第一章 导论

第一节 研究背景及意义

一 研究背景

（一）严峻现实：城乡公共服务的全面差距

新中国已走过了60年的发展历程，然而在这一过程中，经济社会事业一直在巨大的波动中前行，甚至出现从一个极端到另一个极端的巨大转变状况。例如刚刚结束“阶级斗争为纲”的政治运动，还未进行一定时间的稳定发展过渡就进入了与世界接轨且大刀阔斧的改革开放阶段。在这种巨大的经济社会发展背景下，以政府为供给主体的公共服务供给也出现了两极分化的状况：一边是豪华宽敞的办公大楼、漂亮的音乐广场、健全的医疗保障体系……另一边是颤危即倒的乡村校舍、泥泞的乡村小道，更别说新中国成立初期“赤脚医生”式的医疗保障……城乡公共服务的严重非均等已成为严峻现实。

1．公共服务供需的不均衡

当前，中国的公共服务供给水平与需求极不对称，尤其城乡基本公共服务的供需失衡严重。首先从需求角度看，改革开放30年，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，创造了世界经济发展的奇迹。人均GDP从1978年的381元上升到了2010年的29992元，绝对值增长了78倍，在2008年人均GDP首次突破3000美元后并不断增加。经济的发展使得人民生活水平不断提高，人民群众对物质文化的需求也不断增加，居民对基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的需求处于迅速扩展阶段。在供给上，30多年的改革开放，虽然私人产品的供给极度丰富，人们的私人需求也基本可以得到满足，但在公共产品或公共服务的供给上，由于政府财力、财政体制、公共服务供给制度等因素影响，在私有经济主体又不愿意生产或无力提供的情况下，其供给已成短板，特别是在我国一贯的“二元”体制安排下，对农村公共产品或公共服务的供给更是短缺，城乡公共服务供给严重不均等。例如在城乡医疗卫生方面，《中国卫生统计年鉴（2010）》数据显示，2008年全国卫生总费用达14535.4亿元，城市卫生费用高达11255.02亿元，占比达77.43%；可是农村卫生费用仅为3280.38亿元，仅占22.57%。然而同一年，全国13.28亿人口中仅有45.58%是城镇居民，多达54.42%的人口是农村居民，城市人均卫生费用1855.21元，农村人均卫生费用仅为454.76元，城市是农村的4.08倍。

2．公共服务供需失衡下城乡差距扩大

市场经济条件下，存在公平与效率的平衡问题，然而我国的改革开放在“效率优先、兼顾公平”方针的指引下，各地、各级政府在经济政策制定中基本采取“争、赶、超”战略，一定程度上忽略了公平问题。例如1998年以前的中央财政预算安排一直体现为“建设型财政”，这样的财政支出安排同时也挤占了本该应用于其他公共服务领域的财政资金。然而这种长期的财政城市倾向性、建设性安排，结果就是城乡公共服务的严重失衡，导致城乡之间从收入到公共服务水平的全方位差距。这在城乡居民收入差距方面就可以明显看出（见图1-1），改革开放以来，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距越来越大，从1978年的2.57∶1上升到2010年的3.23∶1。1978年城市居民可支配收入为343.4元，农村居民人均纯收入为133.6元，绝对差距仅为209.8元；但到2008年，其绝对收入差距首次突破10000元；而2010年城市居民人均可支配收入达19109元，农村居民人均纯收入仅为5919元，绝对差距达13190元，并且呈不断扩大的趋势。巨大的城乡差距使得大量的农村居民，尤其是农村贫困群体在全国已处于“小康”水平的情况下难以享受基本的公共服务，“上不起学、看不起病、养不起老”等现象普遍，一些农村居民最基本的生存权和发展权都得不到保障，不能与城市居民同等地享受改革开放的成果。基于以上事实，政府对公共服务的供给要特别注重城乡之间的协调供给，由此改变城乡差距不断扩大的局面。

（二）政府诉求：以城乡公共服务均等化为目标

目前，我国严重的城乡公共服务非均等影响到了政府对公平正义理念的维护，甚至带来了一系列社会问题。由此，中央政府在财政实力提高的情况下，为改变城乡公共服务非均等状况，从政府执政理念、公共财政体制改革等方面做出了巨大努力，意识到了强化政府提供公共服务职能、统筹城乡发展的重要性，提出了实现基本公共服务均等化的目标。

1．政府执政理念的巨大转变

公共服务因其特性很大程度上要求由政府承担供给责任，然而在“以经济建设为中心”的方针指引下，我国的政府职能一直表现为“重建设、轻服务”，直到1997年党的十五大才提出政府职能向“服务”转变。进一步在1998年的九届全国人大一次会议上提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”，首次明确地把完善公共服务作为政府职能转变的目标，并为之进行了一系列的改革，同时学界对公共服务型政府的讨论和研究也明显增多。2005年党的十六届五中全会则首次提出了“公共服务均等化”这一新的改革命题。在2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》更是明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能……以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。2007年党的十七大再次提出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。2008年10月党的十七届三中全会提出：到2020年，要实现城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好基础教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善的目标。一系列目标的确定为农村公共事业的发展描绘了新蓝图，同时也体现了政府缩小和解决城乡公共服务非均等状况的决心。

另外，国务院也为实现城乡基本公共服务均等化在工作职责规定方面作出了相应调整。其《国务院工作规则》自2003年以来进行的3次修改中，两次明显地涉及了政府服务职能或公共服务均等化的内容。其中2004年版的规则第十六条这样规定：强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。从而对政府“服务”职能理念明确了基调。2008年的最近一次修改则更进一步明确了政府促进公共服务均等化的目标，其第十五条精简为：强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

由此可见，政府执政理念在最近几年发生了重大转变，政府以“服务”为主要职能，着眼于促进公共服务均等化，让全体居民平等地享受国家经济社会发展的成果。

2．政府对“三农”的重视

为改变城乡差距，2003年10月党的十六届三中全会提出了科学发展观，并提出经济社会发展应坚持“五个统筹”。其中的城乡统筹可以概括为三个方面：一是统筹城乡经济发展，包括产业分工、产业相互之间的联系、企业发展的政策环境、要素配置、经济发展水平等；二是统筹城乡社会发展，包括科技、基础教育、文化、卫生、就业、社会保障等；三是人的发展，包括人口素质、生活水平、生活质量等。可以看出，城乡统筹发展的提出也主要基于城乡公共服务的均等化考虑，同时在实践上，政府为实现城乡统筹发展、改变当前城乡差距做出了巨大努力，从其2004年以来连续8年中央一号文件都锁定有关“三农”问题就可见一斑（见表1-1）。

3．公共财政：公共服务保障的制度保障

政府在提出“服务型”理念、“公共服务均等化”目标的情况下，在财政运行体制上开始了以构建“公共财政框架”为目标的一系列改革。公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的财政体制和财政制度，而所谓基本公共服务均等化就是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全体人民享有同样的权利，或者说政府应该尽可能地满足全体人民在公共服务领域的基本物质需求。由此可以看出，公共财政通过对公共服务领域的支出保障来实现均等化。1998年12月，中央政府明确提出了构建公共财政框架的改革目标，开始了以政府预算改革为核心的财政公共化系列改革，例如推行部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类改革等，在管理上力求达到“收支脱离、收缴分离，逐步淡化预算外资金，将预算外资金全部纳入预算管理”的完全制度化管理的目标。同时，政府增大了在公共服务领域的支出，增加在社会保障、“三农”、基础教育、医疗卫生、科技文化等领域的支出，增加生态建设和环境保护方面的投入等。

我国财政体制的公共化改革是解决当前城乡公共服务非均等化问题的最好制度保障。可是，我国的财政运行体系要真正实现对公共服务的全面覆盖并且公平公正地保障，任重而道远。

二 研究意义

目前，我国还处于城市化进程的初期阶段，农村人口仍然占绝大多数，城乡之间在基础教育、医疗卫生、社会保障等方面存在巨大差距。很明显，城乡之间的公共服务均等化是公共服务均等化研究最重要的内容。由此，本书着重从体制角度对城乡基本公共服务均等化的研究，不管从理论上还是在实践上都具有重要的意义。

（一）理念：强化对城乡公共服务均等化内涵的理解，明确其目标和内容

从上文可以看出，公共服务均等化特别是城乡公共服务均等化问题，政府已经三番五令地提及，其“基本公共服务均等化”已成为政府的一个主要诉求目标，然而“公共服务均等化”这一概念在中国的提出才近6年，在学界的研究也不过10年。在这种背景下，基于城乡的公共服务均等化研究可以进一步从思想和观念上引起人们对公共服务均等化，尤其是当前城乡公共服务非均等现实的重视。另外，通过对城乡公共服务均等化的广泛探讨，让人们对城乡公共服务到底要在什么领域、多大程度上达到均等有一个初步的了解，同时也让人们了解到我国城乡公共服务非均等的严重现实，深刻认识到“要真正实现均等化必须历经一个漫长的过程”。这样，城乡公共服务均等化的研究可以让人们更多地了解其目标和内容，强化对其内涵的理解，有利于各项促进公共服务均等化措施的实施和目标的实现。

（二）稳定：缓解当前突出的社会问题，稳定经济社会

在构建和谐社会的过程中，由于经济社会发展、管理体制改革、城市化进程等影响引发了一系列问题：地区间和城乡间发展不平衡、城乡收入差距扩大、资源环境破坏严重、农村城市化及农民工就业难等，呈现了如蔡跃洲所言的当前中国的两大矛盾之一：居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾。实际上，这些问题很多是因为政府在有关社会保障、医疗卫生、基础教育、环境保护等公共服务的供给上保障不力造成的。因此，政府可以通过提高公共服务的供给水平，特别是保证城乡之间的相对公平供给。这可以在很大程度上缓解这些突出的社会矛盾，为建设和谐社会构造一个稳定的社会经济环境。

（三）福祉：为人民谋福祉，特别是为农村居民、弱势群体改善福利

随着经济的高速发展，人民生活水平总体上得到了很大提高，但由于改革中发展战略的次序选择、制度设计的缺陷，还有垄断行业的存在等因素，区域间、城乡间、群体间享受经济发展成果的差距越来越大，出现了两个极端现象：有些富豪、中产阶段等消费高档汽车、私人游艇、私人医疗等，成为改革开放最大的受益者；而在市场经济竞争环境中处于劣势的城镇居民和广大农村居民中还存在大量“看不起病、上不起学、养不起老”的状况，甚至可以认为这些居民是社会急剧转型的牺牲者。当然，一般的城镇居民（主要指公务员和国有企业员工）由于中国长期以来的“城市倾向性”公共服务安排，享受到了较好的公共服务。从这个角度看，公共服务供给的完善可以进一步改善人民的福利水平，让全体居民更好地享受经济社会发展的物质文化成果。尤其对农村居民、弱势群体而言，政府通过对公共服务供给制度的完善起码可以解决这些居民最基本的民生问题和基本权利。由此，公共服务供给的加强可以为人民谋福祉，特别是改善农村居民、弱势群体的福利水平。

（四）效率：完善公共服务供给机制，提高资源配置效率

马斯格雷夫公共财政的三大职能之一是资源配置，财政在此职能的体现主要是通过对公共服务供给的保障来实现，我国近年来的一系列财政管理制度改革就是明显的体现。另外，通过对城乡公共服务均等化之“非均等”的原因研究，并对改善城乡公共服务非均等对策或措施的探讨，可以为我国公共服务管理供给制度的进一步完善提供参考。这样，未来的公共服务供给制度可以进行更为“有的放矢”的安排，提高公共财政资源配置效率，真正实现公共财政对公共服务供给的保障。