和社会保障等领域推行的政策，也是一个不可忽视的决定因素。仅从西藏农牧民每户一册的“明白卡”即可获知，截至2012年上半年，直接传送到户的惠民项目就达38项。“民生工程建设”的实施力度之大，由此可见一斑。

课题组选择了以下几个与农牧民的生产和生活紧密相关的领域，从三个方面考察和评估政策的实施效果：第一，观察政策的实施方式和政策目标的实现情况；第二，分析政策实施中的制度安排及参与者行为；第三，确认政策干预对农牧户特别是极端贫困户基本需求满足程度的影响。

（一）草场产权的确立和保护

2005～2011年，西藏自治区政府在农牧区试点和推广了草场使用权承包到户制度。这项草场确权政策，类似20世纪80年代的农地改革（家庭承包制），1995年就已在四川省甘孜州开始实施。改革的最终目标，是通过明晰产权，消除草场超载及其引发的草场退化现象（即“公地悲剧”）。然而在政策推行之初，确权到户造成草场细碎分割，致使游牧无从进行。针对这一难题，牧民根据自己的生产特点组织起来，在政府推行的正式制度基础上，自主地创立了“承包到户、联户放牧”的新规则。此外，草场确权虽然有利于解决村内利益分配和村与村之间的草场纠纷，但并未自动消除公地悲剧现象。一些村委会因而组织村民制定有关牲畜限量的规定，借助村规民约减缓草场载畜量的增长。这与欧共体时代限制饲料地载畜量的立法相较，实有异曲同工之妙，二者都是为了防止资源和环境恶化而采取的公共管理行动。

据地方农牧局官员、技术人员和年长牧民的评估，即使是正式和非正式制度相结合的草场产权安排，至多也只能消除大约2/3的超载原因。还有一些导致超载的宗教因素（放生及禁杀）以及牲畜的财富象征因素等，则属于很难在短期内改变的地方文化规范或习俗。更值得注意的是，导致草场牲畜超载的根本原因，是人口增速过高且现代生活方式带来的消费需求增长过快，可新的就业机会和收入来源却极为有限。这意味着，仅仅注重草场产权制度的选择是不够的，还需要人口政策、环境政策和社会经济发展政策的配合，才有望可持续地维护高寒草场的生态平衡。

事实上，在牧民的物质需求和收入缺口日益增大的情况下，一些历史上有过部落产权争议的草场，最近60年来行政区勘界中界线变更的地段，以及虫草、松茸等自然资源相对丰富的县界、乡界和村界地带，近年来成为草场纠纷频发的导火索。纠纷还经常演变为村落之间的群体武装冲突，造成人身伤亡和财产损失，部分械斗参与者的家庭甚至整个村落因此而陷入长期贫困。是故草场纠纷的调处与社会秩序的维护，对政府的施政能力和法治服务形成巨大挑战。

政府的回应一是通过勘界和草场承包等手段，明确行政区划和草场使用权，以期约束侵权行为。二是大规模地开展普法宣传，限制其他社会权威参与纠纷处置，以使国家法成为唯一的法律救济渠道。三是在群体冲突发生后，县政府派出由“四大班子”人员组成的工作组，会同乡政府官员前往现场调停。如果事件涉及刑事犯罪，还会邀请公检法人员参加工作组。经调查取证和参考冲突双方提出的解决方案，由工作组做出处理决定。四是在纠纷频发时期（例如虫草、松茸采挖期），县政府派员前往冲突高危乡和村蹲点，以便及时采取预防措施。然而问题是，纠纷的化解远非药到病除那般顺畅。笔者从本课题组成员扎洛的案例陈述中看到：

第一，政府在采取勘界措施时，对争议地段涉及的社会矛盾未给予充分重视。不同职能部门之间欠缺协调，在未解决原有争议的情况下勘界，反而导致草场纠纷变本加厉。

第二，普法宣传收到了强化国家权威的效果。每逢草场争议初起，农牧民首先找政府求助便是例证。但是在法治实践中，存在政府执行力薄弱或服务不到位的现象。例如，有的地方政府对连续几年发生草场争议的案例不予过问，或对争议双方的报告拖延回应，直到酿成群体冲突才派工作组应急。又例如，在一些纠纷反复发生的地方，以往的纠纷处置档案却没有长期保存，原因竟然是政府换届或官员调动。此外，地方政府办事经费不足，一些纠纷处置人员平日极少接近农牧民，故而缺少地方知识。到处理纠纷之时，他们与争议双方很难沟通甚至无法接触和对话，也就难以建立调解者和仲裁者的权威性及可信度。

第三，在纠纷处理方案形成过程中，有些政府主管部门与争议双方缺少充分协商，在争议双方意愿表达不足和共识尚未达成的情况下，便拿出处置意见。结果，这样的“仲裁方案”往往接受程度不佳，或者说它的有效性从出台之日起便已打了折扣。

第四，纠纷处置方案的执行欠缺有效的政府监督和强制。有的地方政府在坚持国家法律原则的前提下，灵活采用广为接受的方式，引入民间权威（寺院高层僧侣、第三方年长牧民或卫生院大夫等）参与纠纷调解并监督决议的执行。在争议双方经过充分谈判认同处置方案后，还由寺院主持宗教仪式，促使争议者用宗教伦理约束行为并履行协议。但在多数情况下，政府主管部门既未利用民间文化规范约束争议者行为，也未将国家的强制力量贯彻到协议履行过程的始终。在此背景下，争议双方毁约现象多发，以致冲突愈演愈烈。

第五，农牧民在对产权保障的需求得不到充分满足的情况下，极有可能沿用部落时代的经验，不但在草场纠纷中采取暴力争夺方式，而且在冲突后弃置国家法，并转向民间法（部落习俗）寻找谈判依据。可是，部落时代的头人负责制及相应的社会结构已经消失，冲突双方即使根据习俗达成协议，也依然缺少强制执行的社会机制。因此，冲突隐患再次遗留，国家法的权威也遭受损害。

这就需要追问，产权保障（草场纠纷化解）和社会秩序及安全的维护，本就属于国家的核心职能即法治环境的提供，为什么在农牧区供给不到位？首先，政府和司法机构的正向激励不足。政府及其他公共部门的人员升迁多半与农牧民的满意度无关，因而农牧民的求助以及他们对服务质量的反馈往往被忽略。尤其是，来自上级政府和机构的评估和问责，更多地是关切群体冲突是否发生而非隐患是否排除。这就导致县乡政府部门宁可采用看守和拦堵的办法维稳，也不愿承担风险去疏导和化解基层社会矛盾。

其次，法治及其他公共服务提供的过程中，缺少制度化的民间社会参与。保障公共产品和服务供给是政府的责任，但这并不意味着供给者是排他的。吸纳政府之外的组织资源特别是富有活力的基层社会组织参与决策及执行，才能够最广泛地动员社会成员将公共政策付诸实践，并把知识、信息和服务传送到目标人群。草场确权到户的案例显示，在制度设计过程中吸纳村委会和牧民参与，才可能由于民间智慧的添加而实现产权政策的合理化。草场纠纷处置案例也说明，只有建立社会群体参与利益协调的机制，才有可能在坚持国家法律原则的基础上，通过争端各方利益诉求的充分表达和相互妥协，实现双方之间的利益均衡。

（二）人力资本投资

我们在藏区调研中还注意到，尽管公共卫生和学校教育已被理论和实践证明有助于缓解贫困和人类发展，但农牧民特别是极端贫困者对这些服务的需求却疲软微弱。对于这类现象，通常的解释在于，一是服务质量低和便捷程度差，即使服务免费，贫困者也不愿为此付出时间；二是某些地方文化因素的阻碍，例如女童上学和产妇住院分娩就并非易事；三是服务供给者与消费者之间存在社会隔膜，例如医疗机构员工来自城市，缺少与农村患者平等对话沟通的心态和能力。

这些因素在青藏高原农牧区虽然也不同程度地存在，却不能充分解释仅仅是隔了一条金沙江，四川甘孜州的农牧民对这些服务的需求何以会比西藏昌都地区的农牧民强烈？我们的调查表明，还有两个重要的因素：一是与地理环境闭塞程度相关的知识和信息的传播程度；二是非农就业市场对劳动力质量的需求以及此类市场信息向农牧家庭的反馈。

2010年，新型农村合作医疗制度已在金沙江两岸农牧区实现全覆盖。虽然昌都地区农牧人口的人均参合补贴高于甘孜州，但二者在合作医疗制度及政府补贴方面曾经面临的“有”和“无”之间的悬殊差异，已不复存在。随着合作医疗制度的普及，医疗服务的需求与供给水涨船高。可是，一些重大卫生项目尚未取得预期效果。例如，为了预防出生缺陷对农牧孕妇免费增补叶酸和维生素AD胶丸，但多数受访的孕妇及其家庭还不知晓这一信息。孕产期保健服务的利用率也不高，产妇住院分娩率尚不足50%。婴幼儿纯母乳喂养时段一般为3个月，辅食添加过早而且由成人咀嚼后喂食婴幼儿，既营养不足也不安全。

推行现代孕产期保健和婴幼儿喂养方式，意味着要改变农牧社会传统的生育习俗。与医疗服务相比，需要附加更多的健康教育措施，才有可能引导农牧民主动寻求这类服务。健康教育和服务之所以不到位，主要原因还在于卫生管理粗放，欠缺有效的激励制度促使基层卫生人员将知识、信息和服务传送到边远村落的住户。实际上，农牧民与生俱来的对健康的向往，即可作为健康教育的切入点。“西藏自治区妇女教育现状分析与对策思考”项目组2011年的调查结果表明，在近千名受访的农牧妇女当中，50%左右的人表示，她们需要有关体检、性传播疾病、艾滋病、产前检查、优生优育、节育和生殖健康方面的咨询和治疗服务。那么针对这种需要，长期传播知识、信息，特别是当地的案例故事，便足以促使农牧妇女及其家庭确信，孕产期保健服务和国家婴幼儿喂养策略有助于保障母婴生命安全和健康。

2005年，我们曾在昌都地区目睹县政府官员分片包干，会同乡政府工作人员和村干部，走村串户动员适龄儿童入学。每个乡政府甚至派员驻校，防止本乡学生逃学。这种现象，无疑是教育需求不足的反映。对此，一个重要的解释是，藏区现有的农牧生产方式还未发生实质性的现代化转型，因而相当数量的农牧民难以对教育的长期收益产生前瞻性的期望。例如，在前述西藏农牧妇女调查中，76.2%的受访者认为，自己的知识结构适应或基本适应当前农牧区发展的需要。

那么，2010年西藏的小学适龄儿童入学率已接近100%（少数儿童去寺院学佛），必定是因为义务教育政策已经生效。政府对在校生实行包吃、包住和包学费政策，无异于降低了农牧民家庭的儿童抚养成本。特别是，如今学校的伙食质量优于农牧民家庭，这无形中增添了儿童入学的吸引力。现在的主要问题与2005年相似，依然是相当数量的学校教学质量不高，而且乡镇学校的质量远低于城区。若要扭转这种状况，还需教育主管部门、学校和教师的长期努力。

还需注意的是，农牧家庭的孩子进入初中阶段后机会成本增加，因为他们正当参加农牧业生产的年龄。如果中学毕业后上大学乃至“当干部”的机会渺茫，家长便不再支持孩子上学。这一是因为干部在收入和社会地位方面高于平均水平，其教育收益率深为农牧民向往；二是部分回归农牧业的中学毕业生，既缺少良好的传统生产技能，又无其他职业专长，还要保持相对“时尚”的城镇消费习惯，本身即成为家庭的负担。可以说，他们因接受正规教育而脱离原有的生活轨道，却未能获得新的经济活动机会。解决这一社会问题的直接措施在于：第一，重建初中阶段的职业教育。可是，这又与现行的九年义务教育制度发生冲突。因此，需要地方立法机构借助民族自治待遇，制定区域性职业教育法规。第二，强化学校和社会的就业服务。

在这方面，台湾地区的职业教育经验可资借鉴。2012年，笔者曾走访位于苗栗县的“大湖高级农工职业学校”。在访问中得知，苗栗是原住民（少数族群）聚居区，不少学生来自原住民家庭。该校成立于1925年，最初只是培训当地农民种植技术的机构；1947年转为初级蚕丝职业学校，招收小学毕业生；1956年增设职业高中部；1968年，入学门槛一概提高为初中毕业；2011年，学校开始筹备大专科目。在此期间，该校开设的专业及课程多次调整，以便与当地及周围地域的产业结构和市场需求变化相匹配。例如，先后停办农艺、桑蚕和兽医专业，增设水电技术、机械制造、电脑维护、食品加工、花卉园艺和装潢技术等。

在台湾地区劳动管理机构主办的年度技艺大赛中，“大湖农工”每次都有学生获奖并有媒体报道，职校和学生的社会地位也因此而逐渐提升。该校每年都有少量毕业生考入科技大学；多数学生在实习期间就被企业选中，预先签订招聘合同；还有一些学生毕业后自行创业。即使在2008年全球金融危机期间，职校毕业生的就业状况依然良好。从这个案例可以看出，职校不但把技艺偏好较强的青少年纳入现代教育轨道，而且明显地提高了学生的教育收益率。更重要的是，它在为台湾地区的现代产业输送合格技术人才的同时，还以因地制宜、水到渠成的方式，发挥了促进原住民融入社会经济发展进程的作用。

（三）社区文化和生活基础设施建设

2005～2010年，农牧区的阅读设施和广播电视服务有了长足的进步。只不过，县图书馆和乡文化站的建设与人口的聚集程度配置错位，即便是场馆落成，利用率也不高。况且，边远贫困村落的农牧民及其子女也难以从中受益。倒是分布在行政村的“农家书屋”和为寺院设立的书屋，刺激了识字群体特别是藏语读者的阅读兴趣。“广播电视户户通”项目的实施，则帮助农牧人口超越地理的阻隔和识字的门槛，获得了一条喜闻乐见的信息渠道和娱乐方式。中央和地方政府赠送到户的卫星接收天线（对部分边远住户还赠送了电视机），实为项目目标全面实现的物质保障。加之手机使用已经普及，这就使农牧人口在享有现代信息和通信技术服务方面，迅速缩小了与城市居民的差距。

与“广播电视户户通”同期实施的项目，还有通电、通路、通水和安居工程（住房改善）等。这些项目的实施，从整体上促进了农牧民生活质量的提高。项目涉及的产品和服务当中，住房是维持人类生存的基本条件之一。因此，对那些限于支付能力而尚未获得基本居住条件的家庭施以援手，符合社会的期望。联合国人居署界定的基本居住条件包括：牢固的房屋、足够的居住面积、安全的饮水、方便的卫生设备（厕所及排污设施），以及房屋使用权保障。据此观察安居工程中的一些新建住房，除了卫生设备尚有缺陷外，其他条件均已具备。

农牧区多层式民居的卫生设备缺陷，主要在于没有排污管道，排泄物从位于二层的厕所直接落入墙外开放式的粪坑。集中的排泄物需时常填土覆盖，最终用于农田施肥。问题是，没有及时覆盖的排泄物经家畜踩踏后四处扩散，最易使蹒跚学步的孩童遭受污染。看来，如何根据青藏高原的地理和气候条件，解决农牧村落的粪便垃圾无害化处理，尚未进入安居工程主管部门的视野。进一步讲，目前农牧民对垃圾无害化处理的需求也几近于零，因为这种需求只有在普及环境卫生知识的前提下，才可能激发出来。可是，安居工程缺少公共卫生机构的参与，主管村落基础设施项目的职能部门之间也缺少协调，因此居住条件不配套的情况比比皆是。

安居工程包括农房改造和游牧民定居等子项目，政府对纳入工程计划的农牧户予以分类补助。贫困游牧民定居类别的补助额最高，为每户2.5万元。西藏昌都地区和四川甘孜州均实行了这一标准。2011年，笔者在甘孜州德格县走访牧民时得知，按照安居工程设定的住房面积施工，修建一座新房需花费6万元左右。一些牧民家庭因天灾和意外成为极端贫困的“无畜户”，需要自付的那部分建房款就成了他们难以逾越的关隘。这些家庭以往拖欠的银行贷款已成呆账，因而很难争取到足够的房贷。民间借贷的月息尽管高达3%，他们也愿四处求借。只因还贷能力差，资金还是筹不足。为此，有的“低保”人家曾想缩小一半面积盖房，但未得到批准，故而也拿不到补助款，只好继续住在民政部门救济的帐篷里。由此产生的政策问题在于，项目户的住房面积是否有必要一步到位？政府如果不能对贫困户提供充分的援助，是否在项目设计过程中即吸纳他们的意愿，或在执行阶段酌情修正设计？在现实中，之所以对这些问题缺少弹性解决方案，往往是因为项目主管机构对住房统一化这一橱窗效应的需求，甚于对贫困人口基本住房需求的考虑。

单个住户居住条件的改善，还有赖于公共基础设施和村落基础设施的供给。最近10年来，电力和公路建设以及太阳能蓄电池的推广，既方便了农牧民出行和日常生活用电，也有利于他们运料建房。但通往公路的村道建设和村内的人畜饮水工程，还需要政府和村落居民共同筹资。昌都地区财力相对充裕，村落饮水工程和道路建设多由政府出资，因此项目完成度较高。甘孜州的财政状况远不及昌都地区，饮水工程还只是落实到村，延伸到户的支线需要住户投资建设，结果就出现了贫困户用水不便的情况。村道的修建也与此类似，如果没有政府资助，非富裕村的村委会很难组织村民自行修路。因此，借助中央下达的扶贫专项资金，由政府主管部门和村委会合作，采用以工代赈方式改造村道，同时帮助贫困家庭引水到户，当为可行的措施。

（四）社会保护与消除排斥

2004～2006年，课题组在川甘藏区和西藏昌都地区的调查中观察到，农牧村落中的五保户、残疾人和灾民可从民政部门得到少许救济，但社会救助制度还未覆盖其他极端贫困群体。合作医疗制度只是在西藏得以推广，农村养老保险制度尚未建立。2011年的康藏调研则显示，农牧区社会保障体系建设取得巨大进展，合作医疗、养老保险、五保户供养和最低生活保障（低保）、80岁以上高龄老人补贴、医疗救助、高校入学救助等制度，已延伸到边缘地区并惠及贫困群体。

在这些制度的实施过程中，低保和社会保险的运行遭遇了一系列基础性制度安排的瓶颈。按照低保制度的设计，必须明晰住户收入与保障标准（低保线）之间的差异，才能确定低保对象和低保金发放额。这样做的前提，一是经常性的家计调查，二是社会工作者对救助家庭及时走访。在人口居住分散而且交通不便的农牧区，为满足这两项条件而不得不支付的组织成本，极有可能高于财政拨付的低保金总额。况且，农牧户的收入或以实物形式取得，或通过单个人之间的现金交易而来，不似工业社会那样，可以通过金融或商业机构的账目往来清楚计量。对这些难题，乡政府或村委会采用民间智慧逐一破解，并得到大多数村民的认同。

其一，通常，省/区政府根据可用的专项资金和不同辖区的贫困率确定低保名额。次一级政府采用同样的办法，将名额层层分解下达到行政村。村委会则借助“熟人社会”的优势，根据村民的家庭财产和劳动力状况，从最贫困的家庭开始排序，同时筛选序列中的大病患者、残疾人和老年人分享低保名额。也就是说，村委会没有完全按照政府规定确认“低保户”，而是以认定“低保个人”和降低规定待遇的方式，扩大村庄内部的低保覆盖面。笔者在昌都地区贡觉县的调研村了解到，为了与政府的规定“衔接”，村里选出一部分贫困户领取“低保证”，并为每一持证户约定一两家贫困程度接近的“结对户”。待持证户取来低保金后，这些人家按照各户的“低保个人”数目平分，最贫困的家庭中被认定的低保个人通常会稍多一些。

其二，把村落实行的资源分配制度正规化。例如四川甘孜州德格县马尼干戈片区的玉隆乡是个贫困乡，2010年从县里得到510个低保指标，占全乡总人口的23.77%。乡政府根据村里的排序结果，把指标分给最穷和次穷的人家，每家大约3个人享受低保。此外，还根据个人的困境把低保标准分为两档，第一档每人每月65元，第二档每人每月45元。我们走访了玉隆乡最穷的两个村落，第一村的100户523人当中，有49户125人享受低保；第二村的125户503人当中，有45户122人享受低保。各村的低保人数比重都在24%左右，与全乡总人口的低保率相差无几。这种做法的特点是透明度更高，德格县的低保金直接拨付到每一低保户的储蓄账户上，由各户自行去四川省农村信用社（农村合作银行）的任何一个营业部支取。

在农牧区推行最低生活保障遇到的操作困难，主要在于来自工业社会的制度设计与农牧社会经济发展程度不相符。相形之下，实行社会保险制度遭遇的难题则不仅如此，地方政府对辖区的公共管理不到位，以及部分农牧民趁机谋取额外福利的行为，进一步增加了制度运行的难度。例如，西藏农牧区2009年底开始推行社会养老保险（新农保），2010年2月发放首批基础养老金，60岁以上的老人无须个人缴费，每人每月可领取55元人民币。2011年，课题组在贡觉县和江达县调查时注意到，根据第六次人口普查的数据，60岁以上的老年人占总人口的10%，但领取农牧民基础养老金的人数占总人口的比重却高出几个百分点。在走访农户时课题组还获悉，此前有相当一部分人既未登记户口，也没有领取身份证。

此处暴露出来的问题一是管理粗放；二是新农保制度建立之前，户籍管理和人口统计未曾完全延伸到农牧村落和住户。与产权纠纷案例联系起来考虑，便不难看出，政府深入基层的通道不畅。人民公社时期，政权机构和经济组织合一，国家权力的行使通过生产队的政治和经济活动直抵农牧民家庭。公社制取消后，政府与基层村落和农牧家庭之间的联系弱化。在社会经济转型中，如果不能成功地重建这一联系，农牧民对社会总体的认同感和归属感也会弱化，而且会强化小群体的认同作为替代（例如亲缘、地缘或原有的部族关系）。对类似情况的国际比较研究也揭示，当这种背景下的小群体利益与社会总体利益发生冲突时，卷入其中的单个人和家庭多半会采取与社会利益相悖的行为。矫正这一倾向的有效措施，便是通过基层民众和社会组织参与下的社会建设和公共服务，重建政府与基层社会的联系。

当然，在农牧区推行社会保险制度的过程中，基于工业社会的制度管理模式与农牧社会组织方式之间固有的矛盾不可忽视。前者靠的是正式制度下的精准管理，后者则依赖非正式制度下的模糊运作。社会医疗和养老保险制度产生于工业社会，其正常运行以准确的信息和精细的计量为前提，还需要设置实时监控和信息反馈系统，以及与之相匹配的服务网络，例如医疗和照料服务、金融服务和资本市场等。然而在当今中国，除了实现农村工业化的发达地区，这些条件在大部分农村都不具备，遑论远离工业和城市中心的青藏高原农牧社会。然而，决策者为什么要在条件不具备的农牧区嵌入工业社会的保障制度呢？这只能从全球和中国的总体形势变化中找原因。

第一，中国的二元经济特征在转型和发展的进程中发生变化。最近30年来，工业化和城市化的社会经济影响以前所未有的广度和深度辐射到农村。尤其是大规模的农村劳动力转移，不但标志着卷入工业化的农村人口增加，而且通过外出劳动者带回的收入和信息，促进了农村生活方式的转变。况且，在农业现代化和农村发展过程中产生的风险，已经超越传统农业社会固有的风险范围。例如，机动车辆、农业机械和电器使用可能产生的人身伤害，膳食和消费方式带来的疾病风险，等等。因此，乡村原有的民间救助方式已不足以应对当今社会日渐增多的风险。

第二，缩小城乡之间和地区之间社保差距的政治意愿增强。在中国经济快速增长的情况下，收入分配不均等程度增大，社会保障方面的城乡和地区差距又加剧了这种不均等，从而直接影响社会稳定和社会凝聚。因此，社会保险和最低生活保障制度从城市向乡村延伸，也是政府回应公众呼声和社会需求的结果。从国家政治层面考虑，虽然城乡社保制度的设计有所不同，但在乡村范围内，不可能由于地区发展水平不一而在制度覆盖面上留下空白。更何况，不同地区特别是相邻区域的居民还会因为福利比较，强烈表达对社会保障公平性的诉求。例如，省属藏区的官员和农牧民通常都把西藏的社会福利作为参照。

第三，以社会偏好界定的人类基本需求水平随着全球化的进程提高，社会保障理念也从应对生存风险，扩展到消除致贫根源、帮助弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会；同时，社会保险、社会救助和社会服务，成为消除社会排斥及边缘化现象的政策工具。中国政府提出2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系，并把基本养老、基本医疗和最低生活保障作为制度建设的重点，可谓顺应了全球社保理念的新进展。

如此看来，在农牧区建立社会保障体系已是大势所趋。克服基础性制度瓶颈的出路，在于强化当地的管理和服务能力。同时，根据村落社会的组织方式、经济特征和文化习俗，对工业社会的社保制度作适应性调整。这就不难理解，无论将何种政策措施引入基层农牧社会，都需要试错和调整，而且失败的概率会高于全国平均水平。例如我们调研过的两个村落，曾获得小额贷款项目，建立过项目规定的小组联保制度。可是村民共得银行贷款近30万元，却一直未还款，因而也就失去了信用。鉴于此类项目在农牧区“水土不服”，西藏自治区政府另寻制度创新之路，采用农牧户贷款证制度，一方面帮助有能力自助的农牧民重建个人信用，借助正规信贷平滑意外事件对家庭消费的冲击，或突破投资和创业的资金限制；另一方面，也以此项制度识别不同类型贫困户的还贷能力，以便更有针对性地采取其他扶贫措施。与此同时，为了改进以往的减灾救灾方式，政策性的农牧业保险也已试行。这些做法，无疑有助于消除对贫困人口的金融排斥，但政策的长期效果如何，仍需进一步追踪观察。

五 政策性结论

“十一五”期间（2006～2010年）及至目前，藏区农牧人口的生存和发展条件明显改善。低收入群体和贫困人口的家庭经济安全、基本居住条件、文化娱乐设施、健康和受教育水平也普遍提高。对此，公共卫生、基本医疗、基础教育、基础设施和社会保障事业的发展，发挥了决定性的作用。这其中，以硬件投资为特征的基础设施建设、农牧民居住条件和文化娱乐设施改善等，皆有建树；易于量化显示的制度推广，例如实行义务教育、合作医疗、养老保险、五保户供养和最低生活保障制度等，同样成绩斐然。可是，工程建设和制度推广中，普遍存在管理粗放、质量欠佳和公共服务不到位的问题。其主要解释因素可归纳为以下几类。

（一）政府和公共机构运行中的正向激励不足

在事务量繁多而单个工作人员的绩效不易评估的领域（例如草场纠纷处置和健康教育），政府部门和公立机构欠缺足够有效的激励机制，促使官员和普通工作人员尽职尽责，及时回应来自村落和农牧民的需求并提供到位的服务。与此相关，在社会偏好的基本需求（例如公共卫生和学校教育）大于农牧民家庭偏好的情况下，服务机构缺少足够的主动性，将知识和信息传递到户，激发农牧民利用这些产品和服务的欲望。

（二）政策设计和执行方式未能充分因地制宜

公共部门（供给者）与农牧民（需求者）对工程建设的利益诉求不一，并且二者之间缺少平衡话语权的机制。相对于项目主管部门，农牧民的话语权微弱，参与决策的机会也极其有限。因此，项目设计和实施往往难以做到因地制宜。有些工程与当地人口的聚集程度和社会经济发展水平不匹配，例如县图书馆建设；有些项目设计与农牧民尤其是贫困人口的需求错位，例如住房补助规定不利于贫困户受益。此外，一些在工业社会生成的制度（例如社会保险）嵌入农牧区后，与村落的组织方式和社会经济结构不相符。一方面，主管部门还需要足够的时间，通过试错逐渐调整制度设计和执行方式；另一方面，管理人员和农牧民都需要更长的时间，逐渐适应和转向精准管理，并将细致严密的工业文化特质引入当地的行事习惯。

（三）欠缺合格的管理人才与必需的管理经费

西藏自治区和省属藏区的财政自给程度极低，投资项目、社保制度和惠民政策的实施，主要依靠上级职能部门拨付的专项资金和外省市的援助资金。可这些资金几乎都未包含管理款项，投资方无一例外地要求地方政府支付管理经费。问题是地方财政拮据，日常办公经费不足，加之高原农牧人口居住分散、道路交通困难，同类事务的管理成本远高于内地平原，当地政府主管部门往往以降低管理水准的办法来应对。此外，管理岗位更多地被当作官员仕途升迁的阶石，而非以专业素养支撑的公共服务责任，故而缺少专业训练的官员担任职能部门领导的情况屡见不鲜。于是，地方基础条件薄弱造成的原发性管理粗放，加上经费不足导致的应对性管理粗放，最终必然使得投资和服务质量欠佳。

进一步讲，在同类基础设施和公共服务投资项目上，省属藏区所得资源明显少于西藏，规定的匹配资金比率也高一些，以至于前者管理经费欠缺，项目资金总量也不足。这就不仅造成项目质量降低，还可能阻碍极端贫困人口受益。例如，关于村道和饮水工程受益者匹配资金的规定，通常致使贫困村放弃修路申请，贫困户放弃用水便利。

解决上述问题的关键路径在于：

第一，重建政府与基层社会的联系，在发展政策和公共服务的设计及落实过程中，充分吸纳地方知识或民间智慧。吸纳民间智慧，需要构建不同社会组织之间的信息交流平台。当前，政府与基层农牧社会的组织连接点，是村委会及相关的民间权威。这种连接点，为建立和发展信息交流平台提供了一个现实的基础。此外，正式制度与农牧民的偏好之间的衔接口，多半在于村规民俗和宗教伦理等地方文化规范，即非正式制度。如果政府和不同社会群体均以满足农牧民的生存和发展需求为基点，通过充分交流与相互磨合达成共识，便不难确定在何种层面推进正式制度和非正式制度的互补与结合，在何种领域实行前者对后者的替代。

第二，强化政府和公立机构的能力建设。一是需要建立包括基层民众意见反馈的政府行为监测和问责制度。同时，辅之以阶段性的第三方评估，把基于专业化标准所做的公共服务评估结果，作为衡量政府部门和官员绩效的一个依据。二是定期聘请藏区内外有实际操作经验的管理者，分别对县乡公共服务领域的管理人员加以专业培训，并为村委会成员和村级服务人员创造短期学习机会。三是由上级政府拨付充足的制度运行经费，支持农牧区公共部门将服务传送到户。

第三，通过建立社会均衡机制，扭转公共投资政策中忽视制度和能力建设的偏向。制度和能力建设属于“软件”投入或“软实力”的构建，是一个细雨润无声的渐进过程，虽不可能迅速见效，却对维护“发展”的可持续性必不可少。如果没有运行良好的制度，就很难留住合格的专业人才，公共服务也难以到位，“硬件”投入更有可能效率不高或投资失当。尤其是，工程建成后通常也得不到良好的维护和使用。

然而，从计划经济时代延续至今的政府施政行为中，公共资源分配的决策者几乎都难以克服“投资饥渴”，热衷于集中资源投向短期内即可看得见、摸得着的硬件工程，偏好追求增长速度而忽略发展质量。由此造成的资源浪费、环境恶化及社会矛盾，截至目前亦尚难消解。这种投资偏向的根源，一是缺少有效制约政府权力的社会均衡机制；二是硬件投资显示的短期“政绩”与官员升迁的可能性密切相关，而投资失败通常无须决策者承担责任及相关惩罚。藏区有着同样的行政系统和激励机制，因而也就存在相似的公共资源配置偏好及其必然结果。

正因为如此，促使藏区及其他欠发达地区政府转变发展理念和施政行为的一个操作性手段，在于调整中央政府有关地区发展政策的目标和度量指标。其一，把满足受援地区脆弱人群的基本需求，作为中央政府和发达省市援助欠发达地区的首要目标。其二，将受援群体的基本需求满足程度，作为发展政策执行状况的主要度量指标。这样做的理论依据在于，一旦受援者具备基本生存和发展条件，即可在规范的市场竞争中发挥自己的潜力，创造自己向往的生活。这既是地区援助的尺度所在，也是帮助受援者排除发展障碍的目的。